DES PROPRIÉTÉS COMMUNALES

(108] ravIdiaMlItl 4h pMprl^lé* coanigMlM. — Parcintol* tfef cliMet bIboriMMt. — [<09] AtUq«ct dtriféfi contre cm propriéUt par l'AficnbMa coaiUlMnlê et par la Coatenlloa. Loi du lO Jnin 179S. — [110] Lm propriétés particulières et les propri^tée i»rt aMoâpUMn <• rtfjaa HntÈm, muM à i'aiaiairtnmea el à l'ahtoallMi

— [IM] LmTmIm de pvrt tdmfBittraUon ap|MxtifBii«Bt ini corpt 'amntelfMB. Lit «clef 4*alièMtSea durede ou indirecte tonl souiia an contrôle de l^admiiietretioB eepi*

[108] LesbienscommunauXfOepatrimcMnedes clash ses Iaborieusea« se divisent en biens ruraux et en pro-» priétés urbaines. La première classe comprend les propriétés productives, acquises par titre ou par pre^ scription, et, en outre, les terres vaines ou vagues, landes, bermeset vacants ^ La seconde cla&se comprend les hôtels de ville >, les églises et presbytères ', les car sernes, hôpitaux, manutentions, corps de garde et au-* ires bâtiments militaires ^, les bâtiments occupés pour le service des tribunaux et de Tinstruction publique ^, les bâtiments et balles servant aux marchés publics '«

Toutes lés propriétés communales sont inviolables.

a Au citoyen appartient la propriété et au souverain Tempire, » dit M. Portails dans l'exposé des motifs de Tart. 6A5 du Code civil. C'est ce qui a fait dire aux publicistes que la libre et tranquille jouissance des biens que l'on possède est le droit essentiel de tout peuple qui n'est point esclave; que chaque citoyen doit garder sa propriété sans trouble ; que cette propriété ne doit jamais recevoir d'atteinte, et qu'elle doit être assurée comme la constitution même de l'État 7.

L'empire, qui est le partage du souverain, ne renferme aucune idée de domaine proprement dit *; U

« Lois des 38 aoat 1793 et 10 Jaia 1793. — ' Lois des 6 octobre 1790, 13 janvier 1791, art. 1 et 2, et 18 février 1791. — ' Avis du conseil d'État du 2 pluviôse an xiii. — * Décret du 21 avril 1810, art. 1er et 3. — * Décret du 9 avril 1811. — • Loi du 25 mars 1790.

' Lebhbt, [)€la Souveraineté. \\f. IV, chap. x; MoNTttQoiBO, EspHt dêM lois, liv. Vin, chap. x. — • Imperium mn ineludit domiMiwm/eudù' rum tel renom quatumque dvium. Volt, Jus naturm, pwrt. I, ch»p. m.

consiste uniquement dans la puissance du gouvernement; il n'est que le droit de prescrire et d*ordoq||ier ce qu'il faut pour le bien général, et de diriger en conséquence les choses et les personnes; il n'atteint les actions libres des citoyens qu'autant qu'elles doivent être tournées vers l'ordre public ; il ne donne à l'État sur les biens des citoyens que le droit de régler l'usage de ces biens par des lois civiles, le pouvoir de disposer de ces biens pour des objets d'utilité publique, la faculté de lever des impôts sur ces mêmes biens. Ces différents droits réunis forment ce que GrotiusS Puffendorf et autres appellent le domaine èminent du souverain, mot dont le vrai sens, développé par ces publicistes, ne suppose aucun droit de propriété et n'est relatif qu'à des prérogatives inséparables de la puissance publique.

[109] Ces antiques maximes de l'ordre naturel et social, adoptées par le droit public des nations, étaient sorties victorieuses des épreuves que lui avait fait subir en divers temps, en divers lieux, le despotisme servi parles flatteries des courtisans, lorsqu'elles furent ouvertement attaquées par certains publicistes du XVIII* siècle, notamment dans un ouvrage intitulé: De l'ordre essentiel des sociétés politiques, où l'on professe l'absurde principe renouvelé par M. Proudhon, que le droit qu'a le souverain ou l'État de lever des subsides n'est autre chose qu'un droit de co-propriété sur le tiers du produit net des biens des citoyens. Ces théories antisociales pénétrèrent jusque dans le sein

