C. Plus-value
Il nous reste, pour en avoir terminé avec le cas d’'expropriation partielle, à examiner une troisième hypothèse, contre-partié des deux premières: c’est le cas où l’expropriation procure à la parte restante de limmeuble une plus-value. Il est évident que cette situaüon peut se présenter fort souvent; dans un quartier populeux et misérable ouvrez une large voie communiquant au cœur de la ville, vous donnez aux propriétés bordant cette voie une plus-value largement suffisante pour compenser la valeur même de la partie expropriée.
Comme le cas d’expropriation totale, notre hypothèse est régie par un texte, l’article 51 : « Si l’exécution des travaux doit procurer une augmentation de valeur immédiate et spéciale au restant de la propriété,
cette augmentation sera prise en considération dans l'évaluation du montant de l'indemnité. »
La plus-value immédiate, c’est-à-dire procurée par les travaux actuels, et spéciale, c’est-à-dire s'appliquant à l'immeuble même dont une partie est expropriée et le plaçant dans une situation supérieure à celle des immeubles environnants non touchés par l'expropriaüon, doit donc entrer en ligne de compte pour la fixation de l’indemnité.
Mais que doit remplacer cette plus-value ? Peut-elle influer sur l'estimation de la valeur vénale elle-même de l’autre partie, ou n’a-t-elle d'effet qu'à l'égard des
indemnités accessoires que nous avons rangées sous le
chef des dommages dont on doit réparation ? C'est un des plus délicats problèmes que soulève lexpropriation.
Examinons, en dehors de tout argument juridique, une situation possible: sur le tracé d’un boulevard qui doit donner une plus-value fort importante aux immeubles le berdant, se trouvent deux terrains Pun à côté de l’autre. La nouvelle voie d’après le plan parcellaire prendra par exemple à lun, sur un espace de cent mètres, une bordure de un mètre de large; l'autre terrain assez heureusement placé pour être au ras des travaux restera intact. Quelle est la situation des deux propriétaires ?
Elle est bien simple d’après le système qui prétend que, comme la loi ne distingue pas, la plus-value peut aller jusqu'à absorber même la valeur vénale de lim-
meuble : les deux propriétaires se trouveront dans une situation identique au point de vue de l'indemnité: ni l'un, ni l’autre, n'aura rien. Et pourtant on a enlevé cent mètres de terrain en bordure à l'un et rien à l'autre.
Tirons la conséquence : ce dernier s’enrichira aux dépens du premier et la valeur du terrain de l’un procurera la plus-value donnée à l'immeuble de Pautre. Bien heureux encore, dit-on, que la loi n’ait pas permis de lui réclamer une indemnité, comme sous l'empire de la loi de 1807.
D'après le projet de l’artiele 51 de la loi de 1835, le Gouvernement proposait bien la compensation totale de la plus-value avec l'indemnité, mais nous allons voir que ce système n’a pas été admis. ,
Le rapporteur de la Commission s’éleva contre un tel système: « La prudence, dit M. Martin (du Nord), permet-elle d'espérer que des hommes, tels capables qu'ils soient, puissent avec justice arriver à l’appréclation de cette plus-value ? IT est des entreprises qui donnent à ceux qui les ont conçues les plus brillantes espérances et 1l n’est pas rare qu’elles soient cruellement démenties. Si pourtant l'estimation de cette plus-value a été faite sous l’inspiration de ces illusions, est-il juste que le propriétaire dépossédé soit victime de lerreur de ses Juges, lorsqu'une funeste réalité les aura dissipées ? Procédera-t-on alors à une nouvelle estimation? Le propriétaire recouvrera-t-il une portion quelconque de l'indemnité dont une première opération toute conjec-
turale Pavait privé mal à propos ? Nous ne croyons pas qu'aucun système puisse obvier à ces inconvénients, à ces mégalités, à ces injustices. » C’est le commissaire du Roi lui-même, M. Legrand, qui, dans cette discussion, s'est chargé de nous indiquer la fonction de la plus-value dans la loi sur l’expropriation, de nous expliquer que administration doit pouvoir se défendre contre les exagérations des demandes portant sur les causes de moins-value, de nous en décrire le système, le seul acceptable, celui qui, nous le verrons, doit encore être suivi aujourd'hui: « Ce que nous voulons, dit-il, c'est que l'indemnité se compose de la valeur du terrain d’abord, puis de la balance des inconvénients et des avantages que l'opération peut apporter au reste de la propriété. Ainsi nous disons au jury: Vous devez aussi tenir compte des avantages que nous pouvons procurer. »
Sous le bénéfice de ces observations, le texte du Gouvernement fut rejeté et l’on adopta la rédaction suivante: « Gette augmentation pourra être prise en considération. »
En 1841 ,on a changé l'expression « pourra être prise, » qui a été remplacée par les mots € sera prise; » est-ce qu'il résulte de cette transposition de termes un si grand changement dans le sens général que le nouveau texte est, pour ainsi dire, le contraire de l'ancien?
