Livre jaune, 1860, pages 46 à

tations que les événements postérieursont plusieurs fois modifiés, sans réclamations de la part de Berne dans la suite : il n’en a été fait nulle mention en 1815 où pourtant on a rappelé la convention de 1754. »

Traité de Turin du 24 mars 1860.— Examen de l’art. 2 du traité. —Garanties offertes à la Suisse, — Inutilité et dangers de cette pollicitation. — Négociations de la France avec toute l'Europe, quiaccepte le fait accompli. — L’éventualité d’une nouvelle lutte entre le Piémont et l'Autriche aggrave la question. — Entrevue de Varsovie. — Note prussienne. — Systèmes du congrès, de la conférenee et de la négociation directe avec la Suisse.

Vers la mi-mars, les notes diplomatiques, protestations, réponses aux protestations étaient terminées, mais non seulement la France n'avait pas encore pris possession effective de la Savoie, mais le traité de cession n’était pas encore signé, M. de Cavour, en effet, ne se pressait pas de tenirles engagements pris à Plombières : il n’était pas sans espérer des protestations de la part des puissances signataires des traités de 1815 : l’Angleterre seule et la Suisse protestèrent : les autres puissances gardèrent un silence assez bienveillant pour la France : la Hotburg ne regrettait pas d’être un peu désagréable

au Roi de Sardaigne : l’empereur Alexandre était satisfait de ce que, sur ses observations, Napoléon IT se fût arrêté à Villafranca et n’eût pas rempli dans son intégralité son programme consistant à affranchir l’'Ialie des Alpes à l’Adriatique : le cabinet de Postdam suivait toujours la même ligne de conduite que son alliée la Russie. Le traité définitif de cession put être signé à Turin le 24 mars : nous ne nous occuperons pas des conditions générales de l’annexion, ce n’est pas notre sujet, mais seulement de ses conséquences pour le Chablais et le Faucignvy.

La neutralité de ces provinces n’ayant été conclue en 1815 qu'au profit de la Sardaigne, il est évident que cette puissance pouvait et devait y renoncer purement et simplement, comme suite logique de la cession, renonciation qui pouvait du reste être tacite. Elle aima mieux prêter à cette neutralité un caractère équivoque, faire croire à une véritable charge réelle pesant sur une partie de son territoire, etdevant l’affecter quel que fût son possesseur. Aussi rappela-t-elle cette neutralité dans l’article 2 du traité du 24 mars, quand il eût été si simple de la passer sous silence : « Ilest évident que Sa Majesté « le Roi de Sardaigne ne peut transférer les parties « neutralisées de la Savoie qu'aux conditions aux- « quelles il les possède lui-même, et qu'il appar- « tiendra à Sa Majesté l'Empereur de s’entendre sur

« ce point tant avec les puissances représentées au « Congrès de Vienne qu'avec la Confédération hel- « vétique et de leur donner les garanties qui résul- « tent des stipulations rappelées dans le présent € article. »

Que pouvait bien signifier cette énigme ? en quoi pouvaient exister ces garanties? Sans même préjuger le fonds de la question, l’abrogation implicite, ipso facto, du traité de Vienne ou sa novation, en admettant même que la France assumât les obligations de la Sardaigne, comme il était dit dans le traité de cession, comment comprendre que la France dût donner à la Suisse et à l'Europe des garanties auxquelles la Sardaigne elle-même n'était pas soumise et qu'elle n'avait Jamais données ? il n’y avait pas alors subrogation, successio in locum de la France à la Sardaigne, il y avait une situation très aggravée, puisque les obligations de la France eussent dépassé celles de la Sardaigne. Or, il n'y avait que deux thèses à soutenir : ou bien, et c’est à notre avis la meilleure, le changement de souveraineté faisait tomber la stipulation de l’article 92 du traité de Vienne, comme n'ayant plus aucune raison d’être, ou bien l’obligation de la Sardaigne pesait désormais sur la France, mais de la même facon : une aggravation quelconque, une garantie à exiger de la France alors qu'on ne l’exigeait pas antérieu-

rement de la Sardaigne, voilà qui était absolument anti-juridique. On voit bien par ce traité de 1860, si défavorable à la France à tant de points de vue, qu'il fut le résultat d'une volonté unilatérale, qu'il fut l’œuvre exclusive de Cavour tombé du pouvoir et de son successeur Ratazzi.

