CRITIQUE DU JURY. — LES RÉFORMES PROPOSÉES

Le système que nous venons d'exposer dans ses grandes lignes est-il satisfaisant? Il parait bien que

non. De tous côtés, des plaintes se sont élevées et des entreprises de travaux publics de première nécessité ont été menacées dans leur partie financière par la générosité des jurys allouant des indemnités hors de toute proportion avec le préjudice causé.

Les plaintes se sont même fait jour dans des documents officiels et voici ce que disait le comte Lebon, dans son rapport sur la loi du 12 juillet 1865, sur les chemins de fer d'intérêt local : « Il est incontestable que dans les grandes lignes de chemins de fer les indemnités exorbitantes accordées par le jury d’expropriation, composé conformément à la loi de 1841, ont contribué et contribuent encore à augmenter les dépenses de construction. L’exagéralion en ce sens n’a souvent pas de limite, on peut citer à cet égard bien des exemples. Dans le réseau de l'Ouest les indemnités ont dépassé quelquefois 80.000 francs par kilomètre, et récemment pour des terrains occupés par le chemin de fer de Toulouse à Bayonne que l'État exécute, il a été alloué des prix sept fois et demie supérieurs à ceux qui avaient été payés par l'administration à d’autres propriétaires pour des parcelles contiguës et enüèrement identiques. » On pourrait citer des exemples encore plus typiques. En 1887, à Embrun, dans les Hautes-Alpes, sur une offre totale de 400.000 francs, le jury accorda 4 millions ; de même à Prades, pour le reboisement, l'administration offrait 70 francs de l’hectare, le jury en accorda 4.000.

Il ne faut pas non plus oublier qu'un système mauvais n’est bon pour personne et que, s’il avantage parfois une catégorie de gens, il peut au contraire, dans certains Cas, se retourner contre elle. Nous voyons dans les documents officiels que l’administration se plaint de la générosité des jurys, mais l’exproprié est un être isolé dont les réclamations ne parviennent que rarement à la grande publicité; ils n’ont pas pour cela des moyens d’action assez forts.

Eh bien, si pendant longtemps les propriétaires ont considéré comme un don de fortune l'éventualité de Pexpropriation, 1l faut reconnaître qu'aujourd'hui les expropriés se plaignent parfois, non sans juste raison, de l'insuffisance de limdemnité : le mal est pire. Ainsi la somme allouée pour lPexpropriation des terrains nécessaires au percement de l’avenue de l'Opéra est restée de 4% millions inférieure aux estimations de ladmiwistration municipale ; 1l en a été de même pour le percement plus récent de la rue Réaumur, malgré que celte opération soit longtemps restée à l'état de projet. Il estbien certain que ces économies ont été réalisées en lésant les expropriés. Remarquons d’ailleurs que les exagérations dont se plaint Padministration proviennent souvent de causes locales et accidentelles. N’a-t-on pas vu un jury du département de Serne-et- Oise allouer dix millions d’indemnité pour des terrains dont la valeur n'atteignait pas au dixième de cette somme, alors qu'il s'agissait de l'exécution d’une entre-

prise à laquelle étaient opposés les habitants du département ? Le jury avait voulu donner une leçon à l’autorité ; le malheur est que ce sont les contribuables qui paient.

L'administration d’ailleurs, par ses Ingénieurs et ses agents, possède en main tous les moyens pour conjurer, dans la majorité des cas, la possibilité de semblables agissements et de pareils dangers; on lui donne en effet toutes facilités dans les bureaux des hypothèques et de l’enregistrement.

Quoiqu'il en soit, de quelque côté que la balance penche, du moment qu'elle penche, l'équité ne saurait être satisfaite et la nécessité de réformes ést démontrée.

Faut-il donc supprimer le jury? Le remède serait ici pire que le mal, car il ne s’agit pas seulement de détruire, il faut remplacer ce que l'on détruit.

Reviendrait-on au système de 1810 et, malgré les avertissements de l’histoire, voudrait-on confier aux tribunaux civils la fixation de l'indemnité? Il faudrait alors exiger de cette juridiction que, pour cette catégorie d'affaires, elle laissät de côté les principes qui doivent la diriger en matière ordinaire. On devrait abréger les délais de procédure pour agir avec la rapidité suffisante et ne pas recommencer les errements auxquels a mis fin la loi de 1833, affranchir les tribunaux des règles de la preuve et leur permettre de juger d’après leur conscience sans motiver leur sentence. Et même alors que sans inconvénient on aurait ainsi fait échec

aux principes les mieux établis, ne voit-on pas le grave danger qui résulterait pour le cours de la justice ordinaire de toute une série d’expropriations interrompant pendant de longs mois le jugement des autres affaires ?

