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FAP PES

… Or, il n’est pas douteux, au point de vue du simple bon sens, qu'il n’y a pas de service d'éclairage au sens absolu du mot : il y a en réalité plusieurs services d'éclairage, suivant la nature de lumière employée ; de même qu'il y a plusieurs services de transport, par chemins de fer, tramways, etc. En outre, il existe une prévention très forle contre le monopole des Compagnies d'éclairage au gaz, éténdu à toute espèce d'éclairage ; en eilet l’on voit bien le préjudice causé au public, aux villes, aux entreprises électriques, si on reconnait celte extension. Au contraire, si on la refuse, le préjudice occasionné aux ‘entreprises d'éclairage n'apparait pas nettement, car il n’est pas prouvé qu'elles ne soient point à même de supporter la concurrence.

Le Conseil d'Etat, tirant de ses arrêts de principe exagcrés des conséquences rigoureuses, jeta dans de cruels embarras les municipalités, prises entre leurs concessionnaires gaziers et leurs permissionnaires électriciens (1) ; il fut amené, géaéralisant l'affaire de Saint-Etienne, à prononcer contre elles des condampnations à des indemuités considérables.

Le procédé du service public conduit à une tout autre solution,solution plus souple et plus équitable, qui,à la fois, donne satisfaction aux exigences de l’intérêt général et respecte les intérêts privés légitimes du concessionnaire.

L'idée de service publie, on l’a constaté, permet de distinguer :

10 L'organisation et le fonctionnement du service : 3° La délégation de son exploitation à un individu ou à une société.

1, 80 mai 1902, Bar-le-Duc. S. 1903. 3. 65.

Par suite : 1° les ‘autorités municipales ont le pouvoir de modifier, à tout moment, le fonctionnement du service public d'éclairage; par conséquent, d’assurer aux habitants les avantages de la distribution de l'électricité lors de la découverte de ce nouveau genre de lumière ; modification par l'exercice du pouvoir réglementaire, qui n’est susceptible ni d’être lié, ni réduit par l’acte de concession (T).

0 La délégation, elle, est un contrat, créateur d’une situation juridique individuelle, intangible, non modifiable par l'exercice du pouvoir réglementaire. Aussi, déléguer,avant l'expiration de la période fixée, l'exploitation en concession d’une partie du service publie d'éclairage à une nouvelle société, c’est méconnaître le privilège exclusif de distribution de lumière accordé contractuellement à la première société. Il y a faute contractuelle, engageant la responsabilité du patrimoine administratif communal. La Compagnie du gaz a droit à des dommages-inté: rêts pour inexécution de la convention. D'ailleurs elle peut invoquer son privilège pour demander à exploiter, aussi, le service d'éciairage électrique ; mais c’est là une faculté pour elle, et non une obligation, attendu que la transformation est considérable. Mais il ne faut pas non plus qu’elle prétende, sous le couvert de privilège exclusif, imposer des conditions financières désastreuses pour les finances municipales.

1. En vertu de cette même idée, droit de substituer, à tout instant, la régie intéressée ou dir-cte au système de la concession, Et si la clause de non-rachat anticipé a été stipulée,elle doit ètre interprétée comme entrainaut simplement le droit, pour le concessionnaire, # une indemnité spéciale, réparatrice du préjudice subi par lui de ce chef et auquel 1l ne pouvait s'attendre (V. en ce sens Jëze, Droil public, 1913, p. 294, nete r).

Par un réevirement heureux de sa jurisprudence, en 1900 et en 1902, le Conseil d'Etat a trouvé une solution habile, équitable, qui dégage les villes de l'impasse dans laquelle il les avait enfermées et qui concilie les deux intérêts en présence (1) :

Elles n’ont qu'à mettre les Compagnies gazières: en demeure de fournir Ja lumière électrique, aux conditions offertes par les électriciens ; si celles-ci refusent, leur droit de préférence est perdu et les. municipalités deviennent libres de traiter avec les Compagnies électriques.Mais les gaziers doivent être mis en demeure d’exercer leur droit de préférence [en lequel s'est mué le privilège exclusif], sinon ils. sont fondés à réclamer des dommages:intérêts.