^ De la paix et dé la guerre, liv. I, chap. i, g 6; chap. m ,§ 6; liv. H, chap. XIV, S 7; liv. III, chap xx. — 2 Du droit de ta nature et des çetu, li?. VIII, chap. vi.

de l'Assemblée constituante, où elles furent combattues avec éloquence par l'abbé Maury. « A Rome, ditce il, des publicistes obligeants^oulurent soutenir que c( tous les biens des Romains appartenaient à César; « ce principe destructeur du genre humain fut rejeté <( avec horreur. Le chancelier Duprat reproduisit ce u système en ne l'appliquant d'abord qu'au clergé, « pour l'appliquer ensuite à toutes les propriétés, et « ce système fut réprouvé de toute la France. M. de « Paulmy le reproduisit encore, et Louis XV le pro- « scrivit et l'appela un système de Machiavel ; il vint <c alors se réfugier dans \ Encyclopédie^ et c'est de là f( qu'il fut tiré par ceux qui le reproduisent à TAsf( semblée nationale. »

Toutefois, ni les communistes de l'Assemblée constituante, ni même ceux de la Convention, n'allèrent jusqu'aux extrémités dont noua sommes témoins de DOS jours.

Un député de la Charente-Inférieure , M. Lozeau , attaqua devant la Convention les propriétés communales, et établit dans son rapport qu'il ne devait plus y avoir que deux sortes de propriétés , les propriétés nationales, qui étaient hors du commerce, et les propriétés particulières, qui étaient dans le commerce. L'un des arguments invoqués par lui consistait à prétendre que, si l'on reconnaissait une fois des propriétés de commune, on serait conduit tôt ou tard à reconnaître aussi des propriétés de district et des propriétés de département, et à recréer ainsi dans la République des fractionnements contraires à l'unité de la nation française. C'est sous l'influence de ces doctrines que fut votée la loi du 10 juin 1793, qui n'abolit pas entièrement, mais qui dénatui*a la propriété communale,

en la transformant en une propriété divisible par tètes d'habitants , et partageable entre eux ou vendable à leur profit , pour tourner, dans Tun et Tautre cas, à l'accroissement de la fortune particulière.

Plus tard, Gambon proposa, au nom de la commission des finances , de déclarer dettes nationales les dettes des communes, en déclarant propriétés nationales tout leur actif, excepté les biens communaux dont le partage était décrété, et les meubles et immeubles destinés aux établissements publics. « Vous « n'aurez plus, disait-il, d'administrations munici- (t pales qui, avec des fonds particuliers, pourraient H avoir l'idée de se séparer de la grande commune; « vous enlèverez aux partisans de l'ancien régime les « moyens de placer leurs fonds sur d'anciens titres « qui survivraient à une régénération de la dette. « Formez un ensemble de toute la dette, de quelque « part qu elle provienne ; qu elle soit une, comme le « gouvernement qui vient d'être adopté. » La loi du 24 août 1793 n'admit qu'à moitié cette théorie; elle ne déclara propriétés nationales que les propriétés appartenant aux communes pour le compte desquelles la nation aurait effectivement payé des dettes, et jusqu'à concurrence seulement du montant de ces dettes.

[110] Les principes du député Lozeau et du député Cambon sont des principes antisociaux.

Du droit de former un être moral , une personne civile, dérive, pour tout corps, pour toute communauté, celui d'acqut^ri)'^ déposséder ei(ï aliéner, et, par conséquent, celui d* emprunter et de s imposer pour les besoins de son administration.

Entre les particuliers et les corps ou communautés,

il y a seulement cette différence que le droit de propriété, illimité pour les premiers, a pour limite, dans les autres, les droits des futures générations ; d'où résultent l'incapacité d'aliéner d'une manière absolue et la qualification de gens de main-morte , énergiquement expressive de cette incapacité, dans les corps et communautés dont Texistence se perpétue par la subrogation toujours successive des personnes qui les composent ou les administrent.

Ainsi, le pâturage, la terre culte, l'église, le près-* bytère, Fécole, f hospice, tous les établissements de prévoyance, de bienfaisance et de crédit, en un mot toutes les propriétés rurales et urbaines de la commune, sont aussi sacrées pour l'État que les propriétés individuelles.

