Dalloy, 1873-3-98 en note

2. Rapprocher l'hypothèse examinée par Laurent 0p. cit. XI : il s'agissait d’un legs fait à la ville deBruxelles pour favoriser l’enseignement donné dans l’Université libre, on faisait intervenir cette idée, peut-être juste en une certaine mesure, que la commune est une personne morale naturelle, quia la même capacité que les personnes humaines.

solue entre le caractère privé de l'œuvre et le caractère officiel de la personne civile? Mais laissons de côté cette contradiction dont il seraitfacile de développer les termes : à supposer qu'il n’y eût pas contradiction à parler d'œuvre privée fondée et entretenue par un établissement public, la question n'aurait pas fait un pas dans le sens d’une solution favorable aux droits de la personne civile, car il reste toujours le principe que la capacité des personnes civiles est telle que la loi l’a faice, et il n’y a aucun texte qui autorise les fabriques, pour prendre un exemple, à établir une école à titre d’école libre : on a voulu faire intervenir dans le débat l’article 17 de la loi de 1850 ; mais cet article ne concède la faculté d'ouvrir une école qu’aux particuliers et aux associations : les particuliers, on n’a jamais désigné ainsi les personnes civiles ; les associations, cela vise les congrégations religieuses vouées à l’enseignement, el les associations laïques qui seraient en vue du même objet reconnues d'utilité publique.

Concluons donc que les établissements publics ne peuvent en aucune facon sortir du cercle des attributions où les a enfermés la loi; affectés à un service public pour l'utilité commune, ils ne peuvent jamais faire emploi de leurs biens que pour l’accomplissement de ce service, et ne peuvent aussi recevoir des libéralités que destinées à cet emploi.

SECTION III

De l'attribution des fondations adressées à un établissement incapable.

Nous en avons fini avec les applications les plus intéressantes du principe quirègle lacapacité des personnes civiles. Il est facile de se rendre compte que les règles qui en découlent sont en fait trop compliquées pour que les fondateurs s’y conforment: très fréquemment les fondations sont faites en faveur de personnes civiles quine sont pas capables de les recevoir. Que doivent devenir en pareil

cas les biens donnés ou légués à une personne civile avec charge d’un emploi qu’elle ne peut pas faire ?

En principe à mon avisla règle estque les biens doivent faire retour à l'héritier, ou au fondateur lui-même s’il a agi par acte entre-vifs (1). Quand une libéralité manque son effet par suite de l'incapacité de la personne qui en devait être bénéficiaire, les biens restent dans le patrimoine du disposant. C’est ce qui se produit ici : l'établissement désigné n’a pu acquérir aucun droit, puisqu'il est incapable ; tous les droits sont restés entre les mains du fondateur ; 1l n’y a aucune transmission de biens d’un patrimoine à un autre.

4. Cette dernière hypothèse ne se présente pas: quand la fondation par acte entre-vifs est adressée à un établissement incapable, l'administration fait prévenir le fondateur, el celuici retire son offre.

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Si la règle est l'attribution des biens au fondateur ou à ses héritiers, comme conséquence de la nullité de la disposition, cette règle n'est pas absolue. C'est ici le lieu de se souvenir qu'une disposition doit toujours être interprétée dans le sens où elle a toujours quelque effet plutôt: que dans celui où elle n’en peut produire aucun. La chose essentielle en matière de fondation est d'assurer, autant que faire se peut, la fidèle et complète exécution de la volonté du disposant. Il ne faut pas s'arrêter à la forme extérieure de la disposition, s'en lenir aux termes souvent défectueux par lesquels il a voulu traduire sa pensée ; l'expression peut ne pas se trouver adéquate à l’intention intime Ce qu'il faut, c’est chercher le fond sous la forme, la pensée sous les termes qui l’enveloppent, l'intention intime sous les termes qui devraient la manifester clairement et qui en fait la voilent souvent ; en un mot, c’est substituer à l'interprétation littérale l'interprétation large. On découvrira ainsi, en mainte hypothèse, que l’intention du fondateur n'était pas de gratifier l’établissement désigné par lui, mais de faire, avanttout, une libéralité en faveur du service, de l’œuvre, de la catégorie de personnes qui en dernière analyse auront le bénéfice de la fondation : il croyait trouver dans l'établissement par lui désigné leur représentant légal; sur ce point il s'est trompé. La fondation cependant ne sera pas considérée comme nulle, seulement on rectfiera l'erreur du fondateur, on attribuera les biens à l'établissement compétent.

