L. — ADMINISTRATION MuniciPALE

Au premier échelon de notre administration sanitaire nous avons trouvé le maire, Il est investi, comme représentant de l'État, de la police municipale qui comprend la police sanitaire. Pour l'exercice de cette attribution il peut prendre des arrêtés sanctionnés par l'article 471 du Code pénal.

Ceci est assurément fort bien dans son principe. Nous croyons que c’est avec raison qu'on à chargé le maire de pourvoir à la police sanitaire dans sa commune.

Mais nous pensons aussi qu'il ne suffit pas de lui avoir confié cette attribution. Il faut en premier lieu qu'il en use, en second lieu qu'il exerce ses pouvoirs d'une manière éclairée, qu'enfin ces pouvoirs eux-mèmes ne soient pas dérisoires.

Or il faut bien reconnaître que, jusqu’en 1884, il n’existait guère de moyen pour contraindre les maires récalcitrants à s'occuper de l'hygiène de leur commune. La loi

du 5 avril 1884, en permettant au préfet de prendre des

arrêtés applicables mème à une seule commune, à réalisé un sérieux progrès.

Mais il importe de remarquer que le préfet ne peut intervenir qu'après une mise en demeure demeurée sans résultat, D'où un retard qui pourra nuire au succès des inesures ordonnées.

D'autre part, celte mise en demeure elle-mème ne pourra ètre adressée au maire qu'au cas où la nécessité des mesures sanitaires apparaitrait d’une manière manifeste, ce qui limite singulièrement l'intervention préfectorale puisqu'elle ne peut s'exercer que dans les cas où le danger est notoire.

Il ne nous semble donc pas qu'un maire puisse actuellement être contraint à prendre un arrêté portant règlement général sur la santé publique dans sa commune. Il peut le faire. Des règlements sanitaires existent dans certaines villes. Mais il est au moins douteux que le préfet puisse trouver dans l’article 9 de la loi municipale le pouvoir de forcer les maires à édicter des règlements de ce genre.

La seconde question que nous nous sommes posée est celle de savoir si le maire est à même actuellement d'exercer ses pouvoirs de police sanitaire d’une manière éclairée. Nous devons, hélas! y répondre négativement.

Assurément les maires sont pénétrés de leurs devoirs. Ils sont intelligents, instruits. Ils peuvent mème être bygiénistes! Soit. [ls peuvent être entourés d’un conseil municipal clairvoyant et dévoué aux intérêts municipaux, comprenant mème parfois des hommes dont les conseils seront pour le maire d'une incontestable utilité. Nous l'admettons encore, Mais cela suffit-il ?

La loi à cru nécessaire de placer auprès des préfets,

dont le rôle au point de vue sanitaire est singulièrement moins important que celui des maires, des conseils techniques. Elle en à placé auprès des sous-préfets. Que trouvons-nous auprès des maires ?

Il faut bien reconnaitre que dans l’organisation actuelle les maires n’ont auprès d'eux aucun organe consultatif. Sans doute, en vertu du décret de 1848, des commissions d'hygiène publique peuvent être instituées par arrèté préfectoral dans les chefs-lieux de canton. Mais le décret de 1848 n'en fait point une obligation, de sorte qu'en fait ces commissions n'ont été instituées qu'en fort petit nombre et la plupart ont mème depuis longtemps cessé de fonctionner.

Sans doute encore les maires peuvent par l'intermédiaire des sous-préfets et des préfets recourir aux lumières des conseils d'hygiène d'arrondissement et de département. Mais la nécessité de les consulter par la voie hiérarchique est une cause de lenteurs. Ces conseils, en outre, ne siègent pas en permanence. Enfin, nous verrons plus loin que fort peu d’entre eux fonctionnent réellement.

Frappées de ces inconvénients, les municipalités de plusieurs grandes villes ont organisé, sous l'autorité du maire, à titre de service municipal, des Bureaux d'hygiène. Certaines y ont mème adjoint des laboratoires municipaux. Nous avons dit combien cette institution nous semblait bonne. Mais nous devons constater qu'elle est actuellement fort peu développée. ë

De tout ceci, force nous est bien de conclure que les maires de la plupart des grandes villes sont dans l'impossibilité d'exercer utilement les pouvoirs qui leur sont conférés.