C'est ce que la Convention elle-même et le Conseil des Cinq-Cents ont successivement reconnu, par les lois des 21 prairial an iv, 2 prairial an v, 9 brumaire an XIII, etc., en suspendant l'exécution de la loi de 1793, en déclarant le partage simplement facultatif, malgré les eflbrts des communistes qui s'écriaient, par l'organe du député Delpierre : « La France est (î une République, une et indivisible. Or, convient-il «à cette République, qui se présente sous l'image (( d'un faisceau de toutes les volontés et de tous les « intérêts réunis, qu'il y ait dans son enclave des corce porations dotées, qui, s'interposant entre l'État et « ses membres, ne sont propres qu'à diviser la grande « association en autant de petits gouvernements se- « condaires qu'il y a de villages et de hameaux, à (c alimenter l'esprit fractionnaire et municipal que la « Constitution a voulu détruire, à compliquer la pen- 0 sée et à gêner la marche des administrations publi-

« ques? Nous avons cru qu'il fallait, autant qu'il était «en nous, faire disparaître de dessus le territoire « français ces propriétés bâtardes, dont l'existence ne « se concilie pas plus avec l'organisation de notre ré- « gime politique qu'avec la tranquillité des communes a et la prospérité de l'agriculture. »

Le langage des communistes du XVIII* siècle différait peu, on le voit, de celui des communistes du XIX*; il était seulement moins exagéré, en ce qu'il admettait du moinsl'inviolabilitédes propriétés particulières.

Quant aux propriétés des communes et autres corps reconnus, elles furent considérées comme inhérentes au domaine de l'État, soit à raison de leur origine et de leur destination présumées, soit parce que l'État fut censé pouvoir dépouiller les corps au môme titre qu'il pouvait les constituer et les dissoudre. Or, c'est là un double sophisme contre lequel il importe de protester, dans un moment où le communisme menace encore la société.

[111] Les communes ne doivent l'être qu'au droit naturel d'association; elles subsistent au même titre que la nation elle-même ; nous l'avons établi plus haut.

L'autorité souveraine doit, sans doute, intervenir pour donner à ces corps le caractère de personnes civiles ; mais autre chose est cette intervention médiatrice et d'ordre public, autre chose est une puissance de création. Celle-ci attribuerait à l'État le domaine entier, absolu des corps, et lui permettrait de disposer à son gré d'eux et de leurs propriétés; celle-là ne lui confère que le degré d'autorité nécessaire pour maintenir l'ordre et l'harmonie entre tous les membres du corps social.

La tutelle administrative, telle qu elle s'exerce aujourd'hui , c'est-à-dire étendue sans exception et sans limite môme aux actes dépure et simple administration , tels que les baux à ferme , les votes de fonds permis par les lois et autres de cette nature, cette tutelle est incompatible avec la liberté des communes.

En déférant aux ministres ou même aux préfets un droit illimité de surveillance et de contrôle , qui embrasse non-seulement les actes d'aliénation directe ou indirecte , mais encore tous les actes de pure administration, on a compliqué l'administration de rouages inutiles et dispendieux. On a rendu la marche des affaires si lente, si embarrassée, que les intérêts les plus usuels périclitent souvent de la manière la plus grave avant d'avoir reçu une solution.

La tutelle administrative, dans les termes où elle existe, est d'ailleurs une atteinte au droit de propriété des communes, et peut être considérée comme un acheminement au communisme ; car c'est en exagérant les droits de l'État que deux gouvernements ont été successivement amenés à spolier les communes.

En partant de ces principes, on est amené à distinguer, à l'égard des biens des communes, les actes de pure administration et les actes d'aliénation directe ou indirecte.

Les premiers rentrent dans les limites des attributions du corps municipal. « Toutes les fois, en effet, dit M. Henrion de Pansey, que les officiers municipaux disposent dans la sphère de leurs attributions, ils usent d'un droit qui leur est propre et agissent en vertu d'un pouvoir qui leur est conféré par la loi. Or, il est de l'essence de tout pouvoir légalement institué d'avoir en lui-même le degré d'énergie nécessaire pour

commander l'obéissance ; autrement ce pouvoir n'en serait pas un : il y aurait contradiction dans les mots comme dans les choses. »

Néanmoins on peut se demander s*il ne convient pas d'ouvrir un recours à toute partie intéressée contre la décision de la majorité d'un conseil municipal, quoique prise dans la limite de ses attributions. On peut dire qu'il faut donner aux droits des minorités une garantie efficace. On peut trouver cette garantie dans l'intervention d'une autorité administrative supérieure, siégeant soit au chef-lieu du canton, soit au 'Chef-lieu du département, soit au centre même du gouvernement. On doit veiller à bien plus forte raison à ce que le patrimoine communal, grevé qu'il est d'une sorte de fidéi-commis perpétuel, ne puisse pas être aliéné par ses administrateurs comme le serait une propriété particulière.

