EN QUOI CONSISTE L OCCUPATION TEMPORAIRE

(Art. 1, 3, 6, 13, g 2.)

SECTION Re

20 . — Les textes anciens ne visaient qu’une seule hypothèse d’occupation temporaire, celle de fouilles et extractions de matériaux. Encore laissaient-ils place à un cloute sur la portée même de la servitude. L’administration, qui pouvait extraire des matériaux, pouvait-elle se borner à ramasser des pierres sur le sol, sans pratiquer de fouilles? Le bon sens et l’adage « qui peut le plus peut le moins » indiquaient que oui-, mais, comme on se trouvait en matière exceptionnelle, la lettre stricte avait ses partisans. Un débat assez sérieux s’éleva à ce propos en 1840 à la Chambre des pairs; et M. Dufaure, ministre des travaux publics, crut devoir prendre la peine de commenter l’arrêt du Conseil de 1755, de montrer que ses termes n’avaient rien d'exclusif, qu’ils permettaient de « prendre » des matériaux, sans préciser de procédé; et que la mention, dans l’article 3, des fouilles et extractions s’expliquait tout naturellement parla gravité du cas et l’importance de l’indemnité en cette espèce (Moniteur du 9 février 1840). [Voir Christoplîle et Auger, Travaux publics, t. II, n° 2112, p. 205 et s. ; Doussaud, Extractions de matériaux, n°* 95 et s. ; Delanney, n“ 20, p. 32 et s.] Aujourd’hui la question ne peut plus être discutée. La solution, dès longtemps admise, est consacrée par les articles 3, 6 et 13, §2°, delà loi du 29 décembre 1892, qui visent d’une manière formelle le ramassage des matériaux.

21 . — Des difficultés plus sérieuses se présentaient. Les fouilles et

OCCUPATION temporaire:.

extractions formaient une hypothèse grave, mais spéciale, d’occupation temporaire. Pouvait-on étendre leurs dispositions à d’autres hypothèses, fussent-elles moins graves, par exemple au cas d’études préparatoires? Pouvait-on généraliser, formuler le droit d’occupation temporaire d’une manière absolue, en dehors des prévisions directes des textes?

22. — Il semble, à cet égard, et quoique la situation soit entièrement semblable, que l’on ait accueilli avec plus de facilité l’occupation temporaire en vue des études préparatoires. Cette hypothèse a paru olfrir quelque chose de plus favorable -, et, d’un autre côté, il a paru opportun de ne pas la traiter absolument comme les autres. La loi du 29 décembre 1892 elle-même lui fait, dans son article 1*’'’, un traitement à part, quoiqu’elle rentre évidemment dans les termes tout à fait compréhensifs de l’article 3, « pour tout autre objet relatif à V exécution de PROJETS de travaux publics ». Il faut reconnaître qu’il y a des motifs propres à cette sorte d’occupation temporaire. D’abord, elle est, d’ordinaire, très bénigne. Les agents de l’administration ou des entrepreneurs se bornent à planter quelques jalons, à exécuter des nivellements, à pratiquer quelques sondages, tout au plus à abattre des haies, quelques arbres. Ensuite, la^nécessité préalable de ces opérations, en vue des études préparatoires, elles-mêmes indispensables à la rédaction des projets, plans et devis, est hors de doute, a La préparation d’un projet nécessite des études préliminaires sur le terrain. Pour les opérer il est indispensable que les agents de l’administration puissent pénétrer dans les propriétés particulières, et, au besoin, pratiquer des fouilles ou sondages, pour reconnaître la conflguration du terrain et la constitution géologique du sous-sol, abattre des arbres, arracher des haies. » (Cire, ministérielle du 15 mars 1893, sur l’art, l®*'.) On avait donc, dès longtemps, admis ce cas d’application de l’occupation temporaire. [Conseil d’État 19 octobre 1825 (Berthelot), p. 652 ; 23 juin 1857 (Gougeon), p. 579 ; 24 juin 1892 (Bouché), p. 576 ;Aucoc, Conférences sur l' ad-

ministration et le droit administratif, t. II, n° 723; Perriquet, t. I, n®® 36 et 37 ; G. Lechalas, Manuel de droit administratif, service des ponts et chaussées et chemins vicinaux, t. I, p. 344, 345 ; Christophle et Auger, 1. 1, n°® 292 et s., p. 140 et s.] La Cour de cassation (Chambre criminelle) en avait même, le 4 mai 1825, (Sirey VIII, p. 66), déduit la possibilité d’appliquer, à ceux qui auraient résisté par la violence aux agents de l’administration, la sanction pénale de l’article 438 du Gode

péaal: « Quiconque, par des voies de fait, se sera opposé à la confection des travaux autorisés par le Gouvernement, sera puni d’un emprisonnement... etc. » [Joignez G. cass. 3 mai 1834 ; Sirey, 34, I, 574 (voy. infrà, n® 88).] Elle estimait que celte sanction s’appliquait aussi bien aux travaux antérieurs à la déclaration d’utilité publique, qu’aux travaux postérieurs; que d’ailleurs ces travaux préparatoires et d’études n’avaient pas besoin d’avoir été l’objet d’une autorisation aussi solennelle que les travaux définitifs. On se contentait donc d’une simple autorisation administrative, révocable au gré de l’administration [Conseil d’État 7 avril 1859 (Renard), p. 266]. Une circulaire ministérielle, du 24 octobre 1853, confirmait le droit, tout en recommandant aux ingénieurs de ne recourir aux voies de rigueur qu’après avoir épuisé tous les moyens de conciliation compatibles avec l’accomplissement de leurs obligations de service. Le ministre de l’intérieur pouvait donc déclarer, avec exactitude, dans sa circulaire du 15 mars 1893: « L’article 1®' de la nouvelle loi ne donne à l’administration, à cet égard, aucun droit qui ne lui fût déjà reconnu ; mais il détermine, avec une précision que la législation antérieure ne comportait pas, les conditions à remplir et les règles à observer en pareille matière. »

