LA FUSION

Section I. — Position du problème.

Depuis un siècle, l'initiative des particuliers ou des pouvoirs publics a suscité la création de nombreux établissements destinés soit à favoriser l’épargne, soit à distribuer le crédit aux classes laborieuses, soit à fonctionner dans l'intérêt d’une certaine catégorie de citoyens. Constitués souvent depuis fort longtemps, ces organismes, à la création desquels l'Etat a souvent contribué dans une large mesure, ne se sont pas adaptés aux conditions actuelles de notre économie, qu'une réforme d’une certaine ampleur, et dont nous indiquons ci-dessous les grandes lignes, leur permettrait au contraire de revivifier. Cette réforme consisterait dans la fusion en une seule institution, appelée Caisse nationale de dépôt et de crédit, des divers établissements publics, semi-publics et même privés d'intérêt public suivants :

La Caisse des dépôts et consignations (en partie).

Les Caisses d'épargne privées et postales.

Les sept genres de crédit pouvant se dire populaires :

Le Crédit agricole (1893).

Le Crédit maritime (1906).

Le Crédit aux coopératives de production (1915). Le Crédit des banques populaires (1917).

Le Crédit hôtelier (1923).

Le Crédit artisanal (1923).

Le Crédit aux coopératives de consommation (1927).

Le Crédit national (1919).

La Banque nationale française du commerce extérieur (1919).

Le Crédit colonial (1935).

La Caisse des dépôts el consignations.

Créée en 1816, en vue de recevoir les sommes consignées par les débiteurs, cette caisse a peu à peu étendu son activité : elle forme actuellement un agglomérat d'organismes divers plus ou moins autonomes, caisses d’amortissements, instituts d'assurances, caisse de dépôts, etc. Etant admis qu’une distinction essentielle doit être établie entre les services de consignations et d’amortissements, d’une part. et les services bancaires de la Caisse de dépôts, d’autre part, la caisse actuelle serait scindée en deux parties : l’une comprenant les services bancaires et leurs dépôts serait absorbée par la Caisse nationale de dépôt et de crédit, l’autre continuerait à mener une existence indépendante sous le nom de Caisse d’amortissements et de consignations. Au 31 décembre 1937 les dépôts diversde la Caisse des dépôts et consignations atteignaient 2? milliards 867 millions et les dépôts des Caisses d'épargne 62.806 millions.

Les caisses d'épargne.

Les caisses d'épargne privées sont nées soit de l’initiative des particuliers, soit sous l'influence des municipalités. La Caisse d'épargne de Paris, une des plus anciennes, remonte à 1825. Depuis cette date, cette institution n’a cessé de se développer : au 31 décembre 1937, il existait 560 caisses locales dont le total des dépôts atteignait 37.461 millions. Une loi de 1882 a constitué la Caisse nationale d'épargne au moyen des bureaux de poste. Cet établissement public concurrence les caisses d’épargnes privées, mais ses dépôts sont moins élevés, car les intérêts qu’elle sert sont plus faibles : au 31 décembre 1937, le total des dépôts dans les caisses d’épargne postales s'élevait à 25.345 millions.

Les crédits populaires.

Les sept crédits dits populaires ont été créés de 1893 à 1930 pour répondre aux besoins de certaines catégories de producteurs, et présentent des caractères similaires à ceux du crédit aux banques populaires proprement dit, précédemment étudié.

Le Crédit national.

Le Crédit national a été fondé en 1919, au capital de 100 millions, pour faciliter la réparation des dommages causés par la guerre. Cette institution aurait normalement dû disparaître après avoir atteint le but en vue duquel elle avait été fondée; mais de nouvelles tâches lui furent confiées par les pouvoirs publics : le Crédit national devint un établissement public principalement spécialisé dans l'octroi de crédits à moyen et à long terme, qu'il traite uniquement avec d'importantes entreprises.

La Banque nationale française du commerce extérieur

Cet établissement a été créé en 1919 au capital de 100 millions, réduits ensuite à 75, pour favoriser le développement de notre commerce d'importation et d’exportation. Son conseil d'administration rassemble la plupart des dirigeants des établissements de crédit qui veillent à ce que son développement ne porte pas ombrage à leurs banques. L'Etat a fait à la B. N. F. C. E. une avance sans intérêt de 25 millions et n’est représenté auprès du conseil d’administration que par deux commissaires du gouvernement, dont les pouvoirs sont pratiquement fort réduits en raison des puissants intérêts auxquels ils ont à faire face.