L'approbation de certains actes d'aliénation, tels que les ventes ou acquisitions, échanges, partages de biens indivis, baux d'une durée de plus de dix-huit ans, actions en justice ou transactions, peut être renfermée dans les limites du département; et par là on mettra une digue aux progrès de cette bureaucratie paperassière qui paralyse l'administration ; mais s'il s'agit d'emprunts ou d'impôts extraordinaires, ce n'est pas seulement l'administrateur du département, c'est le chef de l'État en son conseil qui doit statuer. Il ne faut pas que les taxes locales ou les emprunts puissent faire au budget de l'État une concurrence ruineuse.

La déclaration du 19 décembre 1764, qui prescrivit aux communes de rapporter des lettres-patentes autorisant les emprunts, excita dans les pays d'État,

et particulièrement en Provence, de vives réclainations» c( Nos administrateurs représentèrent, dit M. de Goriolis, que cette disposition pourrait être aux corn'» munes d'un très-grand préjudice, puisque, dans le temps qui s écoule nécessairement pour Tobtention et Tenregistrement de ces lettres-patentes, les objets qm nécessitent l'emprunt peuvent se détériorer encore plus considérablement, une rivière faire de plus grands dégâts, un bâtiment à réparer crouler entièrement, les frais des exécutions pour les sommes à payer devenir plus considérables, le retardement d'un nouveau cadastre occasionner des pertes plus sensibles ; mais tous ces inconvénients ne parurent pas] assez forts pour engager le gouvernement à changer sa résolution. » Des objections analogues à celle des pays d'État, et plus étendues encore , s'élèvent aujourd'hui contre la pensée d'une surveillance administrative, quoique limitée aux actes d'aliénation et exercée pour la plupart d'entre eux par l'administration départementale K il Eh quoi I dit-on , ce grand principe de la décentralisation n'aboutira qu'au déplacement de la tutelle administrative ! Une commune ne pourra pas faire, sans la permission du département et quelque* fois même de l'État, le moindre acte d'aliénation, un emprunt de quelques centimes I Avec ce système, vous ne faites rien pour affranchir les communes, pour y régénérer la vie administrative, et pour réveiller au centre de ces foyers de la première patrie l'activité, l'énergie, la dignité nécessaires, qui en feront d'heureux contre-poids aux entreprises révolutionnaires et au despotisme sans contrôle de l'administration supé-

* roy. le Joarnal ie Pa^t, numéros des S2, 36, 39 ma», 33 août 1849.

rieure. Par votre système restrictif, par vos demimesureSi vous modifiez plus ou moins heureusement l'organisation départementale, mais vous n'acquérez pas la célérité désirable pour l'expédition des affaires; vous ne redonnez pas la vie aux communes ; vous n'appliquez pas, en un mot, le remède où est le mal. Vous voulez, dites-vous, sauvegarder l'avenir. Nous pourrions vous dire que tout repose, dans la société, sur des preuves contraires, et que le père de famille peut librement compromettre la fortune qu'il doit hdsser à ses enfants. Hais nous avons, nous aussi, souci des générations futures, et nous pensons qu'avec des lois répressives contre les actes des communes qui compromettraient les intérêts qu'il faut sauvegarder, on aura toutes les garanties désirables. »

Ainsi, point d'obstacle préventif aux aliénations , aux emprunts, aux impôts extraordinaires ! Nous ne saurions aller jusque-là.

