CHAPITRE II

Qu'on ne peut fonder sur un prétendu caractère législatif des traités diplomatiques leur interprétation par les tribunaux.

Nous avons démontré qu'aucun principe juridique ne s'oppose à l'interprétation des traités par l'autorité judiclaire et que les nécessités de la pratique paraissent plutôt exiger qu'on lui en reconnaisse le droit,

Mais cette justification critique et défensive ne peut suflire. Il est nécessaire de rechercher la base juridique de la compétence des juges à l'égard des conventions diplomatiques et de Préciser ainsi par un fondement rationnel le caractère et l'étendue de cette compétence.

À ce point de vue nous devons étudier une théorie assez répandue dans la jurisprudence et la doctrine.

Le traité, dit-on, quand il est approuvé par les Chambres et régulièrement publié et pPromulgué, revêt un caractère législatif, et à ce titre les tribunaux peuvent l'interpréter comme ils interprètent les lois (x).

(1) APPERT, — Op. cit., p. 448. — Micnour. — Des Actes de gouvernement (Revue de l'Université de Grenoble, 1889, p. 285). — Haus, — Droit criminel, ne 496.— CF BRUXELLES. — Tribunal civil, 3 août 1880 (S. 81, 4, 4).

er

Cette théorie donne au problème une solution assez élégante, Elle répond aux nécessités pratiques puisque actuellement, et particuliérement en France, la plupart des traités susceptibles d’étre invoqués par un particulier sont soumis à la sanction législative, Et pourtant cette théorie, évidemment séduisante au premer abord, nelaisse pas d'exciter assez vite une certaine défiance, La solution qu'elle nous offre semble bien artificielle et sc trouve 14 un peu trop à propos, L’intervention parlementaire dans la conclusion du traité nous parait un élément de solution tout à fait étranger au probléme qui nous occupe, Ce n’est qu’un accident historique, une pure contingence politique, en dehors de quoi toute notre question se peut fort bien concevoir.

Cette théorie dérive d’ailleurs d’une analyse inexacte des faits constitutionnels et, d'autre part, elle conduit à des erreurs dangereuses au point de vue international.

1: Elle est contredite par les principes Gu droit public interne.

Cette théorie se fonde sur ce concept que l’interven-

tion législative suffit à faire une loi et que notamment

la sanction des Chambres imprime au traité un caractére législatif, C’est une vue doublement erronée :

A, — Nous ne voulons pas défendre ici la distinction des lois en lois matérielles et lois formelles. Nous ne proposons pas une conception matérielle, plus ou moins inédite, de la loi, Nous admettons même sans discussion que la conception formaliste de la loi est celle de notre

droit positif français.

So

Mais encore faut-il l'entendre correctement.

La nature de l'acte est déterminée par la qualité de l'organe qui en est l’auteur, et l'organe législatif ne peut émettre une disposition, sans que, par une sorte de vertu spécifique, il ne Jui communique en même temps un caractère législatif. Soit, mais au moins faut-il que l’organe législatif ait entendu user de cette vertu législative dont il est doué. Les auteurs ont mis à part le cas spécial où l'organe législatif ne donne qu'une adhésion, un consentement, à un acte accompli par un autre Organe {1).

Si loin qu’on pousse la conception formaliste, l'organe législatif ne peut communiquer le caractère et la force de loi qu’à son acte propre, c'est-à-dire à l'acte d'adhésion, €t NON pas à l’acte émané d’un autre organe et auquel il s’agit d’adhérer,

I ne faut pas oublier, en effet, que le rôle des Chambres est au moins double ; législatif d’une Part, représentatif et politique d'autre part.

Et s’il peut être vrai que tout acte de l'organe législatif est un acte législatif, il est certain que le Parlement n'agit pas toujours comme organe législatif.

C’est particulièrement en Matière de traités internationaux que l’on doit s’efforcer de Préciser le caractère juridique et constitutionnel du rôle parlementaire.

Si la notion de l'Etat, de son unité, de sa Personnalité, Peut échapper à qui le considère seulement en son activité interne ; par contre, elle devient évidente dans les rela-

————— ne

(1) Voir notamment: LAFERRIÈRE, — Juridictions administratives, 2° édiüon, t. II, P: 49-51. — Larann. — Le Droit public de l'Empire allemand. Traduction française. Paris, 1901, t. I, p. 446-50. — QUARTA. — Discorso. Rome, 1900, Pi7e

tions internationales, où il est manifeste que chaque Etat se comporte comme un sujet de droits et une personne souveraine.

Il est donc fort naturel que le pouvoir de nouer et entretenir des relations diplomatiques et de conclure des traités ait toujours été considéré comme une prérogative du souverain.