Le Crédit colonial.

Le Crédit colonial fondé en 1935, au capital de 20 millions, est une émanation du Crédit national. Il pratique le même genre d'opérations.

1. L'un représente le ministre des Finances, l’autre le ministre du Commerce.

Plusieurs raisons ont été invoquées pour justifier cette prolifération vraiment anormale.

On a prétendu d’abord, en recherchant la constitution d'organismes de crédit spécialisé, les intégrer plus intimement aux milieux dans lesquels ils doivent opérer. C’est le principe de la banque professionnelle. On invoque également au bénéfice du crédit spécialisé, la technicité; n’ayant comme clients exclusifs, ou à peu près, qu’une certaine catégorie de producteurs, la banque peut se pénétrer de la technique du métier et en connaître à fond toutes les finesses.

Mais la valeur de ces arguments est extrêmement contestable. Le principe de la banque professionnelle ne pourrait être sérieusement soutenu que dans une économie absolument étatisée, comme l’est, par exemple, l’économie soviétique. Dans ce cas, c’est même le seul possible. En Russie, le système bancaire est beaucoup plus simple, sur le papier du moins, que dans les pays capitalistes. Le commerce de banque est le monopole de la Gosbank ou banque d'Etat, qui, dans le cadre du plan quinquennal, ouvre des crédits aux banques publiques professionnelles au nombre de cinq ou six:la Prombank pour le commerceet l’industrie, la Vsekobank pour les coopératives, la Tsekombank pour le bâtiment, etc. Les banques financent ainsi directement leur branche de production, en acquittant les traites que les entreprises tirent sur elles dans la limite des crédits qui leur sont aïïectés. Il importe de remarquer que ces traites diffèrent essentiellement de l'effet de commerce d’un pays capitaliste puisque, tirées par une entreprise d'Etat ou contrôlée par l'Etat, sur les banques d'Etat, elles valent argent comptant : les risques sont inconnus, donc les garanties inutiles. Mais, à moins que notre pays n’adopte cette forme d'économie, ce qui semble douteux, le principe de la banque professionnelle est indéfendable en france.

L’argument de la technicité n’est guère défendable lui non plus. Même spécialisée, une banque s’adresse à une certaine variété de commerce et d'industrie dont il lui est indis-

pensable de connaître la technique et la clientèle; une variété de plus ou de moins, dans ces conditions, ne constitue pas un changement bien considérable et, ce faisant, on évite le résultat qu’atteindrait une compagnie d’assuranceincendie qui ne traiterait qu'avec des commerçants de produits inflammables, tandis qu’au contraire, l’unité de banque assure la division maximum des risques.

Pratiquement, d’ailleurs, la création de tous ces organismes n’est pas due à ces considérations doctrinales. Elle résulte simplement des réclamations des intéressés auxquelles les Pouvoirs Publics ont peu à peu donné satisfaction sans se soucier d’un quelconque plan d’ensemble. Cette méthode était au début parfaitement admissible, mais maintenant, qu'avec le recul du temps, le comportement de ces organismes peut être étudié plus aisément, il apparaît opportun de les grouper en un tout harmonieux de manière à en obtenir un meilleur rendement. En effet, leur fonctionnement ne laisse pas que d’être défectueux à plusieurs égards.

Il existe entre ces divers établissements un manque de « synchronisation » certain entre le recueil des dépôts et l'investissement des remplois. Des établissements tels que les Caisses d'épargne et la Caisse des Dépôts ne jouent qu’un rôle passif puisqu'ils ne font que collecter les dépôts et empêchent par l'importance des fonds qu’ils recueillent d’autres établissements de trouver les moyens d’actions nécessaires aux besoins des industriels, des commerçants et des artisans.

Ainsi cette division a pour résultat de disperser les efforts, et de faire que certains établissements, même à l’intérieur du crédit dit populaire, possèdent des fonds inemployés, alors que d’autres ne peuvent satisfaire les demandes qui leur sont présentées.

