SUISSE

De temps immémorial, la Suisse a eu une émigration très forte relativement à sa population. Une tendance atavique, la concurrence de la main-d'œuvre étrangère jointe à des crises agricoles assez fréquentes sur un territoire ou les trois dixièmes du sol sont déjà improductifs en sont les principales causes. Elle se distingue, d’après le Conseiller Gobat, par l’idée toujours bien arrêtée de l’émigrant suisse de rentrer un jour au pays natal (i). Au point de vue de sa durée, elle se divise en trois catégories : l’émigration temporaire, l’émigration plus ou moins prolongée en Europe, et l’émigration transatlantique.

La première est souvent très considérable. C’est au point que l’on a dû, dans le canton de Tessin modifier les articles de la constitution relatifs au droit de vote et accorder celuici non pas seulement à ceux qui pouvaient prouver un domicile légal, mais encore à ceux qui étaient simplement inscrits

Sources : L'émigration suisse et la loi fédérale sur les opérations des agences d'émigration, Karrer. Berne, Stœmpfli,.1887.

Rapports présentés à l'assemblée fédérale par le Conseil fédéral suisse sur sa gestion pendant les années 1870-1896. (Annuel.)

Bollettino del iministero degli affari Esteri, 1896, n° 84, rapport MAYOR DES PLANCHES.

Volkswirthschafts — Lexikon der Schweiz, Article Auswanderung.

Della protezione degli emigranti italiani in America, Bodio Lurr.

(1) Séance du Conseil national du 25 mars 1896.

comme faisant partie d’un foyer porté au registre des foyers du canton.

L'histoire de l'intervention des pouvoirs publics, comprend deux périodes.

Dans la première, seule l’action des autorités cantonales est en œuvre; dans la seconde, le gouvernement fédéral, investi de ce droit par la Constitution réglemente cette

matière.

On rencontre dans la première période, presque autant de systèmes différents qu’il y a de cantons.

Les uns interdisent l’émigration sous les peines les plus sévères. Cesont principalement Berne, Bâle (1767, 18092, 1808, 1816, 1817; Zurich, 1770, Schaffouse, 1817). D’autres, au contraire, essayent de remédier au paupérisme par le transport des indigents. Le Tessin avait établi dans ce but une taxe analogue à la taxe des pauvres anglaise. La plupart des cantons enfin laissaient faire, n’intervenant que lorsque l’émigration prenait des proportions trop considérables.

Tous avaient d’ailleurs une sorte de garantie contre l'excès de population. C'était le régime des capitulations militaires en vigueur jusqu'en 1849 et par lequel un grand nombre de jeunes Suisses allaient servir en qualité de mercenaires dans les armées étrangères. Ce système avait, en outre, l'avantage sur l’émigration actuelle d'être pour le pays une source immédiate de revenus considérables.

‘Nous ne faisons que signaler la contradiction qui existait de ce chef entre l’autorisation donnée à l’émigration quand elle était militaire et l'interdiction qu’on lui opposait quand il s'agissait d'éléments civils.

Dès le début du siècle, on trouve la trace d’exodes importants. En 1803, c'est le major Escher qui emmène en Crimée un graud nombre d'agriculteurs du canton de Zurich; en 1819, deux mille trois Suisses de différents cantons vont au Brésil à l’instigation de l’empereur Jean VI. Mais.les pays d'immigration n'étaient pas encore organisés pour les

recevoir, les plaintes des émigrés furent nombreuses, les rapports des consuls décourageants ; les Etats-Unis, d’autre part, interdisent, dès 1830, l'entrée des convois d’indigents qui se trouvent ainsi repoussés de toute part. Sous la pression de l’opinion publique et de la presse, et-grâce aux prédications des pasteurs eux-mêmes, l’émigration dent que peu d'importance de 1833 à 1842.

Toutefois, devant les insuccès d'un grand nombre, devant leur exploitation par des «runners » sans conscience, l'idée d’un plan général d'émigration se faisait jour. |

On essaya tout d’abord (1841) d'établir une statistique pour se rendre un compte exact de l'importance du mouvement, les essais furent stériles ; mais, à l’aide des renseignements qui avaient été recueillis dans les pays d'immigration, on tenta d'organiser une société fédérale de protection aux émigrants ; ce projetn’aboutit pas; l'initiative privée, cependant, devançant l’action officielle, établit de nombreuses sociétés privées de bienfaisance. 11

Cette création marque la fin de la période; une seule fois on avait pensé à mettre en œuvre l’action fédérale, c'était en 1846, dans une conférence qui réunissait les délégués de douze cantons, le résultat fut en, 1848, la création d’un commissaire spécial adjoint au consul suisse du Havre «et Hi avait pour mission de s’occuper de l’émigration.

L'intervention fédérale s'était aussi manifestée dans quelques publications officielles : telles que la liste des prix que les émigrants devaient payer sur les chemins de fer: américains, les lois des Etats-Unis prohibant l’entrée 48 indigents.

À part ces légères exceptions, la ésislation her "1 jusqu'alors cantonale. La Constitution de 1848 donna à l’autorité fédérale le droit d'intervenir ; ses pouvoirs, il est vrai, étaient encore assez limités. Elle devait se borner à subvenir par des règlements aux exigences du moment; aussi le grand principe qui la guidait fut-il de ne pas favoriser l’émigration, de n'assumer aucune responsabilité et de montrer la plus stricle impartialité vis-à-vis des états transatlantiques.

Elle fut cependant maintes fois sollicitée d'intervenir.

Le 2 août 1852, on lui demandait d'établir des bureaux d'émigration à Bâle et dans les principaux ports à l'étranger pour protéger les émigrants. Les Chambres furent saisies du projet, mais ne purent se mettre d'accord; cette institution était cependant bien nécessaire puisqu’une société privée-établit à ses frais un agent à New-York.

En 1854, l'émigration atteignait le chiffre de 15,000 à 18,000 individus soit 7 0/0 de la population totale ; on se contenta d'augmenter les subventions accordées aux Consuls de New- York et du Havre, pour secourir les émigrants malheureux.

Un postulat du 23 juin 1855 réclamait une action diplomatique auprès des Etats étrangers pour assurer par l'introduction d’un contrôle plus sévère sur les capitaines de navires une protection plus efficace des émigrants. Cette action aurait également dû porter sur la réduction du prix des visas de passeports.

L'intervention des Etats-Unis qui ne cessaient de réclamer contre les envois d'indigents, donna lieu à un troisième postulat, invitant le Conseil fédéral à ne pas perdre de vue les moyens propres à empêcher l’'émigration des familles indigentes.

Enfin, en 1858, parut un règlement pour interdire la vente publique des billets pour l'Amérique.

Le besoin d’une législation fédérale allait, cependant, sans cesse en croissant et l’on allait y pourvoir lorsque la Constitution fut modifiée.

Le projet de Constitution de 1872 portait que «les opé- « rations des agences d'émigration et des entreprises d’as- « surance non instituées par l’État, seraient soumises à la « surveillance et à lalégislation fédérale ». Ce texte, malgré les intrigues de deux partis qui voulaient, l’un faire de l'émigration une affaire d'Etat, l'autre la soumettre à un simple contrôle, fut conservé dans le projet de 1874 et forme aujourd’hui le paragraphe 2 de l’article 34 de la Constitution.

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Voici quelle était à cette époque la législation cantonale, ainsi qu’il résulte d’une enquête qui eut lieu au mois de juin 1874 (1).

Les cantons de Zurich, Uri, Bâle-Campagne, Appenzell, Thurgovie, Vaud et Neufchâtel, n'avaient pas de lois sur l’émigration.

Berne, par de nombreuses lois (1838, 1846, 1852, 1855, 1854, 1858 et 1864), frappait d'une patente les agences d'émigration, qui étaient en outre soumises à un cautionnement de 5,000 francs. On y attachait une importance toute spéciale à la délivrance des passeports.

À Lucerne (1866), l'agent devait fournir une caution réelle de 8,000 francs et était tenu à quelques prescriptions relatives au contenu des contrats.

Dans le canton de Schwyz (21 novembre 1854), constttution d’une caution personnelle ou réelle de 4,000 francs.

Unterwalden le Bas possédait un arrêté du 15 février 1866 qui exigeait une autorisation pour émigrer et frappait les agences d’une patente.

Même système dans le canton de Zoug (19 février 1855), où l’agent devait, en outre, fournir un cautionnement de deux à trois mille francs.

À Glaris (10 novembre 1857 et 21 octobre 1873), on attachait aux passeports la même importance qu’à Berne. Les contrats ne pouvaient être conclus que par l’entremise du sous-agent résidant à Glaris.

Fribourg : 25 novembre 1862. Les agents paient patente et déposent un cautionnement de 5 à 10,000 francs. — Cette profession était exclusivement réservée à des Suisses habitant le canton.

À Soleure : 10 mars 1855. Les contrats devaient être approuvés par les autorités du district. L'agent déposait une caution de 5,000 francs.

Bâle-Ville : 2 octobre 1854. Caution et patente.

Schaffouse : 23 août 1854. Caution de 5,000 francs. Les

(1) KABRER, op. cit., p. 99.

contrats devaient être rédigés d’après un modèle approuvé au préalable.

Saint-Gall : 11 juillet 1869. Caution de 10,000 francs.

Grisons : 5 juillet 1854. Caution de 8 ,000 francs. Les passeports ne s’accordaient que sur la présentation des contrats.

Argovie : l'arrêté du 16 HE 1851 accordait aux émigrants pauvres un subside de 20 à 80 francs, payé à New-York. Une loi était à l'étude au moment de la promulgation de la Constitution de 1874.

Tessin : 13 juin 1855. On ne pouvait émigrer avant 18 ans sans le consentement des parents. Les contrats étaient soumis au Conseil d'État. Les agents Hire un cautionnement de 20,000 francs.

Enfin, dans le canton du Valais (20 décembre 1856), l’'émigration était interdite aux déments et aux indigents.

Le Conseil fédéral, cependant, s’occupait de préparer une loi fédérale. Le projet fut soumis à la critique des gouvernements cantonaux, modifié d'après leurs observations le 30 avril 1879, et la première loi fédérale fut votée le 24 décembre 1880.

Elie partait de ce principe que le Conseil fédéral ne devait s'occuper que du contrôle effectif des agerices d’émigration, en négligeant tout ce qui touchait à la protection des émigrants à l'étranger.

Cette loi chargeait de la surveillance des agences le Conseil fédéral, assisté du concours des autorités cantonales (art. 1*). Les agents ne pouvaient obtenir patente que sur la justification de certaines qualités (art. 2-3). Un cautionnement de 40,000 francs assurait l'efficacité des réclamations relatives à leurs opérations (art. 4). Il leur était loisible de se faire représenter par des sous-agents; ces derniers devaient alors être agréés par le Conseil fédéral ; toutefois ils ne déposaient pas de cautionnement (art. 5). Les principales obligations, auxquelles ils sont soumis, sont : tenue de

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registres (art. 8); interdiction de contracter avec certaines catégories de personnes (art. 9). Ils doivent assurer à l’émigrant: le transport, la nourriture, les soins médicaux, et faire assurer leur vie et leurs bagages ; en cas d’arrêt dans le voyage, l'entretien des émigrants est à leur charge (art. 12). L'article 13 énumérait les différentes formalités relatives à ces obligations.

Le contrat devait être écrit et rédigé en double expédition ; le Conseil fédéral avait d’ailleurs la faculté d'imposer une formule obligatoire (art. 14). Les contraventions étaient punies d’une amende de 20 à 200 francs, sans préjudice de tous dommages-intérêts ; elles pouvaient entrainer le retrait de la patente (art. 15). L’amende était portée de 50 à 1.000 francs, l'emprisonnement possible pour un maximum de six mois, lorsqueles personnes qui s’immisçaient dans les opérations d’émigration n'étaient pas autorisées (art. 16). Les actions civiles étaient, en Suisse, soumises à la compétence des tribunaux de canton (art. 117), et, à l'étranger, devaient être examinées par les consuls (art. 18).

Le Conseil fédéral se réservait le droit d'interdire la publication de renseignements erronés et l'emploi de modes de transport défectueux (art. 20).

Sous réserves de ces prescriptions, on reconnaissait aux Suisses le droit d'émigrer librement; exception cependant était faite pour les personnes âgées, malades ou incapables de travailler; pour les indigents et tous ceux dont l'entrée était interdite dans les pays où ils voulaient aller; les mineurs au-dessous de 18 ans non autorisés de leurs pa-

ents et les individus sans papiers d’origine étaient également privés du droit de passer des contrats.

Cette loi fut complétée par plusieurs règlements et les réponses du Conseil fédéral à des questions posées par les agences ou les autorités cantonales formèrent toute une jurisprudence dans le détail de laquelle nous regrettons de ne pouvoir entrer (1).

(1) V. KaRRER, op. cit., p. 126 et seq.

Le but de la loi qui avait été la diminution des agents et sous-agents fut en partie atteint. Les anciens agents avaient été mis en demeure de se conformer aux dispositions nouvelles avant le 1* juin 1881. Sept seulement demandèrent une patente qui ne fut accordée qu’à six d’entre eux, et sur deux cent quatorze sous-agents présentés, le Conseil fédéral n’en accepta que cent quatre-vingt-quatorze.

La publication de la loi fut suivie de quelques postulats.

On demandait, le 3 mai 1881, d'étudier les moyens propres à empêcher l’'émigration sans but déterminé, et de donner une direction utile à cette classe d’émigrants. Le 26 avril 1889, on consultait le Conseil fédéral sur le point de savoir si l'émigration était devenue nécessaire, et s’il n’y avait pas heu de la favoriser; enfin, le 2 juillet 1886, on posa la question de la revision de la loi du 24 décembre 1880.

On lui reprochait tout d’abord de contenir des lacunes.

L'article 1*, en parlant du concours des gouvernements cantonaux, n'avait pas réglé leur mode d'intervention. On trouvait d'autre part trop modérées les dispositions visant les agents et sous-agents. Le tableau suivant indique quelle avait été l'augmentation de leur nombre, durant ces quelques années.

Au 31 décembre 1881 6 agences 184 sous-agents

— — 1882 10 — 273 — — — 1883 11 — 341 — — = 1884 : 11 . — 399 — — — 1885 11 — 402 ee — — 1886 9 — 392 —

On proposait donc de leur faire subir un examen de capacité, d'empêcher surtout leur recrutement dans certaines classes de la société telles que : fonctionnaires, instituteurs, aubergistes, etc, on parlait aussi d’une caution de 8,000 francs par sous-agent, mais payée par l’agent principal.

La répression des contraventions ne paraissait également pas assez énergique.