Donc maintien de la fondation avec attribution des biens à une autre personne civile, telle est la règle à suivre

lorsque la volonté du fondateur aura été de ne point subordonner l’exéculion de la disposition à la miseen possession de l’établissemn nt désigné. Il y à des hypothèses où cela est d’évidence. Par exemple une somme destinée à la

fondation d’un hospice est léguée à un bureau de bien-.

faisance ; rien ne peut faire supposer que le testateur ait eu une raison particulière de l’adresser au bureau de bienfaisance : il l’a désigné parce qu’il n’y avait pas encore de commission des hospices dans la commune ; la fondation sera maintenue, seulement on devra former une commission des hospices pour accepter le legs, le bureau de bienfaisance n'aurait pas qualité pour cela.

Mais cette attribution à une autre personne civile des biens donnés à une personne civile incapable de les recevoir, s'il faut la faire sans hésiter quand il apparaît clairement que la désignation faite par le fondateur a été pour lui chose accessoire, il faut au contraire se garder de la faire sila mise en possession de l'établissement désigné, à l’exclusion de tout autre, paraît être la con-

dition essentielle mise à l'exécution de la libéralité et

l'expression de la volonté dominante du fondateur. C’est qu’en effet attribuer les biens, en cette hypothèse, à une autre personne civile, c’est refaire un acte nul et méconnaître les droits que cette nullité a fait acquérir aux héritiers légitimes. Il importe donc d’agir en ces matières avec une prudence extrême; il y a une limite difficile à discerner : rester en-decà c'est faire prévaloir la lettre sur l’esprit de la disposition; aller au-delà, c’est substituer à la volonté du fondateur celle de l'interprète.

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La pratique administrative n'a pas toujours été fidèle ces principes. Le conseil d'État, antérieurement aux avis de 1873 qui ont reconnu aux fabriques le droit d'accepter des fondations de bienfaisance ou d'instruction, a eu à se prononcer sur les demandes des bureaux de bienfaisance et des communes, qui demandaient à être autorisés à accepter les fondations dont les fabriques étaient désignées comme les bénéficiaires. Or il posait en principe qu’à défaut des fabriques reconnues incapables, le bureau de bienfaisance ou la commune avaient le droit de revendiquer les biens. Décision parfaitement justifiée quand on l’applique en des cas où la volonté du fondateur a été avant tout et principalement de gratifier le service public d’assistance ou d'instruction, le choix de la fabrique comme bénéficiaire étant chose secondaire ; mais qui ne semble inacceptable dès qu'on veut l’ériger en principe et l’appliquer dans les cas même où elle va à l'encontre de la volonté du fondateur.

Les motifs de cette jurisprudence, on les trouve et dans les lois qui l'ont appliquée et dans les auteurs qui l'ont défendue. Un avis du 15 janvier 1837, qui autorise le bureau de bienfaisance à accepter aux lieu et place de la fabrique une fondation charitable, s'appuie sur les considérants que voici. « Toute libéralité en faveur des pauvres d’une commune doit être acceptée par le bureau de bienfaisance, il ne peut appartenir au donateur de modifier à son gré cette règle administrative et de conférer aux consistoires, aux cures, aux fabriques, dont les attributions se bornent au service du culte, le droit de repré-

rio senter les pauvres. » — Dans Vuillefroy (1), je lis ceci . « La qualité pour accepter résulte moins de la désignation faite par l'acte que de l’objet auquel il s'applique : le donataire véritable est le service public ou d’utilité publique. » Voilà la doctrine nettement formulée, l’attribution des biens à une personne civile autre que celle désignée n’est plus faite par interprétation large de la volonté du fondateur : c'est une règle impérative qui s'appliquera, si énergiquement que la volonté contraire du disposant ait été manifestée, à toutes les hypothèses : un avis du Conseil, du 4 mars 1841, est parfaitement logique et d'accord avec le principe posé en décidant que la fabrique ne pourra pas accepter seule la fondation charitable, cela alors même que le fondateur aurait fait de Pattribution à la fabrique la condition sine qua non de la libéralité.