Jusqu'à présent le Conseil d'Etat n’applique cette procédure que lorsque le traité passé avec la Société du gaz ne contient pas de clause réglant la question de l’éclairage électrique (clause du meilleur éclairage). Sile traité contient une disposition à ce sujet, le Conseil estime que, les parties ayant prévu la question, il n’y a qu’à appliquer leur convention, quelle qu’elle soit. Sans doute sera-t-il amené, dans un avenir prochain, par la force même de la notion de service public, à autoriser la procédure de la mise en demeure également dans cette hypothèse.

$ 4. — Les sanctions. — En regard des obligations provenant de la situation réglementaire, le concessionnaire possède un droit de jouissance exclu-

1. 22 Juin 1900, commune de Marounne ; 10 janvier 1902, Déville-les— Rouen ; 23 novembre 1906, Société de la Fusion des gaz contre ville de Pamiers. — V. encore 13 mars 1908, ville de Caudry ; 20 novembre 1908 Bagnères-de-Bigorre ; 11 novembre 1610, ville de Longwy (V. Revue des CONCESSIONS, 1Q11, P. 27). t RS

sive sur la dépendance du domaine public dont il entreprend lexploitation ; droit révocablé, certes, mais qui ne peut être anéanti que par le rachat total de la concession ; droit opposable aux tiers, et même aux concédants jusqu’à rachat. Il possède aussi le droit de péage, et le droit d’expropriation qui est un des apanages de la puissance publique.

Les obligations provenant de la situation contractuelle sont relatives à l'exécution des travaux (délais, nature des matériaux), à l'entretien des ouvrages (aux frais du concessionnaire, sauf convention contraire) et au service de l'exploitation ;' elles sont consignées dans le cahier des charges spécial à la concession (1). ;

Les droits provenant des stipulations financières sont relatifs au concours financier, promis par Padministration pour construire et CDIOILE LEE aux garanties fixées au cas de rachat.

Quant aux sanctions à la disposition de l’administration il est intéressant de les connaître car, en raison de leur rigueur, la jurisprudence a hésité, hésite de plus en plus, à les appliquer brutalement. Ce sont : k à

1° La saisie des revenus, pour les employer à l'entretien de l'ouvrage si le concessionnaire le néglige; l'amende conventionnelle ;

1. Cependant il y a des contrals types pour les chemins de fer d'intérêt local (loi du 31 juillet 1913), pour les concessions de tramways, d’éclairage électrique et de force motrice.

Le concessionnaire a droit à tous les DEEE spécifiés dans le cahier des charges, mais non à ceux qui n’y figureraient pas. Ainsi (BerTHéLÉMY, p. 617): ilne pourrait pas utiliser. les travaux pour un usage autre que celui prévu.

DEEE

» Le séquestre, qui ressemble à la mise en régie du marché par entreprise ;

3° La déchéance, si les travaux n'ont pas commencé dans le délai fixé, ou en cas d'inobservation du cahier des charges, ou bien comme conséquence du séquestre si dans les trois mois le concessionnaire n’est pas en mesure de reprendre l'exploitation ;

4° La résiliation, homologuée par les mêmes autorilés qui ont approuvé le contrat.

Ces mesures peuvent être prononcées même par décision exécutoire si le cahier en a réservé le droit à l'administration, mais à ses risques et périls. Si la décision est ensuite reconnue mal fondée, le juge non seulement l’annulera, mais sera à même d’allouer une indemnité au concessionnaire (1),surtoul en cas de déchéance, ruineuse pour ce dernier en raison des capitaux souvent importants par lui engagés et immobilisés.