Quoiqu'il en fût, la question des garanties était posée dans l’article 2 du traité de Turin : il fallait la résoudre : la force obligatoire des traités de 1815 était reconnue par la France, ce qui était un aveu dangereux. Ce qui était plus dangereux encore, c'était que l’empereur Napoléon IIT avait la passion des congrès, passion qui avait été jusque là fort contrariée par les évènements : après Zürich il aurait désiré que les délégués des cinq grandes puissances se réunissent de nouveau autour de leur tapis vert pour liquider la question italienne : la situation équivoque du Chablais et du Faucigny eût été réglée par la même occasion.

L'Empereur voyait néanmoins ce qu'il y avait de blessant pour la souveraineté de la France à reconnaître pour une question intéressant une partie de son territoire la haute décision d’une juridiction étrangère : 1l offrit de nouveau de s'entendre directement avec la Suisse : celle-ci ne voulut rien entendre. Alors s’ouvrit une nouvelle série de négociations postérieures au traité du 24 mars et à la prise

de possession effective en date du 12 juin. Mais la situation se compliqua encore : la lutte parut sur le point de se rallumer entre la Sardaigne démesurément agrandie et l'Autriche encore campée dans son quadrilatère : si le Piémont était vaincu, allaitil redemander à la France la rétrocession de la Savoie : nous ne voyons nulle part cette menace formulée, mais il est probable qu'elle le fut, car elle ne laissa pas de préoccuper Napoléon IT : cette question de rétrocession possible, se mêlant à l’imbroglio du Chablais et du Faucigny, eût fini par créer un dédale diplomatique inextricable. Nous voyons des traces de cette inquiétude impériale dans un document publié au livre jaune de 1860, relativement à la question de l’entrevue des trois empereurs, Ou si l’on veut des trois cours du Nord, pour employer le style en usage après 1815 à Varsovie, et qui avait paru passer pour le germe d’une nouvelle Sainte-Alliance (1). « Lors mème que le Piémont viendrait à perdre les acquisitions qu'il a faites en dehors des stipulations de Villafranca et de Lürich, le traité par lequel il a cédé la Savoie et le comté de Nice à la France ne serait l’objet d'aucune discussion dans un congrès, et la France serait considérée comme ayant satisfait à ses engagements

({) Memorandum, annexe àla dépêche du 25 septembre.

en réitérant l'offre de se substituer, en ce qui concerne la neutralisation d’une partie de la Savoie, aux obligations de la Sardaigne, telles qu’elles résultent de l’article 92 de l'acte de Vienne. Les droits et les devoirs dérivant de la neutralisation éventuelle de ce territoire seraient déterminés par une convention conclue directement entre la France et la Suisse, et soumise aux puissances garantes de la neutralité helvétique. »

Conclure directement avec la Suisse, et soumettre la convention aux puissances garantes, c’est le système qui a été suivi depuis en 1863, dans le partage de la vallée des Dappes.

La Prusse paraissait considérer la transaction directe entre la France et la Suisse comme insuffisante, même avec le concours des puissances. Elle inchinait, non pas vers la convocation d'un congrès, qui eût soulevé trop de questions dangereuses à la fois, mais vers un moyen terme, la réunion d’une conférence. C’est ce qui ressort des instructions envoyées de Berlin, le 31 octobre de la même année, à M. de Bismarck, alors simple comte et ministre plénipotentiaire à Paris, par le baron de Schleinitz, qui dirigeait alors la politique extérieure du régent Guillaume : « Les puissances garantes de l'indépendance et de la neutralité de la Suisse ne sauraient renoncer aux droits et se soustraire aux devoirs qui

dérivent pour elles des stipulations du traité de Vienne, concernant la neutralité de certains districts de la Savoie; elles ne sauraient admettre que le règlement définitif de cette question, dans aucune de ses phases, puisse avoir lieu sans leur concours, et nous persistons à croire que le meilleur mode de régler ce concours serait la réunion d’une conférence des puissances signataires des actes de Vienne. »