Il ne s'agit pas seulement, nous avons bâte de le reconnaître, d'introduire quelques améliorations dans le mécanisme administratif; il s'agit de régénérer la société par sa base ; il s'agit de faire pénétrer dans les entrailles de la nation cette liberté amie de l'ordre qui vivifie l'esprit de famille, l'esprit de corps, l'esprit de cité, et qui rattache le citoyen par la petite patrie à la grande; il s'agit de faire de chaque commune un centre d'activité, un foyer de patriotisme, une forteresse contre le despotisme central. Mais, est-ce donc que, pour atteindre ce triple but, il est nécessaire de créer en France trente- sept mille cités souveraines? EstH^e que l'anarchie administrative et politique ne serait pas la conséquence d'une faculté illimitée laissée aux communes de vendre, d'emprunter, de s'imposer

en dehors des prévisions de la loi? Est-ce qu'un système de répression remédierait aux dilapidations irrévocablement consommées? Est-ce qu'à aucune époque cette liberté sans limites, sans conditions, a existé? Étendez en faveur des communes le droit de voter des centimes additionnels ou des taxes locales ; ouvrez à leur activité le vaste champ des réformes économiques, et permettez-leur de s'y mouvoir avec plus de liberté financière que ne le font aujourd'hui nos lois trop parcimonieuses : voilà le but auquel il faut tendre et que nous tâcherons de préciser autant que le comporte la matière neuve et diflGciie des institutions de prévoyance et d'assistance publiques ; mais n'érigez pas les administrateurs municipaux en satrapes autorisés à disposer sans contrôle de biens qui ne leur appartiennent pas.

Vainement chercherait-on dans les lois anciennes et modernes un exemple de l'indépendance absolue qu'on réclame pour les communes. On ne le trouvera ni dans les municipes romains (L. 3, fr.,/)f vendend. reb. ci-vit.), ni dans nos anciennes provinces françaises (ordonnance royale de 1579, art. 284, 286; déclaration du 22 juin 1659 ; édits de 1667 et de 1683). Dans les pays d'État les plus décentralisés, en Languedoc et en Provence, par exemple, on avait reconnu la nécessité de subordonner l'administration des communautés à celle des diocèses ou vigueries , analogues à nos départements, et à celle des administrations provinciales ^

* Avons maintenu les états de notre province du Languedoc dans le droit et possession où ils ont été jusqu'ici de prendre connaissance de la régie et administration des diocèses, villes et communautés. (Déclaration du 7 décembre 1758, art. 10.)

Dans cette Belgique, si renommée par ses institutions locales, le conseil municipal, quoique appelé par la constitution à régler tout ce qui est d'intérêt communal, a été soumis, par la loi de 1836, dans un gnmd nombre de ses actes, au contrôle trop étendu peut-être de la députation permanente du conseil provincial et du gouvernement du roi.

Il en est , à la vérité, tout autrement en Amérique, où chaque commune est par elle-même une espèce de république indépendante, de même que, pris dans son unité, chaque État est lui-même indépendant par rapport au gouvernement national siégeant à Washington. Mais qui pourrait songer à importer parmi noua le fédéralisme des États-Unis?

Quant à FAngleterre, il faut distinguer entre les communes urbaines ou bourgs, au nombre de près de deux cents, et les communes rurales ou paroisses, dont le nombre s'élève à environ dix mille.

La corporation des bourgeois, c'est-à-dire des occnpiers, possesseurs ou tenanciers dans le bourg d'une maison ou d'une boutique, inscrits pendant trois ans au rôle de la taxe des pauvres et domiciliés dans un rayon de sept milles, est investie, il est vrai, d'attributions presque souveraines.

Le conseil, qui compoi'e, avec le maire et les aidermen élus par lui, l'administration municipale, nomme les fonctionnaires, fait les règlements de police et de commerce, ûxe les salaires des employés, règle les dépenses, fixe le budget et administre les propriétés du bourg ; il pouvait même autrefois imposer des contributions contre lesquelles il n'y avait de recours ouvert que devant le recorder ou devant la réunion des juges de paix du comté; mais les pouvoira de ce conseil ont

été restreints parlebill de 1835. Les ventes, les baux de plus de soixante-quinze ans, et en général tous les actes d'aliénation, doivent être approuvés par les commissaires de la trésorerie, ou au moins par trois d'entre eux. La cour des sessions, formée par la réunion des juges de paix du comté, statue d'ailleurs sur les réclamations élevées contre les budgets communaux et autres difficultés en matière administrative.