Nous ne le croyons point. Tout d’abord, cette rédaction avait déjà été proposée par la Commission de 1833;
ces paroles du rapporteur en témoignent: € On ne fait qu'une seule objection contre l’article de la Commission, C’est qu'il est obligatoire, mais il est facile de le rendre facultatif; il suffit de dire «pourra être prise en considération. » Il est bien évident qu’alors il n’était dans la pensée de la Commission que de compenser certains dommages; sans cela elle aurait adopté purement et simplement le projet du Gouvernement.
Mais enfin peut-être ce changement va-t-1l résulter des travaux préparatoires de la loi de 1841? Quel est alors le projet du Gouvernement? « Cette augmentation pourra être compensée en tout ou en partie avec le montant de l’indemnité. »
C'est nettement le système que nous combattons aujourd’hui. Une première objection s'impose : si on avait voulu suivre le Gouvernement dans cette voie, pourquoi ne pas adopter ce texte? Mais l'examen de la discussion estencore bien plus instructif. La Commission combattait le projet du Gouvernement et proposait le texte actuel : «Cette augmentation sera prise en considération. » Ainsi, dans la pensée de la commission, il fallait très nettement séparer les deux éléments de limdemnité: la valeur vénale qui doit toujours parvenir au propriétaire et les dommages accessoires toujours compensables. « Nous avons pas voulu porter atteinte au droit de propriété en déposant dans la loi ce principe contraire à l'opinion des deux chambres (c’est la compensation totale). Nous avons donc écarté l'amendement du Gouvernement. »
Voilà qui est net. Le comte Portalis avait contre le Ministre des travaux publics soutenu le système de la Commission : « On ne conçoit pas, dit-il avec juste raison, une vente sans un prix de vente et moins encore quand la vente n’est pas volontaire. » Le président Boyer fut totalement du même avis: « Il me semble, dit-il, qu'il est absolument nécessaire que le propriétaire reçoive d’abord le montant de la valeur de l'objet dont il est exproprié. »
Mais dans cette discussion le comte Portalis vint apporter des arguments juridiques. Puisque l’administration doit faire des offres et que le jury ne peut descendre dans lallocation au-dessous des offres de l’administration: « Je dois admettre, dit-il, que l’administration fait des offres dans tous les cas, que dans tous les cas elle évalue le prix de vente eten fait l'offre; car je ne pourrais admettre qu’elle ferait des offres en disant qu'elle entend n’en donner aucun prix, mais compenser par la plus-value l’expropriation requise. L’administration fait des offres telles qu’elle jugera convenable, et le jury, sans descendre de sa position, sans abdiquer sa dignité, acceptera les propositions de Padministration, s’il les juge suffisantes. Mais on ne peut admettre des offres sans chiffre, des offres qui consisteraient dans un futur contingent qui ne représente aucune valeur certaine et actuelle: ce ne seraient pas des offres. On a parlé de compensation, mais c’est abuser des mots et ce serait contraire à tous les principes du droit. Com-
ment! vous voudriez compenser? mais on ne compense que des qualités certaines, liquides, exigibles, et l’on compenserait le prix d’une propriété dont on dépouille le possesseur avec une espérance de plus-value, avec une valeur toute éventuelle? Non, vous teniez au mot «compensation » et c’est précisément le mot et la chose qu'il exprime que la Commission à fait exclure. »
C’est sous l'impression de ces remarquables observations que le chancelier mit aux voix, et Particle de la Commission fut adopté.