Serrée de près, l’argumentation se ramène à ceci. Une fondation charitable profile toujours aux pauvres, quel que soit l'établissement désigné pour la recevoir ; ce sont donc les pauvres qui sont les véritables donataires ou légalaires ; or ils ont un représentant légal, le maire ou le bureau de bienfaisance (2). La fabrique n’est pas le

1. Traité de l’administration du culte catholique, dons et legs, section 4, note 3.

2. Jusqu'en 1873, on considérait que le bureau de bienfaisance était, en principe, compétent; le maire ne pouvait agir qu'à défaut de bureau de bienfaisance; l’avis du 6 mars 1873 a renversé cette règle: le maire est le représentant légal des pauvres ; le bureau de bienfaisance ne peut accepter que les dons qui lui sont directement adressés.

véritable donataire ou légataire, ce n’est qu’un intermédaire choisi pour faire parvenir la libéralité aux véritables cratifiés, les pauvres de la commune ; cet intermédiaire ne pouvait pas être choisi légalement : le représentant légal prendra sa place. Car il y a une libéralité adressée à un gratifié capable de recevoir, la catégorie de pauvres secourue, avec adjonction d'une condition illicite, la prise de possession et l'administration des biens par la fabrique. L'article 900 répute non écrite la condition illicite ; on ne fait que l’appliquer ici.

Même raisonnement, mulatis mulandis, pour les fondations d'instruction.

Le vice de l'argumentation est facile à découvrir. Il est tout entier dans’ l’abus de mots qui consiste à traiter de véritables donataires ou légataires les pauvres qui sont appelés à bénéficier de la fondation. Il est vrai, je le reconnais, que, dans toute fondation, ce n’est pas à la personne civile que va le bénéfice, le profit réel de la disposition ; c'est à une catégorie de personnes humaines, malades, indigents, orphelins, apprentis, auxquels sont distribués les revenus des biens confiés à la personne civile, ou qui tirentun avantage moral ou matériel de l’œuvre instituée. La personne civile n'est pour ainsi dire qu'un dépositaire, un mandataire ; elle est un instrument dont le fondateur se sert pour faire parvenir à ceux qui en ont besoin sa libéralité. Mais si en fait son rôle est celui d’un intermédiaire, elleest au point de vuejuridique la seule donataire, désignée comme telle dans la disposition, accomplissant les formalités requises pour l’acceptation, devenant propriétaire des biens transmis par le fon-

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dateur, obligée par contrat ou quasi-contrat envers le fondateur ou ses héritiers à faire des biens l'emploi prescrit, capable d'agir en justice pour soutenir ses droits et d’y être actionnée pour se voir condamnée à exécuter ses obligations : ‘bref c’est en elle que se produisent tous les effets juridiques de la fondation. Quant à ceux qui sont dans la pensée du fondateur les véritables gratifiés, en droit il ne sont rien, ils ne jouent aucun rôle. Il se fait ainsi comme un triage des effets de la fondation : tout le bénéfice réel va, par dessus la tête de la personne civile instituée, à des personnes humaines — tous les résultatsjuridiques se produisent dans la personne civile.

À parler un langage correct, le véritable donataire est la personne civile. Si ce donataire est incapable, la disposition est nulle. On ne peut pas dire qu’on soit en présence d’une disposition faite au profit d’un ddnataire capable, avec adjonction d'une condition illicite; on est en présence d’une disposition qui manque son effet en raison de l'incapacité du donataire.