Ces sanctions étant très graves, le Conseil d'Etat, après avoir posé d'abord en principe la rigidité du cahier des charges (en cette matière comme pour les

1. Cons, d'Etat, 8 février 1858,Pasquer ; 6 avril 1895,Desmayss ; 20 janvier 1905. Comp. départementale des eaux et concl. de M. Rowevw, Leb, p: 55. Il ya ici une différence considérable contre l'entrepreneur et le concessionnaire : dans le cas du marché de travaux publics ordinaire, le maître de l’ouvrage a toujours le droit de rompre le contrat dans les conditions de l’article 1794 du Code civil, c'est-à-dire en indemnisant l'entrepreneur, à la fois du préjudice causé et du manque à gagner. Par suite, le juge a le droit darconder une indemnité — souvent fort élevée, mais non d'annuler l'arrêté de résiliation pris par l'administration.

Au contraire, le concessionnaire possède un droit acquis à la jouissance de la concession pendant toute sa durée; s'il n'est en faute, il n'en peut être privé que par rachat. Dès lors, si la déchéance a cté prononcée à tort, elle ne sera pas maintenue à litre de résiliation facultative ; le juge peut l’annuler, ce qui implique la continuation du contrat, et indemniser du préjudice occasionné par l’interruption (Romreu, loc. cit.).

D PRE = marchés de travaux publics proprement dits), com-

prit que les rouages de la concession, maniés avec. trop d'inflexibilité, risqueraient d'éclater. Devant

d’impérieuses considérations de fait, il abandonna sa

Première jurisprudence (11 juillet 1881, syndic de la

faillite du chemin de fer d'Orléans à Rouen; 11 jan-

vier 1881, Level) : il fut amené à proclamer le droit

du juge de condamner à des dommages-intérêts, par

application de l’article r142 du Code civil, pour

infractions au contrat, — infractions pour lesquelles

Je contrat n’avait édiclé aucune clause pénale, — et

par substitution aux sanctions rigoureuses, seules

prévues et mentionnées.

Cet appel au droit commun a élé consacré par l’arrêt mémorable du 37 mai 1907,ville de Nouzon(x), rendu sur les conclusions de M. Romieu. C’est dans le droit civil que le Conseil d'Etat, désireux de trouver une solution d'équité et de justice, a puisé son inspiration. Il importe de souligner ce fait, alors que cerlains esprits cherchent à dresser le droit administratif et le droil civil l’un contre l’autre, en frères ennemis et rivaux. ( |

Ici encore se manifeste la tendance déjà signalée, à savoir la dénaturation de la plupart des contestations entre l’administration et ses co-Contractants, en demandes d’indemnité.

.. $5.— Conclusion. — De lout ce qui précède résulte clairement que la concession, par sa nature et les obligations qu’elle entraîne, est une convention d’une essence très particulière(2), d’où la difficulté de … 1. Leb, p. 514: S. 1907. 3, 118 et note,

::* 2, Ainsi encore : interdiction de se livrer à aucun acte où commerce dans un but de spéculation et étranger à la concession (Paris, à août 1900,

la définir. Et pourtant! en dépit des entraves, en dépit des restrictions, les concessionnaires ont ‘presque toujours réalisé des bénéfices, souvent considérables, parce que, malgré la dose d’inconnu dans les avantages par eux escomptés, l'incertitude porte sur le rendement des redevances, non sur le droit de les percevoir, lequel est assuré. L'Etat, les municipalités, délèguent l'exploitation de grands services publics afin de ne pas courir le risque de résultats financiers aléatoires (1). Le concessionnaire acceptant la délégation du service en accepte aussi les. chances bonnes ou mauvaises ; ces chances pourront d’ailleurs se compenser, puisque le bénéfice de l’exploitation lui est acquis pendant une longue durée. Or, en raison même de cette durée, des éventualités peuvent surgir, impossibles à prévoir. Æn matière de concessions l’imprévision est fatale, et il est difficile d'en tenir compte.