À l’exemple de la majorité des pays étrangers, devons-nous recourir à une juridiction mixte, composée de fonctionnaires et de juges ?

Mas une pareille institution doit avoir une grande autorité, être assurée d’une grande confiance. Or, on l’a vu avant 1810, la défiance publique accueillerait bien vite les décisions auxquelles auraient concouru des représentants de Padministration.

Enfin, doit-on recourir à l'arbitrage ? Certes, ce serait la solution la plus conforme à nos institutions judiciaireset, en somme, la plus simple. Mais de deux choses lune : ou l’arbitrage serait volontaire ou il serait forcé. Or, le compromis suppose l'accord des deux parties; les expropriés, dans ce système, traineraient les choses en longueur pour amener, de guerre lasse, l'expropriant, le plus pressé en règle générale, à faire l'entente sur un même nom.

L’arbitrage forcé n’est pas plus pratique. On l’a bien vu pour le règlement des contestations entre associés : articles 51 et suivants du Code de commerce, où on a été obligé de le supprimer (loi du 17 juillet 1856). Et, en effet, si chacune des parties nomme un arbitre, ceux-ci sont engagés par une sorte de mandat impératif à ne rien céder des prétentions de ceux qu'ils représentent,

et à la place d’une réunion de concilateurs on se trouve en présence d’une commission d'experts que le tribunal devra nécessairement départager ; au contraire, si les arbitres sont choisis par l'autorité judiciaire ou désignés d'avance par la loi, les mêmes inconvénients qui seraient inhérents à une commission permanente se retrouveront nécessairement.

Le jury, d’ailleurs, est passé dans nos mœurs; 1l serait dangereux de le supprimer. Il nous faut simplement chercher à l'améliorer. Les projets, d’alleurs, ne manquent pas.

L'idée qui, la première, devait venir à lesprit, est de calquer sur l'institution du jury criminel Pinstitution spéciale dont nous nous dccupons. Une proposition de loi a été déposée en ce sens par M. Gernesson, le 17 mars 1888, à la Chambre des députés.

M. Cernesson propose de remplacer le magistrat directeur par un tribunal de 5 membres qu'il nomme Cour des expropriations. Ce tribunal a trois moyens d'information : l'offre de lexpropriant, la demande de l'exproprié, et si ces deux premiers sont insuffisants, l'évaluation d'experts. L’expertise est d’ailleurs facultative pour la Cour des expropriations, qui choisit ellemême ses experts. Si les parties n’acceptent pas les évaluations de l'expertise, la Cour réunit le jury. Comme en matière criminelle, ce dernier n’a le droit que de répondre aux questions posées par la Cour. Ces questions sont au nombre de trois : L'évaluation des experts est-

elle conforme à la valeur de l'immeuble exproprié? Estelle inférieure ? Est-elle supérieure? La Cour fait ensuite l'application de la décision du jury en déterminant le chiffre à allouer. En dehors de la complication de cette procédure, si nous en jugeons par le défaut de concordance des décisions des différents jurys criminels, le but que l’on se propose serait difficilement attemt; ce système donne en outre une importance bien grande aux experts, puisque c’est leur décision seule qu'il s'agit pour le jury de contrôler ; les juges qui composeraient la Cour des exproprialions auraient toujours une tendance à se rapprocher le plus possible, comme sous le régime de 1810, des évaluations des experts.

On en arrive à laisser intact dans ses grandes lignes le fonctionnement du jury d’expropriation et à ne retoucher que quelques points de détail.

