Prop. Gaslonde. J. of}. du 3 août 1872, p

Raymond 6

a FD —

Loi du 14 mars 190% relative au placement des employés et ouvriers des deux sexes et de toutes professions.

Motifs de la réforme. — De l'indemnité. — «Les bureaux de placement payants, dit l’article premier, pourront (1) être supprimés moyennant une juste indemnité ». |

Le régime des bureaux de placement était réglementé par le décret du 25 mars 1852. Aux termes de ce décret, nul ne pouvait tenir un bureau de placement, sous quel titre et pour quelles professions places ou emplois que ce soit, sans une permission spéciale, délivrée par l'autorité municipale, à Paris par le préfet de police, et qui ne pouvait être accordée qu'à des personnes d’une moralité reconnue ; le privilège et l'investiture du placeur découlaient de l’ordonnance ; mais celle-ci rendue, l'administration se désintéressait complètement du sort des autorisations qu'elle avait données.

La présente loi est née d’un fort mouvement d’opinion. La suppression des bureaux de placement était réclamée à raison des abus auxquels on a pré-

1. La suppression n’est pas obligatoire mais facultative par arrêté du maire avec avis du Conseil municipal.

tendu qu’ils donnaient lieu et à l’infériorité dés bureaux payants sur les bureaux gratuits.

Les abus les plus considérables qui ont été reprochés aux bureaux payants consistaient en ce qu’ils provoquaient le chômage en attirant dans les centres plus d'ouvriers qu'il n’en fallait ; qu'ils amenaient l'instabilité des emplois en déplaçant les travailleurs pour augmenter leurs bénéfices; qu'ils mettaient les bonnes places aux enchères ; qu'ils prélévaient un droit d'inscription qui n'était jamais remboursé; qu'ils favorisaient la débauche, l’espionnage.

Pour justifier leur infériorité on a dit qu'ils se livraient à des perceptions injustes et excessives ; qu'ils n'étaient accessibles qu'aux travailleurs ayant de l’argent ; qu'ils violaient la liberté du travail en forçant l'ouvrier à se mettre sous le contrôle de la préfecture de police.

Après bien des débats, on décida de supprimer les bureaux de placement.

Une seconde question essentiellement liée à la précédente a fait également l’objet de très vives controverses ; nous voulons parler de l’indemnité. Il s'agissait en somme de savoir si le droit du tenancier du bureau de placement constituait une véritable propriété, ou s’il n’était que l'exercice d’une autorisation administrative révocable ad nutlum comme tous les actes de celte nature. Il semble qu'il

y ait eu hésitation de la part même des partisans du droit de propriété, car s’i se fut agi réellement d’un droit de cette nature, pourquoi le règlement eut-il été confié au Conseil de préfecture ?

Les partisans de l'indemnité ont fait valoir que le décret de 1852 donnait aux 'placeurs le droit de toucher des primes de placement, qu'ils ne pouvaient être expropriés de ce droit que moyennant indemnilé ; que l'autorisation donnée pour exercer l’industrie ou le commerce du placement ne pouvait priver le titulaire d’un droit qu'il tenait de l’article 5 de la loi de 1591, qui a proclamé la liberté du comimerce et de l'industrie ; que ce droit à l’indemnité résultait de l’arrêté même d'autorisation qui donnait au lilulaire celui de vendre son office au candidat agréé par l'administration. € En réalité 1] y a un contrat tacite entre les placeurs et la société. La société leur a dit, vous ne fonctionnerez qu'après aulorisation, mais celte autorisation une fois donnée, je ne la relirerai que si vous commeltez des méfaits, tant que vous ne les commettrez pas, vous serez propriétaires de l'office où vous aurez engagé vos capilaux (1). »

On a répondu en s'appuyant sur le caractère précaire et sur la gratuité de l'autorisation : « L'autori-

sation d'ouvrir un bureau de placement est donnée e

1. M. Beauregard. Ch. des députés. Séance du 15 nov. 1900. J. Off., du 16, p. 2089.

gratuitement, et celui qui, en dehors de l’administration, achète le droit de l'exploiter, a besoin d'être muni d'une nouvelle autorisation... Ce qui prouve jusqu’à l'évidence que le bénéficiaire de l'autorisation n'a aucun droit de transmission et par conséquent ne possède aucun recours contre ladministration qui à toujours le droit de le déposséder (1). »

Autre raison : le décret de 1852 donne à l'administration le droit de modifier à son gré les tarifs des bureaux de placement : on peut supposer que l’administration usant de son droit et voulant supprimer les bureaux de placement diminue leurs tarifs de telle sorte qu'ils ne puissent plus vivre ; elle supprimerait en fait l’autorisation du placeur et ferait ainsi disparaitre le bureau payant. YŸ aurait-il un droil d’indemnité dans ce cas ? Nullement (2).