La question, allait donc se régler en partie à la Cour de Russie qui avait à ce moment une sorte d'hégémonie sur l’Europe et qui était en fort bons termes avec le cabinet des Tuileries, situation qui dura jusqu’à l’échauffourée polonaise de 1863. Aussi le ministre Thouvenel expliquait-il ainsi, le 3 décembre, au duc de Montebello, ambassadeur à Pétersbourg, les vues du gouvernement français et paraissait rejeter l'attitude peu conciliante de la Prusse : « Quant à l'opinion exprimée par le cabinet de Berlin au sujet des arrangements définitifs à prendre concernant la neutralisation de certains districts de la Savoie, je puis m’en référer à toutes les communications antérieurement adressées par nous aux puissances signataires de l’acte général de Vienne. Si nous avons émis l’idée d’une négociation directe entre le gouvernement de PEmpereur

et le gouvernement helvétique, c’est que plusieurs cabinets l'ont simultanément proposée, mais nous n'y avons vu qu'un moyen propre à préparer plus promptement un accord qui, avant d'entrer dans le droit public, devrait toujours recevoir une consécration européenne. » L'affaire, en définitive, en demeura là ; elle resta ce que l’on est convenu d’appeler une question ouverte : il n’y eut ni congrès, ni conférence, ni négociation directe avec la Suisse.

La Suisse affecte de regarder comme non accomplie l'annexion des districts neutralisés à la France. — Texte franco-suisses dans lesquels cette annexion est reconnue, au moins indirectement. — Procès-verbaux d’abornement. — Neutralité douanière au profit de la Suisse.

La Suisse s’obstina à ne reconnaître qu'un simple état de fait dans la possession du Chablais et du Faucigny par la France : — alors commença entre la France et la confédération helvétique une tension de rapports qui dura assez longtemps : le gouverment impérial, souverain en matière de législation

douanière, en vertu de la constitution de 1859, s’efforca de satisfaire la Suisse sur d’autres points. C’est de cette époque qu'a commencé ce qu'on a appelé la neutralité douanière de la Haute-Savoie ou l'institution de la zône franche, système hybride, désastreux sous plusieurs rapports mème pour les localités dont il prétend protéger les intérêts et exclusivement favorable au commerce de Genève(1). Sur là question douanière et commerciale, la Suisse gagna beaucoup à l'annexion de la Savoie à la France : sous le régime Sarde en effet, la ligne des douanes se confondait avec la frontière du côté du Valais : sur les lisières de Genève, elle s’écartait un peu de la limite politique et passait au sud du Salève. Actuellement, en vertu du décret dictatorial de 1860, encore en vigueur aujourd'hui la limite douanière laisse en dehors la moitié de l'arrondissement de Saint-Julien et les arrondissements entiers de Bonneville et de Thonon : quant aux détails de réglement on a, sur beaucoup de points, adopté à ces régions le système spécial au pays de Gex, auquel la neutralité douanière est imposée de par les traités de 1815.

(4) La question, aujourd'hui pendante, du trailé de commerce franco-suisse, ne touche en rien les rapports de la Suisse avec la partie du territoire français située hors de la ligne de douanes.

La Suisse se montra peu satisfaite par ce traitement de faveur, et, dans la fin de l’année 1860, les incidents de frontière ne cessèrent de se multiplier. Il y en eut à Ville-la-Grand, près d'Annemasse. à Vevey, à l’inauguration de la gare de Sion. Nous n’entrerons pas, bien entendu, dans le détail de ces incidents qu’on peut trouver tout au long dans les Archives Diplomatiques, mais il est bon de les rappeler, comme marquant un état d'esprit regrettable. Le ministère français réclama à la suite de chacun de ces divers incidents : le conseil fédéral fit toujours des réponses évasives, disant qu’au fond la France était la cause première de ces faits déplorables, et les expliquant par « l’état d’irritation qui règne et dont il ne nous appartient pas de déterminer les causes (1) ».

Une autre fois il allait encore plus loin dans l'aigreur de ses réparties : un incident assez grave s’é- {ait produit à l'inauguration de la gare de Sion : le drapeau tricolore avait été lacéré ; le gouvernement du Valais et le gouvernement fédéral avaient montré une grande inertie dans la répression. Sur ce, note du marquis de Turgot, ambassadeur de France, au conseil fédéral, et réponse du conseil, eu date du 7 novembre « qui déplore l'esprit d'irritation qui s’est

(1) Réponse du Conseil fédéral à l'ambassade de France, 26 octobre 1860.

« manifesté dans une partie de la population des € frontières des deux pays, » mais dit «que ce n'est € pas la Suisse qui est dans le cas de se reprocher € aucun fait qui ait pu amener un pareil état de « choses. »

La confédération suisse était alors régie par la constitution de 1848, bien moins centralisée que celle de 1874, en vigueur actuellement. Sur l'affaire spéciale de la neutralité de la Savoie, des pouvoirs spéciaux furent donnés au conseil fédéral, par l'assemblée fédérale, dans l’arrêté célèbre du 19 juillet 1861 : « Le conseil fédéral est invité à ne pas cesser de donner toute s'n attention à l'affaire de

Savoie, comme question encore pendante, et à reprendre en temps opportun les négociations dans le sens d’une défense énergique des droits et des intérêts de la Suisse. »

Le temps s’écoulant, les relations entre les deux pays s’améliorèrent peu à peu, mais, quelques années plus tard, on put voir que la question n'était qu’assoupie. L'insurrection de Pologne menaçait l'Europe d’une guerre générale vers la fin de 1863 : Napoléon II, qui aimait les discours à effet, déclara tout-à-coup, le 5 novembre, que les traités de 1815 avaient cessé d'exister. Emotion dans la confédération suisse, qui tenait tant à l’article 92 et qui trouva moyen de protester encore, d’une façon aussi

indirecte qu'inattendue. Voici comment : l'Empereur crut en 1863 le moment favorable pour réaliser son idée fixe de congrès européen ; il voulut en convoquer un à Paris, qui eût repris toutes les questions réglées à Vienne un demi-siècle plus tôt ; il ne se borna pas à faire des ouvertures aux grandes puissances; il en fit aussi aux petits Etats, pensant par là les flatter et les rattacher à son système. Le 6 novembre, l'ambassadeur de France remit au président de la Confédération suisse une lettre autographe de l’Empeteur, datée du #4, invitant la Suisse à se faire représenter à une réunion de souverains et d'Etats convoqués à Paris. Le Conseil fédéral rapporte ce fait historique dans son compte rendu politique del’année 1863 et le fait suivre de commentaires : « Ce n’était « pas la première fois qu'il était question d’un « congrès européen. En 1859, après la paix de « Zürich, on en avait déjà parlé ; le conseil fédéral « demanda alors, dans la prévision de sa réunion, « à être admis à ses délibérations en tant qu'elles « auraient pour objet des questions intéressant la « Suisse. Cette démarche se justifiait complètement, « puisqu'il devait selon toute vraisemblance, être « question d'intérêts touchant à la Suisse à propos « de la situation particulière des provinces neutra- « lisées de la Savoie qui auraient fait partie de la « confédération italienne. Mais le projet n'aboutit

pas : l'idée de la confédération italienne fat abandonnée, la question changea entièrement de face et la cession de la Savoie et de Nice à la France en fut une des conséquences. Le Conseil fédéral dirigea sur ce fait toute son attention et ses efforts tendirent constamment à obtenir pour la Suisse les garanties nécessaires. Il en appela aux Etats signataires des traités. Il demanda, le 19 mars 1860, qu'il ne fût pris aucune décision définitive sans sa coopération. Dans des communications postérieures, ils’appliqua plusouvertement encore à faire ressortir la nécessité d’une réunion des puissances pour régler la question de la participation de la Suisse. L'Assemblée fédérale approuva les démarches du Conseil fédéral par arrêté des 28-29 mars 1860. Dans ses communications des 5 et 9 avril de la même année, le Conseil fédéral renouvela la demande de la convocation de conférences, et les envoyés extraordinaires qu’il délégua auprès de quelques puissances furent chargés de tenir le même langage. »

Toujours le même plaidoyer ! en 1863 il était

donc impossible de s'adresser pour une question quelconque au Conseil fédéral sans qu'aussitôt celui-ci se remit à parler de l’éternelle affaire du Chablais et du Fäucigny. Il était évident que cela tournait à l’obsession.

Cependant les relations avaient dû reprendre entre la France et la Suisse sur d’autres points (je ne parle pas, bien entendu, des relations diplomatiques qui n'avaient jamais cessé) je fais allusion aux travaux préparatoires des traités de commerce et d’établissement. Même dans son compte-rendu annnel relatif à ces sortes de travaux, le Conseil Fédéral trouve encore moyen de faire allusion à sa grande déception de 1860: « Le Conseil fédéral n’a pas manqué non plus, dans les négociations qui ont eu lieu avec la France pour la conclusion d’un traité de commerce, de maintenir le même point de vue, s’abstenant de ce qui aurait pu porter atteinte au statu quo, où faire préjuger la question. Elle est ainsi demeurée intacte, comme elle est, d’ailleurs, par sa nature toute politique, distincte de l’ordre d'intérêts sur lesquels ont porté les négociations avec la France ». En effet, encore en 1863, le Conseil fédéral s’efforçait d'ignorer, car on ne peut guère trouver d'autre mot, l'acquisition de la Savoie par la France ; ainsi le traité de commerce de 1863 règle d’une façon spéciate la question des relations de la Suisse avec la zône franche de l’arrondissement de Gex ; il n’est pas ditun mot du traitement à réserver aux produits de la zône de la Haute-Savoie, -beaucoup plus importante pourtant que celle du pays

de Gex.

La réserve de la Suisse tendant à conserver le statu quo et à ne pas avoir de relations avec la France relativement aux provinces neutralisées, n’est pas du reste si entière que le Conseil fédéral veut bien le dire dans son rapport de 1863 : nous avons sous les yeux le projet, non encore converti en loi (septembre 1892) ratifiant la convention franco-suisse du 10 juin 1891 qui fixe les limites entre le Chablais et le Valais. Le texte de la convention relève un procès-verbal de délimitation signé le 15 août 1862, à Vouvry (Valais) entre les commissaires français et suisses, et un second procèsverbal de replacement de la borne du col de Balme, en date du 9 août 1862 (1). — Ces deux textes, malgré leur insignifiance apparente, ne laissent pas de prouver que, même avant 1863, il y avait eu des relations diplomatiques, d'ordre secondaire il vrai, entre la France et la Suisse, concernant le Chablais et le Faucigny.

Le Conseil fédéralest bien contraint de faire allusion à des évènements qui ont bien leur importance dans cette question, mais il n’en parle qu’incidemment, s'efforçant autant qu'il est en son pouvoir d'en atténuer l'effet : « dans le placement des bornes entre Vouvry et la Chapelle d’Abondance,

(1) Archives du Sénat — session de 1892 — no 34 : annexe au procès-verbal de la séance du 15 mars 18992.

dit-il, il ne s'agissait pas tant d’une difficulté territoriale que du simple rétablissement des bornes précédemment existantes, etc. » Malgré cette restriction mentale, la souveraineté territoriale de la France sur le Chablais et le Faucigny n’en était pas moins reconnue par la Suisse.

La question dela neutralité dela Savoie après 1860.— Elle n’est passoulevée pendant laguerre de1866.— Guerre de 1870. — Message du Conseil fédéral rappelant la neutralité du Chablais et du Faucigny.—Son manifeste aux puissances. — Ambiguité des déclarations suisses. — Interprétation qui en est donnée par le due de Gramont. — Distinction subtile entre l'occupation du Chablais et ses modalités. — Discussion entre M. Kern et le prince de La Tour d'Auvergne. — Le Conseil fédéral pense, après Sedan, à occuper la Savoie. — Ses craintes pour la sûreté de ses ressortissants en France le font renoncer à son pro- Jet

De 1863 à 1866 il n'est plus question de la neutralité du Chablais et du Faucigny. La guerre européenne de 1866 mit encore une fois en question Île droit suisse d'occupation: il ne s'était jamais exercé à l'encontre du Piémont: allait-il être exercé à l’encontre de la France ? La France, il est vrai, était neutre dans la lutte, mais l’article 92 permettait l'occupation au cas de guerre entre puissances limitrophes de la Suisse : or telle était bien la situation géographique respective de l'Autriche et de l'Italie:

mais la question ne fut pas plus soulevée qu’en 1821 ou qu’en 1849. Elle ne fut pas soulevée davantage en 1867, lorsque lasituation setendit entre la France et l'Italie, vers l'époque de la chute du ministère Ratazzi : pourtantles combats eussenteu lieu au pied des Alpes.