D’aucuns, attribuant le peu de concordance des décisions du jury et leur exagération manifeste à la situation effacée du magistrat directeur, demandent pour lui une plus grande imfluence-et le droit de prendre part à la délibération avec voix prépondérante en cas de partage. Et pour appuyer leurs dires ils font remarquer que le propriétaire trouve souvent moyen de se faire indemaniser deux fois. En effet, le jury laissé à sa propre initiative comprend en bloc dans l'indemnité tous les dommages, même ceux qui ne devraient pas faire partie de lindemnité d’expropriation : dommages

éventuels, incertains, conséquences indirectes des travaux. Lorsqu’ensuite ces dommages viennent à se réaliser, le propriétaire use de son droit d'en porter la réparation devant les tribunaux compétents. «Si le directeur du jury prenait part aux délibérations, dit M. Arnaud (Manuel du directeur du jury, n° 2), il empécherait peut-être les écarts prodigieux que l’on rencontre entre les décisions rendues dans le cours d’une même session et, ramenant le jury à une plus same appréciation des éléments qui servent à fixer la valeur de l'immeuble exproprié, il rendrait plus rares les évaluations exagérées et plus légères les charges que l’exécution des travaux publics fait supporter au pays. En outre, l'intervention du magistrat directeur imprimerait une sorte d'unité aux décisions du jury, elle établirait une sorte de jurisprudence relativement à la valeur des terrains, ce qui serait un avantage dans les longues sessions. » |

Cette réforme était déjà demandée en 1841 par M. Dessaignes : € Une réunion d'hommes dont l’origine et les intérêts sont communs, disait-il, cède presque tou- Jours à des préoccupations identiques; mais qu'il survienne une seule observation raisonnable, le cours des idées est changé; chacun est forcé de réfléchir et la délibération devient sérieuse. »

Le remède est-il suffisant? Nous ne le croyons pas. Nous avons en effet l'exemple de cas où la présence du magistrat directeur prenant part à la délibération du

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jury ne lui a pas donné plus de pondération. Témoin le rapport fait par M. Conmes au Conseil général du département du Bas-Rhin, lors de l’exécution de travaux vicinaux quiavaient nécessité des expropriations suivies, conformément à la procédure de la loi de 1833: « 4.593 propriétaires, nous dit le rapport, ont traité à l'amiable etil n’a fallu recourir à l'expropriation que pour 29 parcelles de terrain. Cependant, malgré ce témoignage frappant de lesprit de conciliation des agents et de la justesse des évaluations, deux jurys, sur trois qui ont été convoqués, ont accordé en moyenne, l’un 19 pour cent l’autre 126 pour cent de plus que les sommes offertes, bien que les indemnités s’appliquassent à des parcelles intercalées dans une série d’autres considérables, de même nature, acquises à l’amiable. »

Pour arriver à un résultat plus énergique, MM. Michelin, Planteau, Hude et Brialon, dans un projet déposé à la Chambre des députés le 21 janvier 1888, préconisent deux mesures. Tout d'abord, l'établissement d’un maximum légal. Pour les propriétaires ce maximum serait le chiffre du revenu constalé par une expertise, multiplié par 20; pour les locataires il varierait suivant que le bail a plus ou moins de 30 ans: s'il a plus de 30 ans, il serait de 6 années de loyer et de 2 années d’affaires; si le bail a moins de 30 ans, les termes de indemnité seraient chacun diminués de moitié : 3 années de loyers et À an du chiffre d’affaires. Pour le propriétaire ce maximum n’est autreque la capitalisation à 5 pour cent.

Or, il est inadmissible, si l’on veut appliquer à la lettre l’article 545 du Code civil et arriver à la fixation d’une juste indemnité ; car en règle générale cette évaluation arbitraire serait au-dessous de la réalité, bien des terres ne rapportant que 2 1/2 pour cent. Mèmes remarques d’ailleurs pour les locataires. La seconde mesure est l'établissement de l'appel. Il existait sous la loi de 1810; on a été obligé de le supprimer en 1833 pour remédier aux lenteurs de la procédure. En le rétablissant on ressusciterait des retards considérables. Mais ce n’est pas le seul inconvénient de l'appel: le jury d’exproprialion ne peut juger que sur des Imdications, des renseignements, des impressions, et par conséquent ne peut motiver sa décision. Sur quelles bases alors veut-on que se fassent la vérification et le contrôle de la juridiction supérieure ? Ses évaluations pourraient être aussi éloignées de la justice et de la vérité que la décision du jury, puisqu'elle ne pourrait comme lui que juger sur des impressions. Enfin, dernier inconvénient, l'appel occasionnerait des frais considérables aux parties.