En troisième lieu, ces pouvoirs sont-ils bien définis,

sont-ils suffisamment étendus, ne sont-ils pas le plus souvent dérisoires ?

Les maires peuvent-ils puiser dans les articles 91 et 99 de la loi municipale le droit d'édicter certaines mesures sanitaires à l'égard des personnes? Non. Il à fallu une loi pour prescrire la déclaration des maladies contagieuses. Une loi seule pourrait rendre la vaccination obligatoire.

Relativement aux immeubles, les pouvoirs des maires ne sont guère plus étendus. Nous le verrons en étudiant la loi de 1850 sur les logements insalubres qui a eu la prétention, pourtant, de renforcer les attributions que le maire pouvait tirer de son droit de police.

Nous n’insisterons pas ici sur les détails. Mais nous nous bornerons à constater qu’un grand nombre de décisions judiciaires sont venues enlever toute force légale à des arrêtés municipaux, énervant ainsi l’action de l’administration. Le principe qui semble inspirer ces divers arrêts de justice est le suivant, que nous trouvons formulé dans un arrêt de la Cour de cassation du 27 juin 1879 : « Sile maire. « peut, dans un intérèt de salubrité publique, enjoindre « aux propriétaires de faire exécuter des travaux d’assainis- « sement, il ne peut pas prescrire un moyen exclusivement « obligatoire de faire disparaitre les causes d'insalubrité. »

Les pouvoirs de l'autorité municipale sont aussi singulièrement restreints. Mais, au moins dans la mesure où ils s’exercent, sont-ils sanctionnés d’une facon suffisante pour qu'ils soient respectés ?

Il faut encore répondre négativement. La sanction des arrêtés municipaux réside dans l’article 471 du Code pénal. Leur violation est punie d'une amende de 1 à 5 francs. En cas de récidive, la peine de l'emprisonne-

ment peut être infligée : mais elle est facultative et ne

te

peut dépasser trois jours. Certes, nous ne demandons pas, comme on le reproche à ceux qui s'intéressent à l'hygiène, la peine de mort contre ceux qui ne respecteraient pas les prescriptions sanitaires édictées par l’autorité publique. Mais il nous sera bien permis de dire, en pensant à l'étendue du mal que certaines négligences, voire même certaines mauvaises volontés, peuvent causer, que les peines prévues à l’article 471 du Code pénal sont en disproportion avec l'importance des règlements sanitaires qu'elles sanctionnent actuellement,

Nous nous résumons. Les pouvoirs des maires sont très étroits. Dans la limite où ils s’exercent ils ne sont pas suffisamment sanctionnés. Rien n’assure qu'ils seront exer cés avec clairvoyance. Enfin les moyens manquent pour contraindre les maires à user toujours, comme ils le devraient, de ces pouvoirs utiles, après tout, quelque restreints qu'ils soient.

Voilà le bilan de l'administration sanitaire au premier

degré.

ÏL. —- ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE.

Passons au second degré. Nous y trouvons les préfets et quelques agents sanitaires.

Nous n'avons rien à ajouter à ce que nous venons de dire relativement à l'insuffisance des pouvoirs de contrainte conférés aux préfets vis-à-vis des maires en matière de police sanitaire.

Quant à l'étendue des pouvoirs des préfets à l'égard des personnes, comme en ce qui concerne les diverses

- causes d’insalubrité, nous ne pourrions que nous répéter.

L'action des préfets est purement supplétive; leurs pouvoirs résident, comme ceux des maires, dans les articles 91 et 97 de la loi municipale.

Comme les arrêtés municipaux, les arrètés pris par les préfets sont sanctionnés par l’article A71 du Code pénal. Notre critique devra donc, rélativement à l'insuffisance de cette sanction, être reproduite ici.

Au moins allons-nous trouver auprès des préfets des Conseils fortement constitués, leur permettant d'exercer utilement leurs attributions restreintes et d'intervenir avec diligence pour faire disparaitre tous les foyers d'insalubrité?

Le décret du 18 décembre 1818 semble avoir organisé un Corps solide de comités consultatifs d'hygiène fonctionnant dans chaque arrondissement et dans chaque département. Dans la pratique, à peine trouvons-nous quelques conseils d'hygiène dignes de ce nom.