Qu'importe, une fois la situation respective de toutes les parties en cause nettement établie, comme je viens de tenter de le faire, qu'importe la règle qui fait du maire ou du bureau de bienfaisance le seul représentant légal des pauvres? Je sais bien que l’article 937 du Code et l'article 3 de l'ordonnance du 2 avril 1817 déclarent que les libéralités faites aux pauvres seront acceptées par le maire; cela ne veut pas dire que toutes les fois qu’une libéralité sera faite en faveur des pauvres, le maire pourra se présenter et la revendiquer ; les deux textes ne préjugent en rien la solution de notre question. Leur signi-

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fication est que la libéralité faite aux pauvres d’une commune, sans que le disposant ait désigné une personne civile au rôle de dispensatrice de ses bienfaits, ne sera pas nulle comme faite à personnes incertaines : elle sera adressée au représentant légal, sur la tête de qui viendront se fixer les droits et les obligations. Les pauvres ont un représentant légal, voilà tout le sens et toute la portée de l’article 937 et de l'ordonnance de 1817 ; ce représentant légal peut être écarté ; si à la place on a choisi un incapable, la disposition est nulle, mais cela ne fait pas que le représentant légal n'ait pas été écarté, et c'est un abus de pouvoir que de lui reconnaître des droits que la volonté seule dufondateur peut lui conférer.

Il est peut être cependant vrai de dire que dans l’hypothèse qui nous occupe il y a une disposition valable avec adjonction d’une condition illicite qui doit être effacée. Le fondateur a donné ou légué à la personne civile avec charge de faire des biens tel ou tel emploi — la personne civile gratifiée, la fabrique par exemple, n’est pas du tout incapable de recevoir à titre gratuit ; ce dont elle est incapable, c’est de donner aux biens reçus par elle la destination prescrite. De sorte qu’il y a en sa faveur une disposition parfaitement régulière, à laquelle est apposée une condition juridiquement impossible. Appliquons donc l’article 900: la fabrique gardera les biens destinés à la fondation d’une école ou de pensions pour les pauvres — seulement la condition de fonder une école ou de servir des pensions aux pauvres se trouve, par son adjonction à une liberalité recueillie par la fabrique, contraire à la loi; la fabrique ne sera pas tenue de faire des biens l’emploi

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voulu par le fondateur: elle les emploiera au service qui rentre dans ses attributions légales, savoir l’entretien de l'église et du culte.— Voilà la solution où conduit la théorie dont le Conseil d'Etat fait l'application.

Et je ne vois pas clairement le moyen d'échapper à cette conséquence inattendue et dont la pratique n'a pas eu jusqu'ici à se préoccuper. La question ne s’est jamais posée qu'entre les deux solutions dont j'ai parlé plus haut: ou déclarer capable l'établissement gratifié, et alors il n'y a plus de difficulté — ou le déclarer incapable, et alors un décret intervient et lui substitue un autre établissement qui se trouve ainsi donataire ou légataire contre la volonté formelle du disposant. Je ne crois pas que le problème ait été posé ainsi dans ses véritables termes.

Pour me résumer, voici les trois façons dont peut se résoudre la question de l'attribution des biens. — La première consiste à déclarer la disposition nulle comme faite à un incapable : les biens rentrent alors, ou plutôt ils restent dans le patrimoine du fondateur ; exception est faite pour le cas où la désignation de l'établissement incapable n'a pas été un élément essentiel de la disposition, et où c’est se conformer à la volonté sainement interprètée du fondateur que de faire accepter la libéralité par l'établissement capable.

La seconde se ramène à considérer la libéralité comme adressée non pas à la personne civile, mais aux personnes humaines qui en fait sont les bénéficiaires réels de la fondation, à voir dans la désignation de la personne civile incapable une condition illicite, et à effacer cette condition, même déclarée de rigueur par le disposant ou

apparaissant comme l'élément essentiel de la libéralité.

La troisième se ramène comme la précédente à l’analyse de la fondation en une disposition valable avec adjonction d’une condition illicite ; seulement c’est la personne civile désignée qui est véritablement donataire ou légataire, c’est l'emploi des biens qui est la condition illicite : elle doit donc garder les biens ‘sans en faire l’emploi prescrit.