Reste un projet, celui du Gouvernement déposé pour la première fois à la Chambre le 24 janvier 1888. Tout en ne touchant pas au cadre de la loi de 1841, il insère dans ses articles trois modifications :

— Une expertise facultative et contradictoire postérieure aux offres, mais préalable à lassignation devant le jury;

— La nomination d’une Commission spéciale de 5

membres qui, pour faciliter le choix des Conseils généraux, dresserait une liste préparatoire ;

— L’assimilation des pièces mensongères à l’escroquerie ou à la tentative d’escroquerie, prévue par l’arüicle 405 du Code pénal, et le pouvoir donné au magistrat directeur de saisir les pièces suspectes.

a). La première modification répond à un véritable besoin, et la réforme est assez modérée pour ne donner lieu à aucune des critiques que nous avons formulées en parlant du projet de M. Cernesson. Voici d’ailleurs comment elle a été jugée par la Commission de la Chambre des députés : « Votre Commission a pensé que cette réforme était excellente et qu'elle ne portait aucune atteinte au principe fondamental de la souveraineté du jury. L’expertise préliminaire réunira les éléments de indemnité et les précisera avec des documents qui auront pu être étudiés et contrôlés avec som et sans précipitation. La discussion orale elle-même y gagnera en clarté et les fraudes pourront être déjouées. Il faut espérer aussi que beaucoup d’affaires pourront être terminées devant les experts par dés concessions réciproques et que les jurys d’expropriation auront ainsi un rôle moins chargé. Nous avons d’ailleurs consulté les législations étrangères. En Belgique, en Italie, en Prusse, en Espagne, le principe de l'expertise est partout admis et tout le monde en a constaté l'utilité pratique. Enfin, nous nous sommes assurés que cette méthode était depuis longtempsréclamée en France par les hommes compétents. »

b). La seconde modification projetée à la loi de 1841 cherche à remédier à l'insuffisance dans le choix des personnes devant composer le jury. Elle a été rejetée par la Commission de la Chambre des députés, qui a proposé un autre système: « Nous avons entendu, dit le rapport, M. le Ministre des travaux publics, mais nous n’avons pas cru devoir accepter ce texte nouveau et votre Commission à adopté un système qui lui a paru plus simple et plus logique. Tout d'abord, dans notre administration si compliquée, il ne faut admettre qu'avec une extrême réserve des rouages nouveaux et seulement quand ils sont indispensables. Or, la Commission préparatoire proposée par le Gouvernement est une innovation qui nécessitera encore de nouvelles formalités administratives. Elle est composée sans doute de personnes compétentes, mais rien ne prouve qu'elles sauront choisir avec impartialté et un discernement parfait les jurés d’expropriation. Gette Commission sera obligée le plus souvent de s’en rapporter aux renseignements qui lui auront été fournis par l’administraton elle-même, et 1l arrivera peut-être que la composition de la liste préparatoire sera l’œuvre de ladministration seule qui soumettra à la Commission un travail tout fait. »

À la place de cette modification, la Commission propose de remplacer la liste électorale par la liste du jury criminel dressée en vertu de Particle 44 de la loi du 21 novembre 1872. Ce système est bien préférable;

grâce à lui, on arrive à avoir de plus sérieuses garantes. Mais la liste du jury criminel est dressée par canton et revisée par arrondissement, aussi une nouvelle objection se présente-t-elle, N’y at-il pas une trop large place pour les influences locales ?

Les jurés, en effet, auront affaire le plus souvent à leurs proches voisins qui, au sortir de l'audience, leur demanderont nécessairement compte de leurs décisions ; en outre, les jurés d'hier sont exposés à être les expropriés de demain, ils ont tout intérêt à se créer des précédents ; d’ailleurs il s’agit des deniers publics et tous les scrupules s’'évanouissent presque toujours devant cette considération. C’est ce que pense M. Benoit (Revue critique, 1879, p. 634) pour la législation actuelle; aussi propose-t-il de dresser la liste des jurés par arrondissement : « La loi, dit-il, en choisissant comme type de juridiction la circonscription de larrondissement, a voulu éviter la compétence des tribunaux ordinaires. Nous voudrions voir modifier le principe de territorialité en ce sens que, comme pour le département de la Seine, il n'y eût qu'une liste générale par département, sur laquelle liste serait choisi, sans distinction de domicile, par la Cour ou le Tribunal du chef-lieu judiciaire, le jury spécial d'arrondissement. En un mot, le domicile réel du juré dans le département serait substitué au domicile réel dans larrondissement où l’expropriation se poursuit. Nous pensons que cette formation du jury spécial d’après une seule liste géné-