Le décret de 1848 qui avait pour but de réaliser une idée bonne et juste, présentait des défectuosités que l'expérience devait faire apparaitre à bref délai.

Ce qui frappe le plus dans la lecture de ce décret, c'est que si la liste des matières énumérées à l’article 9, sur lesquelles les conseils d'hygiène sont compétents, est longue, leur avis n'est jamais considéré comme obligatoire. L'on ne trouve du reste dans aucune de nos lois relatives à la santé publique une disposition qui preserive, à titre de nullité, d'évoquer devant eux les affaires qui sont de leur ressort, à l'exception des mesures relatives aux établissements

classés'. Bientôt l'administration en est arrivée à ne plus

1. Projet de réorganisation des Conseils d'hygiène élaboré par le Comité consultatif d'hygiène publique de France. Rapport de M. A. MARTIN, 1884.

les consulter que sur les questions d'autorisation, de translation ou de révocation des établissements dangereux, insalubres, ou incommodes.

Le projet élaboré en 1848 par le Comité consultatif donnait aux conseils un droit d'initiative. Il fut modifié sur ce point par le Conseil d'Etat, En promulguant le décret du 18 décembre, le Ministre du Commerce Tourret exprimait les regrets que lui causait cette modification. « Je crois, disait-il, que pour que ces conseils puissent « produire tous leurs bons résultats, il aurait fallu leur « laisser la faculté de se réunir de leur propre mouve- « ment, et de prendre l'initiative auprès de l’administra- « lion dans foutes les questions qui intéressent la santé « publique. » Mais par crainte du choléra qui venait de faire son apparition en France, le Ministre se décidait à promulguer le décret tel qu'il avait été adopté par le Conseil d'Etat.

Ainsi donc l'avis des conseils d'hygiène n’est jamais obligatoire. D'autre part, ces conseils ne peuvent donner leur avis d'office : il faut qu'ils soient consultés. En outre, ils n’ont le droit de se réunir que tous les trois mois, et sur la convocation de l'autorité préfectorale ; ïls ne peuvent se réunir d'eux-mêmes.

Ajoutons que depuis 1848, ïls ont perdu suecessivement une grande partie de leurs attributions. L'assainissement des localités et des habitations leur est enlevée par la loi du 13 avril 1850 au profit des commissions des logements insalubles. Ils devaient donner des avis en cas d'épizooties ; un service spécial est organisé par la loi du 21 juillet 1881. Le paragraphe de l’article 9 prévovait l'organisation et la distribution des secours médicaux aux

malades indigents; la loi de 1893 sur l'assistance médi-

cale gratuite a encore limité leur rôle à cet égard. Les questions relatives aux enfants trouvés sont tranchées par les services de l'assistance. La loi du 23 décembre 1874 sur la protection de l'enfance ne fait point appel à la compétence des conseils d'hygiène. On peut en dire autant de la loi du 2 novembre 1892, sur le travail des enfants, des filles mineures et des femmes dans les établissements industriels, ainsi que de celle du 12 juin 1893 sur l'hygiène et la sécurité des travailleurs employés dans l'industrie.

‘Une circulaire ministérielle de 1873, qui n'a rien perdu de sa valeur, dépeint la situation des conseils d'hygiène sous des couleurs sombres. « Les espérances «que l'on avait dû concevoir dès leur institution, dit le « Ministre, ne se sont réalisées qu'en partie, en ce sens que « sices conseils ont compté et comptent surtout aujourd'hui « beaucoup d'hommes de bonne volonté, d'un mérite et « d'un dévouement attestés par de nombreux et remar- « quables travaux, leurs efforts cependant, par cela seul « qu'ils sont restés isolés, ont peu profité à l'hygiène géné- «rale du pays. On compte encore 39 départements qui « n’ont fourni aucun rapport sur leurs travaux.........