Les paroisses ou communes rurales sont encore moins indépendantes; leur gouvernement général appartient, il est vrai, en grande partie aux paroissiens eux-mêmes, quoique leur autorité, sous ce rapport, ait été diminuée par des coutumes locales ou par des statuts ; mais au-dessus de cette administration plane, comme puissance régulatrice, l'autorité des juges de paix du comté, soit qu'ils agissent isolément ou deux ensemble, ou dans leur réunion trimestrielle à la cour du comté {quarier sessions) . Ces magistrats, qui sont, comme on le sait, nommés par une commission spéciale de la couronne, interviennent dansl'administrar tion en jugeant les réclamations contre les taxes muni« cipales et leur répartition, en participant au choix des fonctionnaires, et enfin en réglant le budget du comté pour les dépenses nécessaires à l'administration de la justice, à celle des prisons, à l'entretien et à l'établissement des chemins.

Quant à l' Allemagne, et particulièrement à la Prusse, ce pays modèle en fait d'administration S l'assemblée communale règle souverainement le budget, la locfrtioD, l'administration, la mise en gage, l'amélioration

< Fb^. la loi da SI mars 1831 et celle du 23 mars 1850 dans le Tram de fëémmufr^mn mMfkmrê^VJiy p. S5tet>tl»

des biens communaux, les procès et les transactions qui intéressent les communes, sauf la faculté laissée au magistrat (conseil exécutif de la commune) de déférer la décision à la régence (conseil provincial) • Sur ces matières diverses, le vote de l'assemblée conununale est obligatoire pour le magistrat. Dans d'autres, teUes que l'introduction, la modification ou l'abrogation d'institutions existantes, l'assemblée et le magistrat doivent être d'accord, à défaut de quoi il en est référé au gouvernement. Mais s'agit-il d'une vente de Inens immeubles, d'un partage de biens communaux ou de droits réels, d'une vente de collection d'art, d'un achat de biens immeubles, d'un nouvel impôt établi sur la commune en dehors des prévisions du budget; la régence, et dans certains cas le ministre de l'intérieur, doivent approuver la décision de l'assemblée communale.

L'indépendance absolue des communes serait en France une innovation d'autant plus dangereuse qu'elle nous ferait passer tout à coup d'un extrême à l'autre : Natura nihil aperatur saltu.

Ce n'est pas d'ailleurs en armant les communes d'un pouvoir de défiance et presque d'hostilité contre le département et l'État qu'on réalisera le bien qu'on peut en attendre. L'esprit municipal est dans les mœurs plus que dans les lois, et c'est par des moyens indirects qu'on le vivifiera parmi nous. Ce sont les moeurs des populations de la Belgique et de l'Allemagne qui donnent en ces pays aux libertés municipales toute leur efficacité pratique. Les lois ne font en quelque sorte que conserver la mémoire traditionnelle des franchises locales. Ce qui soutient la commune belge ou prussienne, c'est son premier magistrat» c'est le

bourgmestre^ homme en général considérable par sa position et par son dévouement au bien de la cité. Ce haut fonctionnaire n'a pas les pouvoirs de la députation permanente ou de la régence; il lui estsubordonné de droit ; mais en fait il contrebalance par le crédit dont il jouit la puissance dont il relève. Or, le bourgmestre est en quelque sorte le produit spontané du sol ; c'est la personnification de cet esprit municipal si fortement enraciné dans les populations du nord de l'Europe.

L'esprit de localité n'a pas en France la même énergie ; il s'était réveillé un instant en 181A ; mais la monarchie administrative des trente-quatre dernières années a effacé les dernières traces du régime municipal. On s'est complu dans les excès de la centralisation jusqu'au moment où l'apparition du socialisme a révélé l'abîme vers lequel on se laissait entraîner. Alors on a compris le péril, et l'on fait aujourd'hui beaucoup d'efforts pour le conjurer; mais la réaction, pour être efficace, ne doit pas être exagérée. Une transition trop subite, une réforme trop radicale, nous feraient passer peut-être du despotisme à l'anarchie. Tâchons d'éviter l'un et l'autre excès; ne cherchons pas dans les diverses branches du système municipal des forces contraires qui s'entre-choquent ; voyons-y les organes d'un même corps vivant d'une même vie, animés d'un même esprit, et contribuant au bien général, non par leur lutte, mais par leur concours.