Les attributions trop voisines de ces différents organismes donnent également lieu à de multiples inconvénients : tantôt l’une de ces institutions empiète sur les attributions d’une autre de ses consœurs; bien plus, il lui arrive parfois d’avoir le même objet : la création des caisses d'épargne postales bien après celle des caisses privées est typique; tantôt l’ensemble de ces organismes empiète sur les attributions des banques privées, qui coincées d’un côté par la Banque de France dont la clientèle particulière revêt une certaine importance! et, de l’autre, par les différents établissements semi-publics de crédit n’ont pas manqué de protester avec raison contre une telle organisation.

La surveillance de ces établissements est enfin rendue difficile par la dispersion des administrations dont ils relèvent. Si un certain nombre d’entre eux fonctionnent sous le contrôle du ministère des Finances, le Crédit maritime dépend du ministère de la Marine, le Crédit agricole du ministère de l’Agriculture et le Crédit à l’artisanat, aux sociétés coopératives de production ou de consommation, du ministère du Travail.

Ces défauts n'avaient pas échappé au législateur dans l’esprit duquel l’organisation actuelle du crédit en France revêtait un caractère provisoire...

Section II.

La Caisse nationale de dépôt et de crédit.

En vue d’éviter ces inconvénients et de permettre la distribution de crédit sur une large surface, avec des fonds importants, un nouvel organisme : la Caisse nationale de dépôt et de crédit absorberait les divers organismes précédents, et traiterait toutes les opérations dans lesquelles ils étaient auparavant spécialisés.

1. Dés le début du xx® siècle et principalement sous l’action de M. le Gouverneur Pallain et de M. Robineau, Directeur général de l’Escompte, la Banque de France se mit à démarcher activement la clientèle privée.

Organisation administrative.

L'organisation administrative de cette nouvelle institution sera dominée par le souci de mettre au point un compromis satisfaisant entre une excessive centralisation et une trop large autonomie. C’est pourquoi la meilleure formule semble être celle de la centralisation par région appliquée ainsi.

À la base, les organismes d’exploitation consisteront en autant de banques que de régions économiques, c’est-àdire seront pour la France métropolitaine au nombre d’une quinzaine. Leur petit nombre sera compensé par un réseau très dense d’agences et de bureaux que chaque banque obtiendra facilement, puisqu'elle s’installera dans les locaux des anciens organismes dont elle acquerra la clientèle. Ces banques appelées caisses régionales de dépôt et de crédit relèveront directement de la Caisse nationale de dépôt et de crédit qui constituera l’organisme de direction et dont elles calqueront d’ailleurs l’organisation intérieure que l’on peut imaginer ainsi.

Partant du principe précédemment démontré qu’en matière de banque, il n’y a pas de crédit spécialisé d’après ia nature de la clientèle, mais seulement trois techniques nettement différentes suivant qu'il s’agit de prêt à court moyen ou long terme, la Caisse nationale comprendra les trois départements précités dans lesquels seront fondus, suivant leur mode d’activité précédent les anciens organismes absorbés, tandis qu’un compartiment « Artisanat » fonctionnera à l’intérieur de chacun de ces trois départements. Ainsi l’ancien Crédit national sera inséré dans le département long terme, le Crédit populaire proprement dit formera la base du département court terme, etc. Une juxtaposition précise est sans intérêt, et d’ailleurs impossible à réaliser, parce que la plupart de ces établissements se livrent à plusieurs sortes d'opérations : le Crédit agricole et les banques populaires font à la fois du court terme et du moyen terme, le Crédit national et colonial du long terme et du moyen terme, etc. Ce qu’il

faut avant tout, c’est faire table rase du passé, de manière à fournir aux futurs établissements un vaste champ d'’action et des possibilités de rentabilité certaines.

Quant aux organismes qui ne se livraient pas aux opérations de crédit, comme les caisses d'épargne et la Caisse des dépôts et consignations, leurs dépôts seront affectés en tenant compte de leur échéance aux trois compartiments : court, moyen et long terme.

À la tête de la Caisse nationale de dépôt et de crédit serait placé un gouverneur qui, présenté par le conseil d'administration à l’agrément du ministre des Finances, ferait chaque année un rapport au chef de l'Etat.

En plus de la France métropolitaine, le champ d’action de cet établissement comprendrait les colonies et protectorats. Sa fonction sera de contrôler les caisses régionales et d’en assurer le développement.