Certes, si les concessionnaires sont atteints par des découvertes industrielles avec la complicité des administrations concédantes, ils puiseront soit dans le droit administratif, soit dans le droit civil, les dispo-, sitions réparatrices. Mais les dommages qu'ils subiraient sans l'intervention des concédants, nul neles en peut garantir juridiquement. L'Etat devrait-il indemniser les Compagnies de chemins de fer, le jour où

s. 1901, 2, 135 ; Req., 18 avril 1910, Revue des Concessions, 1910, p. 102); interdiction de cession (avis du Conseil d'Etat du 17 février 1876) sans autorisation préalable de l'autorité, et, en matière de chemins de fer d'intérêt local ou de tramways la loi se montre à cet égard exceptionnellement sévère (V. Loi du 31 juillet 1913, art. 33).

1. Pour les grandes Compagnies de chemins de fer intervient la garantié d'intérêt,c’est-à-dire d’un revenu minimum, à raison de l'importance des tra-

vaux, par elles effectués, et parce que leur crédit est lié à celui de l'Etat. Il y a là une situation spéciale,

PTS En

Vautomobile et l’aéroplane, devenus moins coûteux, -permettraient de::se. passer. cd leurs services ? Non, <ertainement non!

D'ailleurs, il ne semble guère jusqu'ici que les événements susceptibles, dans le cours d’un demisiècle, de troubler les conditions d’exécution des conventions, aient préjudicié à l'activité des concessionnaires. Loin de là. Compagnies de chemins de fer, de tramways, dè gaz, d'électricité ont, par les utilisations, transformations, perfectionnements d’inventions toujours nouvelles, incessantes, accru leur prospérité matérielle et financière dans des proportions inespérées. Plus large a étéle risque, qe large de bénéfice.

Au contraire, les marchés de travaux. pabtich et de fournitures, contrats d’une importance moindre, ne renferment que le minimum d’aléa inséparable de toute, opération industrielle ou commerciale ; par suite, la révélation d’un risque exceptionnel, impré- ‘visible pour les parties, vicie le consentement de celle d’entr’elles que l'événement accable, et c’est justement, juridiquement, que fut élaborée à cet effet là théorie indemnitaire de l’imprévision.

Mais il est difficile d’invoquer cette théorie en matière de concession, la concession impliquant par elle-même, presque fatalement, l’imprévision. Il <n a été tenu compte cependant — avec raison — d’une façon très spéciale en ce qui concerne les conditions d'organisation de la concession, parce qu'alors apparaît la notion de service public, parce qu’alors l'administration a le droit de modifier à chaque instant, dans l'intérêt général, les règles du fonctionnement d’un grand service public. Mais il n’y a pas à

58 = l'appliquer en ce qui concerne le rendement, plus plus ou moins rémunérateur pour l'exploitant, des redevances dont la perception a été autorisée en sa faveur. On chercherait vainement dans la jurisprudence d’avant la guerre un arrêt qui l’ait admis en terme exprès.

En résumé : imprévision dans les ee de fournitures et de travaux publics : théorie indemnitaire.

Imprévision dans la concession-service public : modification réglementaire du fonctionnement du service.

Imprévision dans la concession-contral, qui est plutôt (1) une simple expioitalion commerciale : aucun effet.

Telles sont les solutions auxquelles on était arrivé avant 1914. Survient la guerre, et tout naturellement se pose la question : la guerre a-t-elle une influence sur l'exécution des conventions administratives ? Si oui, quelle influence ?

Ce problème va être examiné dans la deuxième partie du présent travail.

1. Plutôt, et non pas uniquement, parce que les deux éléments dela concession se mêlent d’une façon intime, et que l'élément service public domine

Délément contrat, lui imprime une empreinte indélébile. L'intérêt de cette observation ressortira plus loin.