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rale du département, aurait pour effet d’écarter les camaraderies de clocher qui dégénèrent trop souvent en complaisances blämables. Le jury de jugement comprendrait forcément des hommes de tous les arrondissements, n'ayant la plupart aucun intérêt immédiat aux diverses opérations du jury. »

Mais avec ce système, si l’on pare à un inconvénient, on en laisse subsister un autre qu’on aggrave même : le jury serait composé avec d'autant moins de discernement que la base de la liste serait plus large. Aussi M. Benoit est-il obligé de proposer en outre deux autres modifications. La première, c’est l'admission d’un plus grand nombre de récusations et de récusations motivées. Mais c’est introduire une complication de plus; il faudrait en effet augmenter le nombre des jurés de session, et le choix serait d'autant plus difficile à faire ; aussi préférons-nous le système de la Commissioy. Le second point au contraire, lindemnité pour 166 jurés, doit être approuvé ; outre qu’elle dédommagerait les jurés du déplacement qu'ils sont obligés de faire, elle leur compenserait les pertes de temps et leur permettrait plus d'indépendance. L'on ne verrait plus alors se reproduire les faits indiqués par M. Benoit : des jurés se faisant héberger par la partie expropriée ou encore se faisant voiturer pour la visite des lieux par la compagnie expropriante.

Aussi cette modification a-t-elle été admise par la Commission de la Chambre, alors que le projet du Gou-

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vernement n'en parlait pas. Elle se composerait, d’une part, des frais de déplacement qui seraient caleulés comme pour le jury criminel; d'autre part, de la journée de travail fixée par la Commission à 6 francs.

€). Quant au troisième point, il est bien certain qu'il y à quelque chose à faire; souvent la religion des jurés est surprise : le commerçant sans scrupules produit des livres de commerce fabriqués pour la circonstance ou bien encore emprunte des marchandises, l’industriel double le nombre de ses ouvriers, le propriétaire masque habilement les vices de construction de son immeuble, et même l’agriculteur adroit mais malhonnête tâche à grands frais d'obtenir une récolte exceptionpelle.

Cependant la Commission, si elle accepte une partie de la troisième modification au projet primitif, en rejette l'autre. L'article 49 de la loi de 1841 déclarerait formellement que Particle 405 du Code pénal est applicable aux fraudes commises devant le jury, mais il ne donnerait pas pouvoir au magistrat directeur de saisir les pièces suspectes. Au premier abord on ne voit pas pourquoi cette dernière modification, qui aurait rendu de grands services, ne doit pas être admise. Le rapport de la Commission en déduit fort logiquement les raisons : « D'abord le magistrat directeur aurait une bien grande responsabilité et qui ne paraîtrait guère compatible avec les fonctions que lui trace la loi de 1841 : saisir une pièce suspecte, faire œuvre de juge d'instruction,

cela serait grave. Il n'aurait souvent pour léclairer que les affirmations intéressées de l'adversaire, de celui qui aurait produit la pièce, et s’il se trompait dans sa précipitation, les conséquences de son erreur pourraient être incalculables. Et puis, que ferait le jury quand la pièce aurait été saisie ? Il ne pourrait évidemment pas statuer, car la fixation de lindemnité dépendrait souvent de la valeur du document. Attendrait-on la fin d'une procédure criminelle souvent longue ? Et dans ce cas, que deviendraient les travaux d'utilité publique qu'il s'agissait d'exécuter ? Nous avons examiné alors s'il ne serait pas possible d'appliquer à ce cas les dispositions de l’article 39 de la loi de 1841, qui prévoit l'indemnité hypothétique ; mais nous avons reconnu que les situations n'étaient pas les mêmes et nous avons pensé qu'il ne fallait pas demander une décision même hypothétique à un jury impressionné par une procédure criminelle. »

Ce projet, tel qu'il est remanié par la Commission, nous semble devoir réunir tous les suffrages et présenter de sérieux avantages. Espérons que la nouvelle Chambre le reprendra et modifiera dans ce sens une institution universellement attaquée.