En somme, le droit de transmission n'existait pas dans le décret, mais il était en réalité reconnu par l'Etat : « Nous plaçant en face de la réalité, nous reconnaissons qu'il existe des bureaux de placement qui vivent parce que l'Etat leur a permis de naitre, dit M. Millerand ministre du Commerce, et l'Etat à

1. Rapport de M. G. Berry à la Ch. des députés du 15 déc. 1899. J. Off., 1899. Doc. parl. p. 348.

2, C’esten somme ce que la loi a fait en partie puisqu'elle a créé à côté des bureaux payants des bureaux gratuits : Déjà à Bordeaux par exemple un bureau gratuit tient en échec 36 bu-

reaux payants.

noire avis ne peut pas les supprimer sans leur donnér en échange une indemnité préalable (1). »

L'Etat limitait le nombre des bureaux de placement, cette limitation créait une monopole sur lequel le titulaire investi avait un droit.

On a essayé d'assimiler les bureaux de placement aux offices ministériels. M. Berry a justement répondu : «Vous osez comparer le droit des placeurs au droit des notaires et des avoués ! Mais vous savez bien que les placeurs ne tiennent leurs droits que d'une tolérance de police et je suppose que vous mettez les notaires et les avoués au-dessus d’une tolérance semblable (2). »

Base de l'indemnité. — La base de l'indemnité n'est pas déterminée d'avance. Ce soin est laissé entièrement au Conseil de préfecture.

L'indemnité ne devra pas être très élevée en raison de la précarité même de cette sorte de propriété. Sans doute on prendra en considération l’état des affaires du bureau, au moment où interviendra l’arrêté de suppression, le prix de vente habituel représenté par le produit des trois dernières années, mais cette base ne sera pas obligatoire ; tel est bien l’esprit de la loi : & Un arrêté pourra à charge d'une

1. Ch. des députés. Séance du 29 novembre 1900. J. Of. du 30, p. 2372. 2. Rapport cité.

indemnité représentant le prix de vente de l'office, et qui à défaut d'entente sera fixé par le Conseil de préfecture, rapporter les autorisations données en vertu du décret du 25 mars 1852 » (art. 11-1°). Mais le Sénat a seulement adopté cette base de l’indemnité « à la condition que le prix de vente ne figurerait dans cet article que comme un des éléments qui permettront de fixer l'indemnité » (1). Une des raisons invoquées, c’est que le tenancier dépossédé contre sa volonté pourra ne plus trouver d'emploi équivalent, et une indemnité calculée sur ces bases pourrait ne pas l’indemniser complètement.

Procédure. — La mission de régler les questions d’indemnité est confiée, nous l’avons vu, aux conseils de préfecture. Cette solution n’a pas été adoptée sans protestation.

Ceux qui reconnaissaient la propriété entière des bureaux de placement, réclamaient la juridiction civile. « Les questions de propriété ne sont point des questions administratives, ce sont des questions de droit civil et ipso facto, elles ressortissent à la juridiction civile, c’est-à-dire à défaut d'autre indication au tribunal de première instance. Cela est tellement vrai que, lorsque les lois de 1833 et de 1841, ont créé en matière d’expropriation pour cause

1. Rapport de M. Aucoin du 21 déc. 1903 au Sénat J. of, Doc. parl., fév. 1904, p. 869.

d'utilité publique, — mais seulement en matière immobilière — une juridiction spéciale le jury d’expropriation, cette juridiction spéciale a été et est encore une juridiction civile » (1).

Mais nous avons vu précédemment qu'il n’y a pas là à proprement parler une propriété ou plutôt qu'il y a une propriété sui generis. L'attribution de compétence au Conseil de préfecture est encore une confirmation de cette opinion.

D'ailleurs des considérations d'ordre juridique et d'ordre pratique ont fait adopter la compétence administralive.

Tout d’abord, des questions préjudicielies, ressortissant aux tribunaux administratifs pouvaient entraver la marche déjà lente de la justice civile. En effet les bureaux faisant le placement pour une même profession déterminée devront être supprimés tous à la fois, par un même arrêté municipal, dit l’article 11-3°. Dans de nombreux cas, les professions connexes pourront soulever la question de savoir, si c’est bien un bureau appartenant à la catégorie supprimée qui vient d’être atteint.

Les bureaux de placement sont soumis pour s’établir, d'après le décret du 25 mars 1852, à l’approbation préfectorale, ils peuvent être supprimés sans

1. Gourju. Déb. parl. Sénat, séance du 26 janv. 1904. J. 0j}. du 27, p. 34.

sun

indemnité lorsque les tenanciers ont encouru des condamnations. Ils peuvent par conséquent être comparés aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes qui sont des propriétés spéciales, placées sous la main de l'administration, or on sait que les établissements insalubres de première classe peuvent être supprimés par décret du Conseil d'Etat (Décret, 15 octobre 1810, art. 12)

Il a aussi été fait observer judicieusement que les frais seraient beaucoup moins considérables devant le Conseil de préfecture que devant les tribunaux civils. Or, le tribunal civil comme Jes conseils de préfecture ne sont à même de juger la question que sur le rapport d'experts spécialement désignés.