En présence de cette discussion, il n’est pas possible de soutenir que le changement de rédaction de Particle 51 dénote un changement de système. C’est ce qu’expliqua très nettement le Ministre des travaux publics: «C’est une amélioration au système absolument défectueux de la loi de 1833 qui avait accumuléles incertitudes en disant : (Pourra être prise en considération ; » mais ce n'est pas une présomption législative, ce n’est qu’une recommandation, une apostille en quelque sorte pour le jury. »
Lès arguments juridiques ne sont pas moins puissants. En présence de l'article 545 du Code civil, il nous paraît impossible de décider que ladministration ait le droit de s'emparer d’un immeuble sans indemnité. D'autre part, l’article 38,$ 3, de la loi de 1841 veut que le jury fixe le montant de l’indemnité, ce qui en suppose une, et le paragraphe 5, ainsi que le faisait remarquer le comte Portalis, que jamais elle ne doit être inférieure
aux offres que l’expropriant est toujours tenu de faire.
Enfin, comme l'indemnité doit être préalable, elle ne peut consister dans une plus-value qui n’atteindra peut-être son apogée que longtemps après la prise de possession par l'administration. Dans la pratique d’ailleurs, pour profiter de cette plus-value, il faudrait souvent que le propriétaire fit exécuter de coûteux travaux.
Il faut donc distinguer dans l'indemnité d’expropriation deux éléments: d’un côté la valeur vénale de la propriété, de l’autre la moins-value que lexpropriation partielle fait subir à limmeuble exproprié ; la plusvalue ne pourra jamais compenser que cette moinsvalue, que la réparation du préjudice souffert, et non la valeur vénale de la propriété enlevée.
Examinons maintenant la Jurisprudence. Le premier arrêt que nous ayons sur la matière (Cass., 21 août 1839, Dalloz, 1839, 1, 257) confirme notre manière de voir : « Attendu que c’est uniquement pour offrir au jury un contrepoids à l’exagération probable de cette partie de l'indemnité (lattendu précédent avait parlé de cette moins-value) que Particle 51 à été introduit dans la loi du 7 juillet 1833 ; que, si, aux termes de cet article, le jury est autorisé à « prendre en considération dans l'évaluation l’augmentation de valeur immédiate et spéciale que l’exécution des travaux pourra procurer au restant de la propriété, » il n’est pas pour cela dispensé d'évaluer une indemnité quiest la conséquence nécessaire de l’expropriation même, ni autorisé à com-
penser et absorber cette indemnité par le montant arbitraire et indéfini d’une plus-value purement conjecturale, incertaine et qui pourra être démentie par lévénement, eic. »
Au contraire, les arrêts des 98 février 1848 (Dalloz, 48, 5, 186) et 26 janvier 1857 (Dalloz, 57, 1, 44) se contentent d'exiger l'allocation d’une indemnité quelconque. Tel est le système actuellement suivi : Cass., 98 juillet 1879, Dalloz, 80, 1, 81.