À cet effet, il disposerait des pouvoirs nécessaires pour imposer à toute l'institution, l’unité de vues et d’action désirable. Pour faciliter son démarrage, on pourrait envisager, au début du moins, l'octroi d’exemptions fiscales dont bénéficieraient également les caisses régionales.

Section II. — Organisation financière.

Elle reflètera, dans ses grandes lignes, l’organisation administrative. Le capital de chaque caisse régionale sera souscrit à concurrence d’un tiers par l'Etat représenté par la caisse nationale, un tiers par les groupements privés d’intérêt général, tels que les chambresde commerce,etun tiers par les particuliers.

Le montant total de ce capital varierait pour chaque caisse de 50 à 80 millions suivant la région.

Le capital de la caisse nationale sera souscrit à concurrence des deux tiers par l'Etat, et du tiers restant par les particuliers ou les groupements privés d'intérêt général.

Tous ces capitaux seront représentés par des actions cessibles et négociables, dont le montant total s’élèvera à

environ un milliard.

Les sommes dues à l’Etat par les précédents organismes absorbés seraient prises en compte par la Caisse nationale qui en assurerait le remboursement par les premiers bénéfices du nouvel établissement.

En dehors des capitaux propres, les principaux moyens d'action des caisses régionales seront constitués par les dépôts dont le total avoisinerait plusieurs dizaines de milliards. Ces dépôts seront : soit investis sur place, soit, s’ils ne peuvent être employés immédiatement, dirigés sur la caisse nationale qui en assurera la gestion.

Les départements long terme et moyen terme de la Caisse nationale, émettront des obligations et des bons comme le fait actuellement le Crédit foncier.

Chaque caisse régionale se livrera à toutes les opérations bancaires usuelles tant commerciales que capitalistes. Comme pour les banques populaires actuelles, certaines limitations pourront être envisagées dans l’intérêt des déposants.

Section III. — Avantages de cette solution.

À cet égard, le principal avantage consisterait dans la remise au point d’un mécanisme bancaire qu’une évolution de quelques cinquante ans avait quelque peu déréglé.

A l'Etat est restitué son rôle véritable en matière bancaire ; 1l contrôle le crédit et en favorise le développement dans un sens déterminé par l'intérêt national, mais sans exercer lui-même le rôle de banquier ou même de collecteur de dépôts. L'Etat ne sera plus à la fois juge et partie; il ne sera que juge.

À la Banque de France seront interdites les opérations directes d’escompte avec la clientèle, ce qui d’ailleurs, d’après le rapport de M. Luche, au VIe Congrès international de science et de technique bancaire en 1937, ne saurait l’affecter beaucoupl. Néanmoins, en compensation, les

1. (Je ne crains pas d'affirmer, dès à présent, que la Banque de France ne fait pas une concurrence redoutable aux banques privées. » Il suffit, pour s’en convaincre, de comparer les chiffres du développe-

Trésoreries générales et les recettes des finances seront supprimées et la Banque de France assurera directement contre paiement d’une redevance de l'Etat les services financiers du Trésor. La tolérance abusive de placer des valeurs d'Etat et assimilées sera retirée aux percepteurs et aux P. T. T. tandis que cette dernière administration se verra priée de supprimer son service de chèques postaux. Ainsi les griefs légitimes des grandes banques privées qui, si elles savent s’adapter aux nouvelles conditions économiques, auront un rôle important à jouer, seront apaisés et leur champ d’action élargi par le haut.

Le même décalage se produira pour la clientèle de la Caisse nationale de dépôt et de crédit qui verra affluer à ses guichets toute la classe moyenne des producteurs et des épargnants et jouira à leur égard d’un monopole de fait qui ne sera tempéré que par la concurrence des grandes banques privées, et notamment des grands établissements de crédit, Ces nouvelles conditions d’existence justifieront-elles le nombre et l'importance actuelle de ces banques ? C’est peu probable, malgré l'élargissement de leur champ d’action. Il conviendrait, dans cette hypothèse, de prévoir l’absorption de la Banque nationale pour le commerce et l’industrie

ment de son portefeuille avec celui de l’ensemble des banques françaises.

» On sera frappé de la faible part qui revient à l’Institut d'émission sur l’ensemble des escomptes. En 1914, le portefeuille de la Banque de France s'élevait à 1.600 millions, soit une équivalence de plus de 11 milliards actuels, et sa moyenne s’est établie au cours des cinq dernières années à :