Enfin, iln'a pas été dit, mais c’est l’arrière-pensce du législateur, que les conseils de préfecture sont plus parcimonieux des finances publiques que les tribunaux civils.

Charge de l'indemnité. — La question la plus débattue fut celle de savoir à qui devait incomber la charge de l'indemnité.

A la commune dit la loi; parce que ce sont les travailleurs qui bénéficient de la mesure ; parce que c’est la commune qui a l'option de supprimer ou de laisser les choses en l’état. « Comment ne pas adopter cetie manière de voir et pouvons-nous supposer un instant que les grands centres ouvriers qui sont spécialement intéressés à ces questions de bureaux

de placement fassent payer la suppression de ces bureaux aux petites communes rurales (1). » Il semble en effet singulier de voir l'Etat et les départements payer ce qu'ils n’ont pu empêcher.

Ce n’est pas ce que voulaient les promoteurs de cette réforme; au contraire par une contribution décroissante d’année en année, de l'Etat et du département ils voulaient inviter les communes à supprimer les bureaux dans un bref délai (2); c'était la prime à la suppression. Mais après un vif débat, toute subvention du département et de l'Etat fut repoussée ; la protestation visait particulièrement les bureaux de Paris qui, disait-on, bénéficiaient spécialement de cette disposition et contraignaient les provinces à participer à cette dépense de la capitale.

On ajoutait que ce projet manquait de logique. Mais dans le cas où la suppression des bureaux payants eut été obligatoire au lieu d’être facultative, il est bien évident que la charge principale de l’indemnité eut incombé à tout autre personne qu’à la commune, c’est-à-dire à l'Etat ; c’est l'Etat qui dépossède, c'est lui qui cause un préjudice, c'est lui seul qui doit le réparer; on ne pouvait imposer d'office à la

1. Ch. des députés. Séance du 3 nov. 1903. J. off. du 4. Déb. parl., p. 2449.

2.Sénat, séance du 26 juin 1906. J. Off. du 17. Déb. parl., p- 60.

oo commune une dépense qu'elle n'aurait pas jugée nécessaire (1).

SECTION III

Des servitudes d'utilité publique

Nous ne voulons pas clore la liste des lois qui, ayant spécialement atteint des intérêts individuels, ont ou n'ont pas accordé d’indemnité, sans aborder la question des servitudes d'utilité publique.

Ces servitudes sont des charges, des sacrifices imposés à la propriété dans l'intérêt général. Elles sont nombreuses et variées, puisqu'elles se rattachent à l'intérêt de la défense militaire, de la sûreté et de la salubrité publique, à l’intérêt de la richesse générale de l'Etat, de la voierie, des travaux publics à lIDLÉréLIAU ETES Or (2):

Cette limitation du droit de propriété par l'obligation de subir de nombreuses servitudes est formulée par le renvoi aux lois et règlements fait par l’ar-

ticle 544 du Code civil et surtout par l’article 539, 1

1. Ch. des députés. J. Off., Doc. parl. de déc. 1900, p. 2507. 2. Bouillier. Etude sur les servitudes d'utilité publique du droit français, thèse, Paris, 1873, p. 69.

du même Code portant que « les particuliers ont la libre disposition des biens qui leur appartiennent sous les modifications établies par les lois. »

Ces servitudes légales formant en quelque sorte le droit commun en France ne donnent pas lieu à indemnité en règle générale. Telle est l'opinion conforme des jurisconsultes (Cormenin. Droit administ., t. Il, p. 223. — Proudhon. Domaine public, n° 39», 851.—Favard. Répertoire. V. Expropr., n° XVII. — Serrigny. Compétence, n° 73.— Demolombe, t. XI. — Ducroq, 5° éd., n°1290 ets.— Block. Dict.de l'adm., au mot indemnité. — Jousselin. Des servitudes d'util. publ., p.15 ets. — Berthélemy. Traité. élem. de droit adm., p. 596, 1900. — Laferrière, op. cit., p. 15. etc.)

On pourrait citer un grandnombre de lois. Certains précédents législatifs seront encore plus signilicatifs. A l'occasion du projet qui est devenu la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer, la Chambre des pairs, après une discussion solennelle, a reconnu que les servitudes d'utilité publique s’établissent sans indemnité. Déjà quelques années auparavant et à l'occasion du projet qui est devenu la loi du 3 avril 1841 sur les fortifications de Paris, le même principe avait été déclaré par les rapporteurs des commissions des deux Chambres (1).

« Des raisons très sérieuses empêchaient le légis-