Done, la Cour de cassation permet bien de faire descendre le chiffre de Pindemnité au-dessous de la valeur vénale de la parcelle enlevée, mais elle n'autorise pas à refuser toute indemnité. Elle autorise par conséquent une compensation partielle. Mais 1l faut une limite, et quelle est Putilité de la règle que le jury doit allouer une indemnité à lexproprié, tout en prenant en considération la plus-value acquise au restant de sa propriété, si elle est remplie dès qu’une indemnité est accordée, quelque faible qu’elle soit? |
Comment expliquer cette jurisprudence? Peut-être par ce fait qu'il est impossible de poser une règle absolue dans un sens ou dans l’autre sans s’exposer à des conséquences injustes. La plus-value ne peut exactement s’apprécier ni sûrement, car elle est variable et conjecturale, et quand le jury estime qu’elle est dix ou vingt fois supérieure à l'indemnité à laquelle l'exproprié a droit, il peut sans scrupule refuser tout dédommagement, puisqu'en supposant que la plus-value reste
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notablement au-dessous de toutes les prévisions, elle dépassera encore le montant du préjudice, et que, par conséquent, ce qui serait alloué par surcroît au propriétaire servirait à l’enrichir, non à lindemniser. Mais plus l'écart entre les deux termes de comparaison sera faible, plus il faudra faire la part large à l'imprévu. Ainsi l’expropriant offre souvent-une indemnité illusoire, une indemnité d’un franc. Ce sera une question de fait de savoir si, quand le jury fait droit aux offres de l’expropriant, sa décision doit être cassée comme ayant indirectement supprimé toute indemnité ; ou, au
contraire, si elle doit être maintenue comme ayant sa- tisfait au vœu de la loi.
SECTION IT. — USurRUITIERS, USAGERS
ET EMPHYTHÉOTES.
Tout intéressé a droit à une indemnité distincte, mais nous avons vu que l’article 39, $ 9, limitait ce principe par une exception : une Indemnité unique est due pour le nu-propriétaire et pour l’'usufruitier, indemnité qui doit être réglée d’après la valeur de limmeuble, c’est-à-dire en tenant compte des valeurs réunies de l’usufruit et de la nue propriété: Cass., 16 mars 1864, Dalloz, 64, 5, 168.
Quelles sont les raisons que lon peut donner de cette dérogation ? Une nue propriété et un usufruit forment un tout pour les deux parties duquel il est bien
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difficile de reconnaître une valeur et par conséquent une indemnité distinctes. ;
En outre il est conforme à la volonté de celui qui a établi l’usufruit, conforme même à l'intention présumée des parties de les laisser dans leurs situations respectives.
Enfin, lexpropriant pourra peut-être y trouver son compté, une indemnité unique étant d'ordinaire moins forte que le montant de deux indemnités, et cela sans que les intéressés éprouvent le moindre préjudice.
Mais, avons-nous dit, il y a des cas où, forcément, deux indemnités distinctes doivent être fixées. Quels sont ces Cas?
Tout d’abord, lorsque l’usufruit ne s'étend qu’à une partie de l'immeuble ; il est alors conforme à larticle 39, $ 4er, de fixer deux indemnités, lune pour la partie non grevée, l’autre pour la partie soumise à l’usufruit. Nous ne croyons pas cependant que la loi fasse une obligation au jury de faire droit aux conclusions prises en ce sens par les parties.
On doit encore, mais ici c’est une obligation, fixer deux indemnités toutes les fois que lexpropriation cause à lusufruitier un préjudice personnel et direct : « Attendu, dit un arrêt de Cassation du 16 mars 1864, que, si, à l'égard d’un propriétaire occupant l’immeuble dont il est exproprié, une mdemnité unique est réputée comprendre tous les éléments du préjudice causé par l'expropriation, la même présomption ne saurait être
admise lorsqu'il agit de la réparation d’un dommage étranger à l'évaluation de l'immeuble et n’étant suscepuble d'augmenter ni de diminuer cette évaluation; que Île préjudice particulier de déplacement causé à lusufruitier par la nécessité de quitter les lieux qu'il occupe n'est pas de nature à pouvoir être pris en considération dans l’évaluation totale de l'immeuble ni à influer sur son prix; qu’ainsi l’usufruitier n’obtiendrait aucune rémunération à raison de ce préjudice, si son droit se bornait à prendre sa part d’usufruitier sur le prix de l'immeuble évalué comme si le préjudice n’eût pas existé ; que, si, au contraire, le dommage causé à l’usufruitier était accepté par le jury comme formant un . des éléments de lévaluation totale, le capital profitant à la nue propriété se trouverait accru par une part à prendre sur lasomme allouée en réparation d’un préjudice dont cette nue propriété n'aurait pas eu à souffrir; que ce résultat est inadmissible, et que, quand entre deux ayants droit à l'indemnité le préjudice causé à un seul des deux sert de fondement à une portion de l’indemnité, celte portion ne peut pas profiter au coïntéressé étranger au préjudice, etc. » Cass., 16 mars 1864, déjà cité.
