CHAPITRE V

L'Indemnité dans les diverses lois sur l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Les lois sur lexpropriation ont, dans notre siècle, fait une évolution facilement saisissable et qui se résume en trois termes : par la loi du 28 pluviôse de lan VIII lexpropriation était confiée uniquement à l'autorité administrative; l’autorité judiciaire a été appelée à y prendre part avec la loi du 8 mars 1810 ; la loi du 7 juillet 1833 a fait intervenir un nouveau facteur, le jury. Elle est donc dans le sens de la séparation de plus en plus grande des pouvoirs.

Nous n'avons à nous occuper que de l'indemnité telle qu’elle est définie dans Particle 545 du Code civil: juste et préalable, en prenant ces deux caractères dans les différentes lois qui se sont succédé.

La loi du 28 pluviôse de l'an VIIT confiait à l’administration l’expropriation tout entière. Dans son artiele 4, parmi les attributions du Conseil de préfecture

figurait le droit de fixer l'indemnité. La loi du 46 sep-

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tembre 1807, qui vintensuite s'occuper de l’expropriation, n’ôta pas compétence au Conseil de préfecture.

Sous l'empire de ces deux lois l'indemnité était-elle préalable ? Nous avons un curieux arrêt du Conseil d'État (21 déc. 1808) qui nous renseigne sur €e point. En principe l'indemnité était préalable ; on ne pouvait en effet éluder directement l’article 545 du Code civil, mais on le tournait en disant qu'il ne s’appliquait pas en cas d'urgence ; c'était ouvrir la porte à l’arbitraire.

L’indemnité au moins était-elle juste? Il aurait été bien difficile à l'administration de tenir la balance égale entre l'intérêt particulier et lintérêt général ; en effet, représentant l'intérêt général, elle était lunique agent apte à provoquer et à prononcer l’abandon de la propriété, et d'un autre côté, elle seule concourait au règlement de l'indemnité. L'intérêt particulier n’était pas suffisamment représenté et la loi ne faisait pas une assez large part à cette contre-partie nécessaire. En outre ’administration n’élait-elle pas portée, par son désir légitime d'entamer le plus promptement possible l'exécution des travaux, à traiter la propriété privée comme un adversaire dont on doit toujours taxer les réclamations d’exagérées ?

Dans l'exposé des motifs de la loi du 8 mars 1810, fait au Corps législatif le Aer mars 1810, le comte Berlier, après avoir indiqué que ce qui différencie l’expropriation d’une vente, c’est que dans le contrat la volonté du vendeur, qui met lui-même sa chose à prix, est

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la base nécessaire du contrat, tandis qu'ilne saurait en être de même dans l'expropriation, conclut en disant que «le privilège de l'État sortirait aussi des bornes légitimes si, quelque équitables que l’on doive présumer les administrateurs qui ne slipulent pas dans leur intérêt personnel, ils pouvaient seuls régler le prix, car ils ne sont point juges, mais parties. »

Aussi, de tous côtés, des plaintes s’élevaient; elles parvinrent jusqu'à Napoléon qui, du château de Schoënbrünn, le 29 septembre 1809, écrivit la note célèbre où il posait le principe que l'expropriation se fait par autorité de Justice et proposait qu’au cas de dissentiment entre le propriétaire et l'administration sur l'évaluation de lPindemnité, « le juge (du tribunal de {re instance) ordonnât l’expropriation àtelles conditions. » Napoléon s’occupait aussi de la seconde question: « Ne doit-on, -disait-il, mettre la main au (travail que la propriété ne soit payée”? Le Code civil le veut ainsi, mais je pense que par la sentence si la cession était forcée, ou dans le contrat st elle avait leu de gré à gré, on pourrait toujours stipuler un premier paiement, ne füt-il que de 500 fr., qui pourrait être réglé à un cinquième ou à un dixième de la valeur, que l’on considérerait comme une espèce d’arrhes, et moyennant lequel possession serait prise par l'administration. »

Six mois après cette note, la loi du 8 mars 1810 était votée.

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Les articles 16 et 17 indiquaient les règles dont le tribunal devait s'inspirer.

QArt. 16... Le tribunal fixera la valeur de ces indemnités, eu égard aux baux actuels, aux contrats de vente passés antérieurement et néanmoins aux époques les plus récentes, soit des mêmes fonds, soit des fonds voisins et de même qualité,aux matrices des rôles et à tous autres documents qu'il pourra réunir. »

Q Art. 17. Si ces documents se trouvent insuffisants pour éclairer le tribunal, il pourra nommer d'office un ou trois experts : leur rapport ne liera point le tribunal etne vaudra que comme renseignement. »

En outre, la loi portait dans son article 19 : « Avant l'évaluation des indemnités, et lorsque le différend ne portera point sur le fond même de lexpropriation, le tribunal pourra, selon la nature et l'urgence des travaux, ordonner provisoirement la mise en possession de l'administration : son jugement sera exécutoire, nonohstant appel ou opposition. »

Cette loi avait le défaut de ne pas résoudre de façon suffisante la question de lPindemnité préalable, mais surtout elle sacrifiait les droits de l'administration; la procédure devenait si compliquée que des lenteurs devaient nécessairement s’en suivre qui retardaient la marche des travaux; à un autre point de vue, le juge, chargé de faire respecter la propriété privée, en exagérait quelquefois la valeur et trop souvent était obligé de s’en remettre au jugement des experts.