De ces trois solutions, je repousse sans hésiter la seconde Entre la première et la troisième je suis assez embarasse de choisir. D'un côté ne peut-on pas dire : puisque la personnalité n’est conférée qu'en vue d’un but précis, et qu’en dehors de ses attributions légales la personne civile n'existe pas, c’est gratifier le néant que de gratifier une personne civile sans se renfermer dans les limites où elle est capable de recevoir? — D'un autre côté, il est peutêtre exagéré de considérer la personne civile comme incapable de recevoir ; elle n’est, semble-t-il bien, incapable que d'exécuter la condition.

Je ne considère pas qu’il y ait grand intérêt à prendre parti entre ces deux solutions : en effet, à mon avis, l’article 900, quelque portée qu'on lui donne, ne doit pas recevoir son application dans les cas sur lesquels nous raisonnons : l'emploi des biens, qui ne peut pas être réalisé par la personne civile donataire, constituait la cause juridique de la disposition, et le vice de la cause vicie l’acte tout entier : les biens devront faire retour au patrimoine du fondateur. De la sorte, les deux solutions aboutissent au

même résultat pratique.

Les considérations théoriques épuisées, revenons à l’exa-

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men de la pratique adninistrative suivie en ces matières. Le Conseil d'État, en refusant aux établissements publics religieux le droit de recevoir des fondations étrangères au service du culte, a cherché à atténuer les conséquences de celte décision, et imaginé dans ce but diverses combinaisons. |

Un avis du 15 février 1837 reconnaît aux fabriques le droit d'intervenir dans la distribution des secours donnés aux pauvres. Le respect de la loi sera ainsi concilié avec l'exécution de la volonté du fondateur. En pratique, cette combinaison peut être excellente ; en droit, je ne la crois pas régulière. Du moment que la fabrique est reconnue incapable de recevoir des fondations charitables, toute intervention de sa part est illégale; elle ne peut pas concourir au service de l'assistance publique : cette règle doit être obéie aussi bien dans son application à ce qui constituerait un concours indirect de la fabrique qu’à l'acceptation de la fondation qui est la forme directe de ce concours. L'administration du bureau de bienfaisance pourra à titre officieux prendre l’avis ou se soumettre au contrôle du conseil de fabrique : elle n’y sera pas juridiquement obligée. Je reviendrai sur ce point en parlant de la théorie des conditions illicites et impossibles dans son application aux fondations.

Un avis du 4 mars 1841 est venu accentuer le prétendu droit d'intervention accordé aux fabriques : les fabriques doivent accepter la fondation conjointement avec l'établissement chargé du service. Quant aux droits respectifs des deux établissements après l'acceptation, ils étaient assez mal définis. Un avis du 30 décembre 1846 apporta quelque

précision dans cette matière en agrandissant le rôle des fabriques au détriment du droit de l'établissement chargé du service. La fabrique aura la propriété des biens ; les titres de rente seront immatriculés à son nom ; l’établissement autorisé à accepter conjointement aura un droit de surveillance et de contrôle. Ce système est presque le renversement du système primitif de 1837, et équivaut à peu près, au point de vue pratique, à celui de 1873, puisque la propriété des biens cest reconnue à la fabrique et que c’est elle qui a le rôle prépondérant dans l'exécution de la fondation. Aussi ne semble-t-il pas qu'il ait donné lieu à des réclamations de la part des fondateurs ou de leurs héritiers, pour inexécution des conditions. En 1863, nouveau changement de jurisprudence, par un avis du 24 janvier : le titre de propriété des biens devra porter à la fois le nom de l'établissement institué et celui de l'établissement chargé du service. Les titres de rente devront être immatriculés sous ce double nom. La propriété sera indivise et non plus attribuée exclusivement à la fabrique; les droits deviennent égaux.

Les réclamations des intéressés s'élevèrent contre ce système. Les héritiers des fondateurs, ou refusaient la délivrance des biens légués, ou attaquaient le legs pour inexécution des conditions, et plus d'une fois les tribunaux prononcèrent la révocation des dispositions (1). Il est certain que ces décisions de la justice n’ont pas été sans peser d’un grand poids sur le Conseil d'État; c’est pour éviter la révocation des libéralités entre les mains des bureaux de bienfaisance qu'il a été conduit, en 1873,