Il nous semble juste que tous les dommages qui sont la conséquence de la situation personnelle de chacun des expropriés conservent dans leur réparation le même caractère singulier.
Il en sera ainsi soit, comme dans le cas précédemment cité, quand lusufruitier habite Pimmeuble, pour
l'indemnité de déplacement, soit encore lorsqu'il exerce une industrie dans l'immeuble, pour la partie de l'indemnité afférente au dommage que lexpropriation lui cause personnellement : Trib. civ. Lyon, 9 avril 1870, Dalloz, 71, 3, 24, soit enfin lorsque l’usufruitier réclame une indemnité afférente aux récoltes pendantes, auxquelles seul il à droit, et qu'il a été empêché de recueillir, sans qu'il soit de sa faute, par suite de l’expropriation: Cass., 2 mai 1882, Dalloz, 84, 1, 296.
Remarquons d’ailleurs que tous ces arrêts n’examinent la question qu'à un point de vue; mais, de même, le nu-propriétaire pourrait avoir droit à une indemnité spéciale dont la jouissance exclusive lui sera attribuée, par exemple pour le rétablissement des elôtures et les frais de remploi.
L’usufruitier est tenu de fournir caution, alors même qu'il en serait dispensé par le titre constitutif : ce qui se comprènd parfaitement, les conditions n'étant plus les mêmes et les risques étant augmentés. Seuls en sont dispensés les père et mère ayant lPusufruit légal des biens de leurs enfants.
Mais, s'il doit caution, il peut arriver que l’usufruitier ne la donne pas pour toute l'indemnité. Il est bien certain en effet que, dans le cas où le jury lui accorde une Indemnité distincte à cause d’un préjudice personnel et direct, le nu-propriétaire n’ayant aucun droit sur cette partie de l'indemnité, lusufruitier n’est pas tenu pour elle de fournir caution.
D'après le système qui veut que l'emphythéote soit traité comme lusufruitier, une seule indemnité sera allouée au bailleur et à l’emphythéote. S'il y a contestation sur ce point entre l'expropriant et l’exproprié, cette contestation donne naissance à un litige sur le fond du droit. « Le jury, dit un arrêt de Cassation du 19 juillet 1843, est astreint à faire un règlement qui pourvoit aux deux hypothèses, c’est-à-dire à déterminer d’un côté indemnité pour le cas où il serait décidé “qu'il y avait lieu de n’en accorder qu’une seule sur laquelle le propriétaire et l’'emphythéote auraient à faire déterminer plus tard leurs droits, et d’un autre côté à faire deux indemnités distinctes pour le cas où il serait jugé qu'une indemnité spéciale revenait à chacun d'eux. » Cass., 19 juillet 1843, Dalloz, #4, 1, 47.
Mais lemphythéote peut se trouver dans la même situation que l’usufruitier : lexpropriation peut lui causer un préjudice personnel et direct. Dans ce cas, même solution que pour lusufruitier : deux indemnités devront être fixées. Nous ne ceiterons que le cas où l’'emphythéote aurait élevé des constructions sur le terrain soumis à l’'emphythéose.