« Dans quelques départements on ne fait peut-être pas « ce que l’on devrait faire pour stimuler le zèle des conseils « d'hygiène. Ainsi on néglige de convoquer ces conseils «ou on omet de les consulter sur des questions d'hygiène « d’une incontestable gravité. Il y a des conseils qui n’ont «-Jainais ele rés .. » Aussi l'on comprend que depuis longtemps déjà des vœux aient été adoptés de divers côtés, demandant la réorganisation des conseils

d'hygiène sur les bases d’une plus large initiative.

1. Voir le rapport de M. Edwin Chadwik de Londres, au Congrès d'hygiène générale et industrielle de 1878.

Une des causes de l'insuceès de cette institution, maintes fois signalée dans les rapports présentés au Comité consultatif d'hygiène publique de France sur les travaux des conseils d'hygiène, c'est le manque complet ou l'insuffisance des ressources mises à leur disposition.

D'un relevé qui à été fait pour l’année 1884 {la situation ne s’est pas sensiblement modifiée depuis lors), il résullait que dans 22 départements les conseils généraux n'avaient voté aucun crédit en faveur des conseils d'hygiène, qui ne recoivent d’ailleurs aucune autre allocation ; 12 départements avaient voté un crédit ne dépassant pas 100 francs, 41 autres avaient voté un crédit variant de 100 à 1.000 francs.

En résumé, dans la plupart des départements, les conseils d'hygiène n'exercent pas et ne peuvent exercer convenablement la plus grande partie de leurs attributions. Ils ne tiennent pas régulièrement le nombre de séances réglementaires ; ils n’ont pas d'initiative ; ils ignorent souvent les suites données aux affaires qu'ils ont été appelés à traiter ; le budget qui leur est affecté ne leur permet pas de publier convenablement leurs travaux, et de réunir les éléments d'information et de recherches qui leur seraient nécessaires. Ils n’est pas étonnant que dans ces conditions l'institution n'ait pas produit les résultats qu'on était en droit d'en attendre.

Nous avons dit qu'auprès du préfet existaient dans certains départements deux catégories d'agents sanitaires, les médecins des épidémies et les médecins cantonaux. Nous avons ajouté que cette double institution, quoique fort utile, avait singulièrement périclité. Il existe aussi une inspection médicale des écoles, fort rudimentaire, et un service de la

vaccine sans lien, le plus souvent, avec le précédent.

Quelques départements ont institué des services d'hygiène. Ainsi le département des Vosges avait établi, dès 188%, une organisation générale des services sanitaires. Ce service, placé sous l'autorité du préfet, était constitué de la manière suivante : 10 un directeur des services sanitaires ; 2° le conseil départemental d'hygiène ; 3° des médecins; 4° des pharmaciens; 5° des sages-femmes diplômées ; 6° des commissions locales. Les fonctions du directeur étaient confiées à l'inspecteur de l'assistance publique. Le département était divisé en circonscriptions ét un médecin était attaché à chacune d'elles.

La loi de 1893 sur l'assistance médicale gratuite, en édictant l'obligation de cette assistance, et en déterminant le fonctionnement identique pour toutes les parties de la France, a rendu inutile, dans les organisations analogues à celles du département des Vosges, ce qui concerne les soins médicaux.

Mais il reste quelque chose de fort important à instituer dans nos départements : c’est une inspection de la salubrité. L'une des causes pour lesquelles les conseils d'hygiène n'ont pu rendre les services qu'on était en droit d'attendre d'eux, c'est l'absence d'intermédiaires entre eux et l'administration préfectorale. Sans doute, un certain nombre de fonctionnaires, tels que les médecins des épidémies, les inspecteurs du service des enfants assistés, ceux du service de protection du premier àge, les médecins cantonaux, les inspecteurs du travail des enfants dans Îles manufactures, les inspecteurs de Ja salubrité (dans les départements où les conseils d'hygiène ont institué ce service), ete. peuvent renseigner les conseils et commissions et surveiller l'exécution des mesures prises

à la suite de leurs délibérations. Mais aucun en commun

n'existe entre eux, et leurs attributions se confondent et se conlrarient trop souvent.

Absence d'inspection sanitaire, déplorable fonctionnement des conseils d'hygiène, pouvoirs insuffisants des préfets vis-à-vis des communes et des particuliers, voilà ce que nous trouvons au second degré de l'administration sauitaire dans le département.

Nous arrivons au troisième échelon. :