Dans un régime monarchique, cette prérogative doit appartenir au prince en qui s’incarne l'Etat. Dans les régimes basés sur la doctrine de la souveraineté nationale, la même idée pourrait conduire à croire que la nation doit négocier par l'intermédiaire de ses députés (1). Mais dans notre régime constitutionnel actuel, le législateur n'est pas plus souverain que l'exécutif et n'est pas plus que lui représentatif de l'Etat.

L'Etat seul est souverain, et titulaire du droit fédératif; quant à la question de savoir quel est l'organe qui doit effectivement exercer cette prérogative, on ne doit, semble-t-il, considérer que les nécessités. Or, si, d’une part, l'exécutif offre incontestablement les qualités d'unité, de promptitude, de discrétion, qu'exige l’action diplomatique, on doit admettre, d'autre part, que le peuple représenté, en fait, par les Assemblées, ne peut se désintéresser complètement de la conduite des affaires extérieures. Il s'ensuit que toutes les constitutions modernes établissent une certaine collaboration de l'exécutif et du législatif lors de la conclusion des traités : plus exactement, qu'ayant attribué au gouvernement la

(1) V. PRADIER-FODÉRÉ. — Droit international public, t. Il, p. 719. — Cf. Les discussions de la Constituante sur la proposition suivante: La Nation doit-elle déléguer au roi l'exercice du droit de la paix et de la guerre (Moniteur Officiel du 16 mai au 24 mai 1790).

direction des négociations, elles accordent au Parlement un droit de sanction plus ou moins étendu.

Il s’agit donc de Savoir, pour déterminer précisément le rôle juridique des Chambres, en cette matière, si Je droit fédératif, prérogative de l'Etat souverain, est exercé par un organe collégial, si le législatif participe à la formation des traités au même titre que l'exécutif, s'il ratifie véritablement le traité, comme faisait le monarque et comme fait le mandant ; ou bien, si, usant ainsi, en un cas spécial, de son droit habituel de contrôle parlementaire, il ne fait qu'approuver un acte de l'exécutif sans en modifier pour cela le caractère Juridique.

Le simple examen des textes constitutionnels suffit à confirmer cette dernière opinion (1). L'exécutif, seul, est le véritable titulaire du droit fédératif. Les Chambres ne donnent qu’un simple assentiment. Même elles n’ont point le droit d'émettre une approbation sur le fond du traité ; elles donnent simplement au Chef de l'Etat l’autorisation de le conclure, parle moyen d’une loi ainsi conçue : « Le Président de la République est autorisé à ratifier et s’il y a lieu à faire exécuter le traité ».

Les partisans les plus résolus de la conception formaliste ne peuvent donc défendre raisonnablement Je caractère législatif du traité. La motion d'habilitation votée par les Chambres est une loi, c'est sur elle que s’est exercée l'acte de volonté législative. Mais il nes’est Pas exercé sur le texte même du traité ; le traité n’a pas subi le vote des Chambres, il est simplement promulgué et publié, comme pourrait l'être un décret, après sa rati-

(1) Art. 8 de la Loi Constitutionnelle française des 16-18 juillet 1875. — Cf. Constitution fédérale américaine du 17 décembre 1787, XII, n° 2.

fication par le Chef de l'Etat, autorisée par la loi d’habilitation. N'ayant pas subi la procédure légisiative, il ne peut être une loi et l'autorité judiciaire doit rechercher ailleurs la base de son droit d'interprétation.

2° Conséquences dangereuses de cette théorie.

Ce n’est point là une vaine querelle d'école, car, outre ceci qu’on ne peut vraiment pas admettre un concept si contraire aux vérités constitutionnelles, cette thèse mène à des conclusions fâcheuses.

Le traité négocié par les agents diplomatiques, ratifié par le Chef de l'exécutif, organe par qui se manifeste l'Etat à l'extérieur, devient un acte de droit des gens obligatoire pour les puissances signataires. Les personnes qui attribuent aux traités un caractère législatif sont naturellement conduites à reconnaître aux Chambres le droit d’en donner l'interprétation à portée générale qui va s’imposer aux tribunaux (1). Violation flagrante du droit des gens, car l'interprétation générale d’un traité doit être synallagmatique; violation aussi du droit public interne et de la séparation des pouvoirs, car le gouvernement seul a qualité pour diriger la mise en œuvre du traité, en indiquer au besoin l'esprit, par des circulaires, aux juges chargés de l'appliquer. Et il n'en méconnait pas pour cela le caractère contractuel, car il agit à ses risques et périls, il peut recevoir les avis et les notes des Etats cosignataires et y répondre, entretenir un échange de vues et peut-être même de concessions réciproques,

(1) APPERT. — Op. cit., p. 449: