INTRODUCTION ET HISTORIQUE

§ I. — Introduction.

1 . — L’exécution des travaux publics peut occasionner des dommages de natures et de conséquences très différentes. Ce peuvent être des dommages causés aux personnes ; des accidents, des blessures, entraînant des infirmités ou môme la mort. Ce peuvent être des dommages causés à des propriétés mobilières, qui se trouvent détériorées ou détruites, des chariots brisés, des chevaux tués, etc. Les dommages de cette sorte présentent cette caractéristique d’être le résultat fâcheux et imprévu de l’exécution des travaux publics : les travaux en ont été plutôt l’occasion que la cause. Mais il y a des préjudices qui sont la suite normale, régulière et parfaitement prévue de l’exécution des travaux publics. Cette exécution porte une atteinte, ou directe, ou in-

occupatto:n temporaire.

directe, aux propriétés particulières ; elle en altère, d’une manière plus ou moins profonde, la jouissance, et en diminue la valeur. Ce ne sont plus des surprises inattendues, des événements qui déconcertent autant qu’ils désolent, et que la prudence et l’habileté s’efforcent d’éviter ou, du moins, de réduire: ce sont les effets naturels, inévitables, des travaux entrepris ; et c’est là vraiment qu’on se heurte à cette question grave du contlit entre l’intérêt général et les droits particuliers, — l’essence môme du droit administratif. Les hypothèses précédentes n’y rentrent pas proprement.

2. — Parmi ces préjudices, qui sont la suite naturelle et prévue des travaux, on peut faire encore une distinction. Certains d’entre eux produisent une détérioration ou dépréciation de la propriété, sans cependant porter une atteinte matérielle et directe à la jouissance de celte propriété ; par exemple, dans le cas où l’exhaussement ou l’abaissement de la voie publique modifie les accès et les avantages des maisons riveraines. D’autres, au contraire, consistent précisément dans une altération matérielle plus ou moins grave de la jouissance de la chose, dans une mainmise plus ou moins durable, un empiétement plus ou moins accentué sur la propriété elle-même. Un terrain est l’objet d’une occupation destinée à disparaître, après l’accomplissement du service que la propriété privée doit rendre à la collectivité ; ou bien, il est l’objet d’une prise de possession irrévocable, justifiée par Tulilité publique. Dans le premier cas, il y a une occupation temporaire; dans le deuxième, une occupation définitive, qui ne peut être régulièrement consommée qu’en recourant à de certains procédés, à de certaines garanties. L’occupation définitive est alors consacrée par la loi, sous le nom d’expropriation pour cause d’utilité publique. Le dépouillement légal du propriétaire est à ce prix ; et, bien que la question soulève une contestation sérieuse, les principes conduisent à décider qu’il ne peut dépendre de l’administration d’ôter à un particulier son immeuble, pour l’incorporer au domaine public, par des actes de classement ou d’affectation. Si la jurisprudence ne reconnaît point aux tribunaux civils, mais seulement à l’autorité administrative, le droit de réintégrer le propriétaire dans son héritage, il ne faut voir, dans cette décision, qu’une suite d'un égard assez compréhensible pour l'intérêt public : elle n’a trait d’ailleurs qu’à la détention de l’immeuble par l’administration, et n’implique aucune idée de muta-

tion de propriété. (Gonsult. F. Salanville, De V Occupation définilive des propriétés privées par le fait de l’ administration ou de ses ayants droit, n° 8, Revue générale d’administration, 1889, I, p. 23 et s.)

3. — L’occupation temporaire elle-même a ses degrés. Elle peut s’évanouir sans laisser de traces, n’avoir été qu’une simple gêne, ou n’en laisser que de très légères ; elle peut modifier d’une manière sensible la jouissance et l’état même de la propriété, produire des effets irrémédiables, proches du dépouillement total. (Féraud-Giraud, Des Dommages occasionnés à la propriété privée par les travaux publics, n® 70, p. 213, 214 ; Aucoc, Conférences sur V administration, t. II, n°721 ; Sanlaville, De l’Occupation définitive drs propriétés privées, n® 1, Revue générale d'administration, 1888, 111, p. 398, 399.)

4. — Dans un rapport déposé à l’Assemblée nationale en 1873 sur la proposition Christophle, M. Grivart faisait allusion à ces hypothèses diverses. « L’exécution des travaux publics impose à la propriété privée d’inévitables sacrifices. Les uns s’étendent jusqu’à la dépossession de la chose même ; les autres consistent dans un démembrement du droit ou dans des gênes, dans des restrictions apportées à son exercice, qui pèsent sur la propriété d’une manière permanente ou momentanée. Dans le premier cas, il y a expropriation ; dans le deuxième, il y a servitude.

M Les servitudes d’utilité publique sont nombreuses. L’une des plus usuelles résulte du droit spécial, dont l’administration est investie, d’occuper temporairement les propriétés pour les besoins de la construction des travaux et même d’y puiser les matériaux qui lui sont nécessaires. » (Journ. off., 1873, p. 2982.)

5. — La loi du 29 décembre 1892 traite de l’occupation temporaire; et les explications précédentes suffisent à démontrer que le titre de la loi est trop large. Il semblerait en effet qu’elle embrasse d’une manière générale les « dommages causés à la propriété privée par l’exécution de travaux publics ». Assurément, les diverses applications de l’occupation temporaire offrent autant d’espèces de dommages atteignant la propriété ; mais ils n’en forment qu’une partie, qui laisse en dehors des dommages nombreux et importants, conséquences normales de l’exécution des travaux publics, tels que ceux qui résultent

de l’expropriatioa, et toute la série des dommages permanents, qui ne consistent point en un empiétement matériel sur les propriétés privées.

A dire le vrai, le préjudice produit par l’occupation temporaire n’est môme pas causé, en général du moins, proprement par l’exéculioii des travaux publics, mais par des actes préparatoires ou encore concomitants à cette exécution. 11 rentrerait ainsi dans la catégorie des dommages antérieurs à l’exécution des travaux, plutôt que dans la catégorie des dommages résultant de cette exécution même. L’observation, un peu subtile, serait exacte, non seulement pour l’occupation temporaire, mais pour l’expropriation qui, elle aussi, est une mesure préalable à l’exécution des travaux. Il n’est pas sans intérêt de déterminer avec une précision rigoureuse la source du dommage. La réparation peut en dépendre. Le Conseil d’État a décidé que le jury d’expropriation avait qualité pour tenir compte, à titre de dommages accessoires, des dommages causés par les travaux antérieurs à la dépossession ; que, par suite, les propriétaires étaient mal fondés à venir plus tard réclamer des indemnités de ce chef devant le conseil de préfecture, qu'ils ne pouvaient obtenir d’indemnités supplémentaires que pour des dommages nouveaux. [Aucoc, t. II, n° 857. Comp. toutefois. Conseil d’État 9 août 1889 (Pradines), Recueil des arrêts du Conseil d'É'at (Lebon), p. 982.]

6. — Quoi qu’il en soit, l’occupation temporaire, si elle ne forme qu’un chapitre de ce vaste ensemble de faits occasionnés par l’exécution de travaux publics, n’en est pas moins un chapitre important. Mesure préalable ou concomitante à l’exécution des travaux, il serait, sans elle, souvent impossible de rien entreprendre ou de rien continuer. Il n’est donc pas étonnant qu’elle soulève plus d’une question sérieuse ou intéressante. L’importance pratique de cette servitude a été aperçue il y a déjà longtemps ; et si, en raison des progrès immenses réalisés, grâce à la facilité des communications et à l’augmentation des ressources du Trésor, l’occupation temporaire peut paraître aujourd’hui moins indispensable ou même moins profitable dans les hypothèses où elle fut employée d’abord, elle s’est transformée de manière à correspondre aux situations et aux besoins nouveaux ; elle a grandi avec l’essor des travaux publics; elle s’est élargie et en même

temps précisée par la découverte et la détermination de nouveaux cas d’application autrefois négligés, mal définis ou confondus.

7 . — C’est une tradition de désigner sous le nom de servitude la faculté qui appartient à l’État de faire occuper des terrains particuliers, soit pour y pratiquer des fouilles et extractions, soit pour tout autre objet. L’article 650 du Code civil la range formellement parmi tes servitudes d’utilité publique. Joignez article 3 de la loi du 15 juillet 18''i5 sur la police des chemins de fer. (Comp. Doussaud, Des Extractions de matériaux et des occupations temporaires, n® 7, p. 34.) Un auteur déjà ancien, M. Macarel (cité par M. Féraud-Giraud, Dommages occasionnes à la propriété privée par les travaux publics, p. 5), dit à cet égard : « Les travaux publics n’exigent pas alors une cession de propriété ; dans leur intérêt seulement, l’entrepreneur exige des matériaux qu’il prend nécessairement sur les fonds voisins. C’est une espèce de servitude imposée dans l'intérêt public, comme dans le droit romain sous le nom de arena fodienda. La propriété privée sert ici la propriété publique ; or il ne peut résulter de là qu’une action en dommage, in damnum. Cette action n’a donc pas pour but une expropriation pour cause d’utilité publique. » M. Grivart, dans son rapport déjà cité n° 4, sur la proposition Ghristophle {Journal officiel, 1873, p. 2982 et s.), déclarait : « L’exécution des travaux publics impose à la propriété privée d’inévitables sacrifices. Les uns s’étendent jusqu’à la dépossession de la chose môme, les autres consistent dans un démembrement du droit, ou dans des gênes, dans des restrictions apportées à son exercice, qui pèsent sur la propriété d’une manière permanente ou momentanée. Dans le premier cas, il y a expropriation ; dans le second, il y a servitude. Les servitudes d'utilité jmblique sont nombreuses. L’une des plus usuelles résulte du droit spécial, dont l’administration est investie, d’occuper temporairement les propriétés pour les besoins de la construction des travaux, et môme d’y puiser les matériaux qui lui sont nécessaires. » La môme expression se retrouve dans la circulaire du ministre de l’intérieur du 15 mars 1893, qui fait observer, à propos de l’article l®' de la loi, que « les habitations sont formellement soustraites à l’exercice de la servitude ».

8 . — Assurément il n’y a point d’expropriation, puisqu’il n’y a point de dépouillement de la propriété. Est-ce à dire qu’il y ait vrai-

ment servitude, que cette dénomination soit parfaitement propre à caractériser la prérogative de l’administration? M. Laferrière l'a nié (Traité de la juridiction administrative, t. Il, p. 165). « Il faut, ditil, pour qu’il y ait servitude, service foncier, qu’il y ait un « rapport de domaine à domaine », un rapport de fonds dominant à fonds servant. Mais en matière d’occupations temporaires, il n’existe aucun

rapport de fonds dominant à fonds servant, entre l’ouvrage public en construction et les terrains occupés pour le service du chantier ou pour l’extraction des matériaux. Les obligations réciproques, qui se forment entre l’administration et les propriétaires des fonds occupés, ne naissent pas d’une servitude, mais d’une réquisition, c’està-dire d’un véritable contrat administratif analogue à une location forcée ; cela est si vrai, que cette réquisition peut être transformée en location volontaire, par un accord de l’administration ou de son entrepreneur avec le propriétaire. » (Joignez Delanney, Les Occup(iti07is temporaires, n° 7, p. 10 et 11). 11 fait remarquer en outre que les servitudes d’utilité publique ne frappent d’ordinaire que les propriétés riveraines de la voirie, et comme une compensation des avantages de cette riveraineté, au lieu que l’occupation temporaire peut s’appliquer à des terrains éloignés des travaux, situés, par exemple, dans un autre département, qu’en un mot le plus ou moins de proximité, quoi qu’il puisse paraître au premier abord (cons. le passage de M. Macarel cité suprà, n” 7), n’est pas un élément décisif pour déterminer l’administration (n® 27, p. 39 et 40).

9. — Il est vrai que l’on pourrait repartir qu’il ne s’agit point ici d’un service foncier, mais d’une servitude, au sens ancien et plus large du mot, embrassant aussi bien les servitudes personnelles que les servitudes réelles, que c’est purement la répugnance des rédacteurs du Code civil à l’égard de l’expression « servitude personnelle », qui les a conduits à s’écarter ici des traditions romaines et à traiter séparément de l’usufruit, de l’usage et de l’habitation, qu’en somme il y a, dans l’occupation temporaire, une sorte d’usufruit plus ou moins accentué, tout au moins une sorte d’usage, et que, par conséquent, la désignation de servitude n’est point déplacée. Cependant nous n’avons point à appliquer les traditions romaines, mais les règles modernes du Code civil. Aux objections théoriques, présentées plus haut, se joint encore l’observation, à la fois théorique et pratique, que les servi-

tildes d’utilité publique n'ont point coutume de donner ouverture à une action en indemnité, et que l’occupation temporaire se présente comme une dérogation à cette idée (Jousselin, Servitudes d’utilité publi.jue, 1. 1, p. 64 et 68 ; Delanney, n" 66, p. 105). Il me paraît donc utile de n’employer que sous toutes réserves cette e.xpression usitée et commode de servitude et de lui préférer l’expression plus exacte de réquisition. Cette désignation caractérise mieux la raison d’être et l’effet de l’occupation temporaire. En même temps, elle rend très bien compte de la nature exceptionnelle de celle faculté, et indique immédiatement les limites où elle doit se resserrer. Le système des réquisitions, dans nos mœurs, n’est accepté et n’est réellement acceptable que pour le temps de guerre, lorsque la nécessité de la subsistance des troupes, la considération suprême de la défense et de l’existence nationale l’exigent. En temps de paix, lorsqu’il s’agit simplement de réaliser une économie, même pour des travaux d’une incontestable utilité, il faut apporter la plus sévère circonspei tion dans l’emploi d’une prérogative aussi exorbitante. La loi du 29 décembre 1892 est conçue dans cet esprit.

§ II. — Historique.

10 . — L’application, qui fut la première réglementée par des textes, concernait le cas d’occupation temporaire le plus grave, la servitude d’extraction. Il peut paraître surprenant que l’on ait admis d’abord le cas qui semblerait devoir soulever le plus de difficultés ; mais ce sont précisément ces difficultés qui attirèrent l’attention sur cette hypothèse, et qui conduisirent à établir le droit dans des textes formels. Il arrive encore de nos jours, comme dans le droit antique, que des institutions d’un caractère général débutent par des applications particulières qui ont frappé l’esprit à cause de leur nécessité pratique ou de leur gravité. C’est ce qui se passa pour la servitude d’extraction. 11 fallait, pour construire des routes à travers le royaume, à une époque où les transports étaient longs et coûteux, accorder à l’administration la faculté de prendre ses matériaux sur place, de les extraire des terrains avoisinant les travaux, lui fournir le moyen de triompher des résistances opposées par les « propriétaires des fonds, ou même par les seigneurs directs ou justiciers desdits fonds, aussi bien que par les grands maîtres des eaux etforêts qui défendent unguibus et rostro les bois

domaniaux à eux confiés ». (Préambule de l’arrêt du Conseil du 7 septembre 1755. Conf. arrêt du Conseil du 22 juin 1706 et art. 14 de l’ordonnance du bureau des finances du 17 juillet 1781 ; Doussaud, Commentaire de la loi du 29 décembre 1892, p. 3.)

C’est ainsi que la servitude de fouilles et extractions naquit de la nécessité des choses. Elle fut un des grands moyens employés par la monarchie française pour l’établissement des voies de communication à un moment où les ressources faisaient défaut. Elle était complétée par la corvée ; et il est assez curieux de constater que, tandis que la corvée a succombé sous l’impopularité, l’occupation temporaire a résisté aux critiques dirigées contre elle; et que les réformes successives, en la régularisant et en la perfectionnant, l’ont affermie. (Delanney, Les Occupations temporaires et la loi du 29 décembre 1892, n“ 1, p. 2 et 3.)

11 . — Le document le plus ancien relatif à la servitude d’extraction paraît être une ordonnance de Henri 11, du 15 février 1566, autorisant l’entrepreneur des travaux de prolongement de la route d’Orléans, depuis Arihenay jusqu’à Tboury, à prendre des matériaux dans les fonds des particuliers, gens d’église, nobles ou roturiers, et même d’y faire des fouilles en vue de l’exhaussement de la chaussée. Plusieurs dispositions réglementèrent ensuite l’exercice de cette prérogative, accordée d’abord en vue de l'enlrelien du pavé de Paris, puis étendue aux autres travaux publics. Ce furent des arrêts du Conseil du roi des 3 octobre 1667, 3 décembre 1672, 22 juin 1706, 7 septembre 1755, 20 mars 1780 ; et une ordonnance du bureau des finances de la généralité de Paris, du 17 juillet 1781, art. 14. (Voyez Perriquet, Travaux publics, t. 11, n”® 1086 et 1087 ; Christophie et Auger, Travaux publics, t. Il, n°* 2109 et 21 10 ; Doussaud, Des Extractions de matériaux et des occupations temporaires, p. 9 et s.) L’arrêt de 1755 était le texte fondamental. Il était ainsi conçu;

« Art. l**^. — Les arrêts du Conseil des 3 octobre 1667, 3 décembre 1672 et 22 juin 1706 seront exécutés selon leur forme et teneur. En conséquence, les entrepreneurs du pavé de Paris, ainsi que ceux des autres ouvrages ordonnés pour les ponts et chaussées et chemins du royaume, turcies et levées des rivières de Loire, Cher et Allier et autres y affluant, pourront prendre la pierre, le grès, le sable et autres matériaux, pour l’exécution des ouvrages dont ils sont adjudi-

cataires, dans tous les lieux qui leur seront indiqués par les devis et adjudications desdits ouvrages, sans néanmoins qu’ils puissent les prendre dans les lieux fermés de murs ou autre clôture équivalente, suivant les usages du pays. Fait, Sa Majesté, défense aux seigneurs ou propriétaires desdits lieux non clos de leur apporter aucun trouble ni empêchement, sous quelque prétexte que ce puisse être, à peine de toute perte, dépens, dommages-intérêts, même d’amende et de telle autre condamnation qu’il appartiendra, selon l’exigence des cas ; sauf néanmoins auxdits seigneurs et propriétaires à se pourvoir contre lesdits entrepreneurs, pour leur dédommagement, ainsi qu’il sera réglé ci-après: dans le cas où les matériaux indiqués par les devis ne seront pas jugés convenables ou suffisants, les inspecteurs généraux ou ingénieurs pourront en indiquer à prendre en d’autres lieux ; mais lesdites indications seront données par écrit et signées desdits inspecteurs ou ingénieurs. Veut, Sa Majesté, que les entrepreneurs ne puissent faire aucun autre usage des matériaux qu’ils auront extraits des terres appartenant aux particuliers, que de les employer dans les ouvrages dont ils sont adjudicataires, à peine de tous dommages et intérêts envers les propriétaires et même de punition exemplaire.

« Art. 2. — Lesdits inspecteurs généraux et ingénieurs indiqueront autant qu’ils le pourront, pour prendre lesdits matériaux, les lieux où leur extraction causera le moins de dommage ; ils s’abstiendront, autant que faire se pourra, d’en prendre dans les bois

« Art. .3. — Les propriétaires de terrains, sur lesquels lesdits matériaux auront été pris, seront pleinement et entièrement dédommagés de tout le préjudice qu’ils auront pu en souffrir, tant par la fouille, par l’extraction desdits matériaux, que par les dégâts auxquels l’enlèvement aurait pu donner lieu. Sera payé ledit dédommagement auxdits propriétaires par les entrepreneurs, suivant l’estimation qui en sera faite par l’ingénieur qui aura fait le devis desdits ouvrages ; et, en cas que lesdits propriétaires ne voulussent pas s’en rapporter à ladite estimation, il sera ordonné un rapport de trois nouveaux experts, nommés d’office, dont lesdits propriétaires seront tenus d'avancer les frais. Veut, Sa Majesté, que lesdits entrepreneurs rejettent, en outre, à leurs frais et dépens, dans les fouilles ou ouvertures qu’ils auront faites, les terres et décombres qui en seront provenus. »

12 . — Ces dispositions étaient demeurées en vigueur ultérieure-

ment. Elles étaient visées dans l’article 4, titre H, de la loi du 1 1 sep-, leinbre 1790, relative à la forme de procéder devant les autorités administratives et judiciaires, en matière de travaux publics et de commerce : « Les demandes et contestations sur le règlement des indemnités dues aux particuliers, à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux ou autres ouvrages publics, seront portées de môme, par voie de conciliation, devant le directoire du district, et pourront l’être ensuite au directoire de département, lequel les terminera en dernier ressort, conformément à l’estimation qui en sera faite par le juge de paix et ses assesseurs. » En 184Ô, dans des discussions qui eurent lieu à la Chambre des pairs et à la Chambre des députés, on reconnut que les arrêts ci-dessu^ mentionnés n’avaient pas été abrogés en 1791. Il est même exact de dire qu’ils étaient formellement maintenus dans la loi des 19-22 juillet 1791, sur la police municipale et correctionnelle, dont l’article 29, § 2°, titre I, prononce: « Sont également confirmés provisoirement les règlements qui subsistent touchant la voirie... » (Voyez rapport Morel au Sénat, p. 2 ; Delanney, Occupations temporaires, n° 3, p. 5.) La loi des 12-28 juillet 1791, art. 2, sur les mines, maintenait également, dans leurs grandes lignes, les dispositions antérieures. La loi des 28 septembre-6 octobre 1791 (Code rural), titre I, sect. VI, art. 1®'’, visait directement la faculté pour les agents de l’administration de faire des fouilles pour chercher des matériaux « nécessaires à l’entretien des grandes routes ou autres ouvrages publics ». De môme l’article 4, § 3, de la loi du 28 pluviôse de l’an VllI ; également, l’article 650 du Code civil, en des termes généraux, mais catégoriques. Depuis le Code civil, les allusions se faisaient encore plus nettes. C’étaient les artcles 55 et 56 de la loi du 16 septembre 1807, relatifs, le premier, aux bases de l’indemnité à allouer aux propriétaires, le second, aux expertises; l’article 145 du Code forestier ainsi conçu : « Il n’est point dérogé aux droits conférés à l'administration des ponts et chaussées d’indiquer les lieux où doivent être faites les extractions de matériaux pour les travaux publics; néanmoins les entrepreneurs seront tenus envers l’État, les communes et établissements publics, comme envers les particuliers, de payer toutes les indemnités de droit et d’observer toutes les formes prescrites par les lois et règlements en cette matière. » Puis, la loi du 21 mai 1836, sur les chemins vicinaux, art. 17 et 18; l’article 3 de la loi du 15 juillet 1845, sur la police des chemins de fer ; l’article 14 de la loi du

20 août 1881, sur les chemins ruraux. On trouvera ces textes, ainsi que la plupart de ceux qui suivent, mais pas toujours avec une irréprochable exactitude, dans le chapitre P" de l'ouvrage de M. Doussaud, D JS Extradions de matériaux et des occupations temporaires, p. 10 et s. (Joignez l’appendice de l’ouvrage de M. Delanney sur les Occupations temporaires et la loi du 29 décembre i892.)

13 . — Des actes du pouvoir exécutif avaient développé, précisé et rajeuni ces dispositions. Un décret du 8 février 1868 avait embrassé dans une formule compréhensive les divers emplois possibles de l’occupation temporaire. L’article 1®"' de ce décret s’exprimait ainsi : « Lorsqu’il y a lieu d’occuper temporairement un terrain, soit pour y extraire de.s pierres ou matériaux, soit pour tout atUre objet relatif à l'exécution de travaux publics... » Ce décret avait été rédigé spécialement en vue du service des ponts et chaussées, en sorte qu’il ne pouvait être considéré comme obligatoire pour les autres services ne relevant pas du ministère des travaux publics. Aussi le ministre de l'intérieur régla-t-il d’une manière provisoire, par un arrêté du 6 décembre 1870, les occupations temporaires relatives à la vicinalilé, poursuivies en vertu de l’article 17 de la loi du 21 mai 1836. (Instruction générale du 6 décembre 1870, litre I, chapitre vin, art. 47 à 63, et, pour lu procédure de l’occupation d’olïice, spécialement art. 52 à 56.)

14 . — Les cahiers des charges (clauses et conditions générales) des ponts et chaussées, du 25 août 1833, imposaient déjà (art. 9) l'obligation pour l’entrepreneur, lorsque le devis n’indiquait pas de carrières ou de sablières appartenant à l’État, d’en ouvrir à ses frais dans les lieux indiqués par le devis, « de prévenir les propriétaires, avant de commencer les extractions et de les dédommager de gré à gré ou à dire d’experts, conformément aux lois et règlements sur la matière ». Ils ajoutaient, articles 9 et 35, que l’entrepreneur ne serait entièrement soldé el ne recevrait le montant de la retenue pour garantie qu’après avoir justifié du paiement des indemnités et dommages mis à sa charge. Les mêmes dispositions se retrouvèrent dans les cahiers des charges du 6 novembre 1866 et du 16 février 1892 (art. 19 et 48). avec celte différence que le texte de 1833 faisait une allusion explicite à l’hypothèse d'un arrangement amiable avec les propriétaires des terrains fouillés, au lieu qu’elle n’apparaît plus dans les textes postérieurs de 1866 et

1892, sans d'ailleurs être exclue par eux, — cela va sans dire. Le cahier des charges des entrepreneurs de travaux des chemins vicinaux, du 6 décembre 1870, article 19, visait formellement les deux hypothèses, — celle du traité amiable, celle des fouilles exécutées contre le gré des propriétaires. « Il (l’entrepreneur) est tenu, avant de commencer les extractions, de justilier de l’autorisation des propriétaires, s’il a traité à l’amiable pour l’occupation des terrains ou de les prévenir, suivant les formes déterminées par le règlement général des chemins vicinaux. » Le cahier des charges de la guerre, du 17 juillet 1889, supposait le cas de fouilles pratiquées sans l’agrément des propriétaires, article 23 : « Quand l’entrepreneur extrait des matériaux de terrains qu’il occupe en vertu d’un droit qui lui a été conféré par l’administration, il est tenu, avant de commencer les extractions, de prévenir les propriétaires suivant les formes déterminées par les règlements. »

15 . — 1! n’est pas inutile d'avertir que le mot d’ « occupation temporaire » peut présenter une signiflcation assez différente de celle que nous avons indiquée jusqu’ici. Dans le cas de travaux urgents de fortification passagère à exécuter en temps de paix, on désigne sous le nom d’occupation temporaire la faculté d’occuper des terrains, non pas simplement pour y déposer des matériaux ou pour y tracer des voies d’accès ou y établir des chantiers, ni môme pour y pratiquer des fouilles et en extraire des matériaux, mais pour y construire des ouvrages militaires, loi du 30 mars 1831. La prise de possession de l’État devient ici très accentuée, puisque le terrain devient l’assiette des travaux de défense. En ce sens nouveau, l’occupation temporaire est « celle qui a pour objet des terrains qui doivent servir d’assiette à des ouvrages de fortification d’une durée passagère, mais non celle qui a pour objet des terrains employés momentanément pour des opérations accessoires, telles que dépôts de matériaux, établissements de chantiers, chemins de charroi, etc. » {iousseVm, Servitudes d’utilité publique, t. I, p. 141 et s., spécialement p. 144-, Delanney, op. cit., p. 163, 166 et s., n°’ 100, 102 et s.)

C'est l’intérêt de la défense qui légitime une mainmise aussi rigoureuse. Au surplus, comme ici, plus encore que partout ailleurs, on pourrait être tenté de faire dégénérer l’occupation temporaire en une occupation définitive, la loi du 30 mars 1831 avait pris des précau-

lions particulièrement strictes; et, longtemps avant la législation générale des occupations ordinaires, elle avait enfermé la faculté d’occupation dans les limites d’un délai fixe. Si trois ans s’écoulent, avant que le propriétaire rentre en possession de son terrain, il a le droit de réclamer l’acquisition de ce terrain par l’État, article 14 ; et la loi du 3 mai 1841 a décidé, dans son article 76, que l’indemnité, à défaut d’accord amiable, serait réglée par le jury. (Jousselin, l. I, p. 149 ; Delanney, n“ 113, p. 180.)

Cette loi du 30 mars 1831 n’était point mentionnée dans les premières propositions relatives à l’occupation temporaire, ni même dans le projet élaboré en Conseil d’État en 1884 ; mais elle a été l’objet d’une addition dans l’article 20 de la loi du 29 décembre 1892, qui la maintient formellement. (Voyez infrà, n” 240.)

16 . — Il n’est pas étonnant, si l’on considère les couches superposées de législation et de réglementation dans la matière des occupations temporaires, que l’on ait été tenté de coordonner ces dispositions éparses en un texte unique, applicable en toute circonstance, et approprié aux besoins récents. Une raison particulière poussait à cette révision, c’était le désir de remanier les bases de l’évaluation de l’indemnité accordée aux propriétaires des terrains fouillés. Elle était déterminée suivant une distinction, inscrite dans l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807, entre les carrières en exploitation et les terrains non encore exploités, et n’allouant le prix des matériaux extraits que dans le premier cas. (Voyez infrà, n° 179.) On alléguait que cette distinction aboutissait à méconnaître à de certains égards le droit de propriété, et qu’il était d’ailleurs insuffisamment sauvegardé à d’autres points de vue. Ce reproche, assurément fondé, dans une mesure assez large, surtout avant le décret du 8 février 1868, est reproduit dans le rapport déposé, le 28 mars 1873, sur la proposition Ghristophle, par M. Grivart, qui affirme que les réclamations étaient devenues plus nombreuses et plus vives à mesure que se multipliaient les cas dans lesquels l’administration avait recours à ces prérogatives exceptionnelles; que les circonstances d’exécution, l’arbitraire de l’application avaient accentué les rigueurs du principe môme de la loi, et que, précisément, ces abus motivèrent le décret de 1868. Cependant, si l’on en croit M. Delanney, que sa qualité de rédacteur principal au ministère de l’intérieur met en situation d’être bien au cou-

lî

rant, ces plaintes réitérées auraient été bien plutôt fondées en théorie qu’en fait. « 11 ne faut pas pourtant se dissimuler que, sauf quelques rares abus, les inconvénients, si souvent reprochés, et avec tant de vivacité, à l’occupation temporaire, ne blessaient pas, au fond, d’une façon aussi sensible qu’on l’a voulu dire, les intérêts des populations rurales. La preuve en est dans le petit nombre de difficultés contentieuses qu’elle a suscitées. Car il ressort des faits relevés à cet égard que, dans la presque totalité des cas, la prise de possession et le réglement des indemnités s’opéraient à l’amiable (n°. 4, p. 6). »

17 . — Quoi qu’il en soit, la réforme de l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807 fut réclamée dès 1827, lors de la discussion de l’article 145 du Gode forestier, par M. d’Orvillicrs, membre de la Chambre des pairs; et M. de Martignac, commissaire dn roi, reconnaissait que « cet objet était assez important pour qu’une loi spéciale fixât à cet égard les droits de l’administration et les règles qu’elle aurait à suivre ». (Meaume, Commentaire du Code forestier, t. 111, p. 411, 412.) En 1869, à propos de la discussion du budget de 1870, M. le marquis de Talhouët et M. Martel avaient fait prendre en considération un amendement tendant à modifier les conditions du règlement de l’indemnité due aux propriétaires ; le ministre des travaux publics s’engageait à étudier les réformes à introduire dans la législation,

18 . — Jusque-là, les réclamations s’étaient bornées à un seul objet. Mais en 1871, M. Christophle et 15 de ses collègues proposèrent à l’Assemblée nationale une réforme d’ensemble sur les fouilles et extractions de matériaux et l’occupation temporaire. On modifiait les conditions du règlement de l’indemnité ; l’occupation du terrain, à défaut d’arrangement amiable, était ordonnée par jugement du tribunal civil, à l’imitation de ce qui a lieu pour l’expropriation ; enfin, comme dans l’expropriation, c’était un jury qui fixait l’indemnité. La proposition, prise en considération le 8 novembre 1871, fit l’objet d’un rapport déposé par M. Grivart, le 28 mars 1873. Tout en acceptant le principe de la proposition, on trouvait inutile et même fâcheux de mettre en mouvement l’appareil compliqué du jury, et on confiait la fixation de l’indemnité au juge de paix. La discussion fut ajournée, à la suite de l’intervention du ministre des travaux publics, qui annonça l’élaboration d’un contre-projet. Une nouvelle proposition fut

déposée à la Chambre des députés parM. Lévôque, le 26 juin 1876, puis le 28 mars 1878. Le 6 décembre 1881, nouvelle proposition d’un autre député, M. Pelitbien ; elle visait spécialement l’occupation temporaire en vue des études préparatoires, et consacrait la pratique suivie jusqu’alors. M. Develle fit le rapport au nom de la commission, le 30 octobre 1884; et, d’autre part, le ministre des travaux publics, M. Baïhaut, présenta, le 16 août 1884, un projet préparé par une commission administrative spéciale, et soumis aux observations des ministres de la guerre et de l’intérieur et à l’examen préalable du Conseil d’État. Enfin, M. Morel présenta au Sénat, le 16 novembre 1891, la proposition qui aboutit à la loi actuelle du 29 décembre 1892. Une proposition analogue avait été faite à la Chambre des députés, en juin 1892, par M. Cabart-Danneville. Elle trouva satisfaction dans la proposition Morel, qui ne donna lieu qu’à de brèves discussions au Sénat et surtout à la Chambre.

19 . — La loi nouvelle « répond à un double effet : Soumettre à une réglementation uniforme l’exercice de la servitude pour tous les travaux publics de l’État, civils ou militaires, des départements et des communes, jusque-là régis par des dispositions spéciales ; — substituer un ensemble de mesures conservatoires de l’intérêt privé aux procédures sommaires basées sur des textes remontant pour la plupart au siècle dernier ». (Uelanney, op. cit., n® 2, p. 3 et 4.) .M. A. Castelin, qui fut rapporteur à la Chambre des députés, indiquait quatre buts. « La proposition... a pour but de régler :

« 1® Les conditions dans lesquelles les agents chargés des travaux publics pourront pénétrer dans les propriétés privées pour y procéder, soit aux études, soit à l’exécution (?) des travaux ;

« 2“ Les obligations imposées à l’État, les communes et les établissements publics, lorsqu’ils voudront procéder à des occupations temporaires de terrains pour ramasser, extraire ou déposer des matériaux, terres et déblais ;

« 3® La procédure pour la fixation de l’indemnité accordée aux propriétaires de ces terrains et son recouvrement;

« 4® Les mesures ayant pour but d’empêcher les entrepreneurs d’user abusivement des servitudes imposées aux propriétés. »

Joignez Chante-Grellet : Des Dommages causés à la propriélé privée par l'exécution des travaux publics, journal le Droit du 22 avril

1893. Enfin, le ministre de l’intérieur, dans sa circulaire du 15 mars 1893, lui assigne un double objet, savoir, de déterminer :

« 1“ Les règles à suivre par l’administration pour pratiquer des occupations temporaires sur les propriétés privées, en vue soit de procéder à des études, soit de déposer, extraire ou ramasser des matériaux, de faire des fouilles ou des dépôts de terre, soit en vue de tout autre objet relatif à l’exécution de projets de travaux publics ;

« 2® Les conditions dans lesquelles sont fixées les indemnités dues pour ces occupations. »