L’année 1870,au contraire,nousapporte un certain nombre de documents sur la neutralité du Chablais et du Faucigny, etsur le droit éventuel d'occupation Suisse, au moins sur la portée que le Conseil fédéral lui donnait à cette époque (1).

À peine la déclaration de guerre est-elle connue

que le conseil fédéral, dans son message à l’Assemblée fédérale en date du 16 juillet 1870, soulève de nouveau la question savoyarde : &« Nous avons à parler ici d'une circonstance spéciale : les traités de 1815 ont garanti la neutralité de la Savoie du nord à l'égard de la neutralité suisse. On ne peut encore savoir s’il entrera dans les convenances de Ja Suisse de faire usage de ce droit : 1} se peut que les événements l'y engagent plus tard, si le théâtre de la guerre vient à s'étendre. Il est bon toutefois de rappeler dès l’abord cette disposition aux puissances dans notre déclaration de neutralité afin d'éviterque les mesures que nous pourrions être appelés à prendre aient le moindre caractère d’actes d’hostilité.

(1) Archives diplomatiques, 1874, page, 169 et seq.

Le Conseil fedéral ne se contenta point de cefte communication, pour ainsi dire, d’ordre interne : il fit, deux jours après, en date du 18 juillet, un manifeste quant à la neutralité de la Savoie : « Re- « lativement aux parties neutralisées de la Savoie, € le Conseil fédéral croit devoir rappeler que la « Suisse a le droit d’occuper ce territoire. Le Con- « seil fédéral ferait usage de ce droit si les circons- « tances Jui paraissaient l’exiger pour la défense de C-la neutralité suisse et l’intégrité du territoire de « la confédération. Toutefois, il respectera scrupu- « leusement les restrictions que les traités appor- « tent à l'exercice du droit dont il s’agit, et il s’en- « tendra à cet égard avec le gouvernement fran- « çais. » Les deux dernières phrases de ce document important présentent un sens assez obscur . — l’avant-dernière « le conseil fédéral ferait usage de ce droit, etc., » ne signifie rien : l’hypothèse ne se serait jamais présentée : il était invraisemblabie et impossible que les armées allemandes tournassent la Suisse par le sud-ouest : les armées françaises, au cas qu’elles eussent voulu traverser la Suisse pour envahir l'Allemagne du sud seraient entrées par le Jura et n'auraient pas fait une marche excentrique par la Savoie. Ce que le conseil fédéral voulait surtout consacrer, c'était son vieux droit

théorique d'occupation, et surtout il voulait empêcher la prescription extinctive.

Quant à la dernière phrase du document qu'on vient de lire, écrite dans un style qui paraissait ultra-conciliant, elle pouvait donner lieu à une méprise : « Le Conseil fédéral s’entendra à cet égard avec le gouvernement français. » Ce qui semblait bien signifier qu'aucune occupation fédérale n’aurail lieu en Savoie avant un échange de vues entre la Suisse et la France. D'où cette conclusion logique, que l’occupalion n'aurait jamais lieu sans l'assentiment préalable du gouvernement français, ce qui était trancher dans un sens tout-à-fait insolite une question qui datait de 1815 : la Suisse a-t-elle, ad nutum le droit d'occuper la Savoie. La dernière ligne du document du 18 juillet 1870 paraissait dire le contraire, document d'autant plus important qu'il émanait de la partie intéressée.

Le duc de Gramont, ministre des affaires étrangères, se hâta de conclure en ce sens, s'appuyant sur la proclamation mème du cabinet bernois : il le fit dans sa lettre du 25 juillet 1870, adressée à M. Dubs, président du conseil fédéral : « En ce qui touche la situation de certaines parties de l’ancienne province de Savoie, cette question a fait naguère l’objet d'un échange de vues entre les puissances sans qu'un accord put s'établir. Notre : in-