23 . — La reconnaissance illimitée de l’occupation temporaire, quels que fussent les cas d’application, devait évidemment soulever des hésitations. Il n’y avait eu longtemps de textes que pour la servitude de fouilles et extractions ; et on pouvait être tenté d’en tirer argument a contrario, en raison de la nature exorbitante de l’avantage conféré à l’administration. A partir d’une certaine époque, il est vrai, des lois mentionnèrent l’occupation temporaire d’une façon absolue ; mais c’étaient des lois spéciales : la loi du 21 mai 1836, article 17, sur les chemins vicinaux ; la loi du 15 juillet 1845, sur la police des chemins de fer, article 3; la loi du 20 août 1881, sur les chemins ruraux, article 14. Ici encore, le caractère spécial de ces lois pouvait prêter à discussion et fournir matière à un argument a contrario d’un autre genre. On avait assez aisément accepté l’hypothèse très favorable des études préparatoires. Mais retrouverait-on la môme raison de nécessité dans tous les cas, impossibles à prévoir dans leur variété, où il pourrait convenir à l’adqiinislration d’utiliser cette faculté de pénétrer sur un terrain privé? La formule générale se justifiait-elle?

24. — Ces objections ne devaient pas triompher. Il n’y avait rien à tirer du caractère spécial des lois sur les chemins vicinaux ou ruraux et sur la police des chemins de fer. Elles n’avaient point à mentionner l’occupation temporaire, en dehors des objets déterminés auxquels elles se rapportaient -, et il est assez remarquable que la rédaction de ces textes supposait bien plutôt la préexistence du droit que l’établissement d'un droit nouveau. Une autre considération ruinait l’argument a contrario tiré des textes visant uniquement les fouilles et extractions. Ces fouilles et extractions sont un exemple d’occupation temporaire, même l’exemple le plus frappant et le plus grave par ses résultats. On a dit, fort exactement, que l’occupation temporaire est identique à la servitude d’extraction de matériaux, si ce n’est qu’elle ne touche qu’à la superficie. (De Dictionnaire administratif des travaux pu-

blics, 1892, V® Occupation temporaire.) L’exemple des textes n’était donc pas limitatif de sa nature. On avait visé expressément la servitude d’extraction, en raison même de sa gravité, de l’importance éventuelle des dégâts à réparer. Les autres applications plus simples, plus supportables, plus inolTensives, trouvaient leur justification dans la maxime « qui peut le plus peut le moins ». Les énonciations des textes tenaient à des besoins spéciaux, qui s’étaient présentés, ou à des objections particulières, que l’exercice du droit aurait pu soulever; et loin de per-mettre l’argument a contrario, ces textes fournissaient un argument à fortiori. La latitude laissée à l’administration pouvait d’ailleurs être maintenue dans de justes limites par des mesures protectrices de la propriété privée, de manière à éviter tout danger d’arbitraire. Elle ne devait en outre pouvoir s’exercer que moyennant une compensation équitable, de façon qu’il était permis de présumer que l’administration n’en userait qu’en cas de nécessité ou utilité évidente. L’article 1®' du décret du 8 février 1868 ne fit donc que donner une expression oflicielle à la doctrine générale, en visant l’occupation temporaire d’une manière absolue. « Lorsqu’il y a lieu d’occuper temporairement un terrain, soit pour y extraire des pierres ou matériaux, soit pour fowi autre objet relatif à l’exécution de travaux publics... »

25, — ku fond de tout cela, et abstraction faite des textes, se retrouve une idée, qui est l’essence même du droit administratif, c’est que l’intérêt public, représenté ici par l’intérêt des travaux publics, ne peut pas être mis en échec par les prétentions même légitimes des particuliers.

et qu’il peut en commander le sacrifice. Le droit administratif étale précisément le spectacle de la lutte entre des prétentions, également fondées suivant le point de vue où l’on se place, mais dont l'une doit céder devant l’autre. L’indépendance absolue des particuliers suppose l’isolement des individus ; et, dès que cet isolement a fait place à une conception d’ensemble, à une société organisée, il est inévitable aussi que l’indépendance privée soit quelquefois obligée de fléchir, de s’incliner devant la nécessité et môme devant l’utilité commune. Voilà pourquoi il est difficile de dénier à l’État des prérogatives telles que la servitude d’extraction, d’une manière plus large, l'occupation temporaire. C’est qu’il est inadmissible que la propriété privée puisse opposer un obstacle insurmontable à la réalisation de mesures prises uniquement pour satisfaire aux besoins de la masse. On ne peut pas, faisait remarquer le rapport Grivart, en 1873, exposer l’administration au mauvais vouloir ou à la cupidité de quelques propriétaires ; ce qui arriverait, si elle était obligée de traiter à prix débattu. La ressource de l’expropriation serait ruineuse, quand il s’agitsimplement de prendre quelques matériaux, d’établir un dépôt temporaire. Mais alors, s’écriera-t-on, la propriété va être à la discrétion de l’arbitraire administratif ! Non pas. L’État n’est pas au-dessus des lois ; et, s’il est naturel que ses pouvoirs dépassent ceux des particuliers, que l’on soit, en certains cas, contraint de souffrir des empiétements de sa part, ce ne peut être qu’à la condition d’obtenir de lui une compensation équitable; et c’est en cela que S3 manifeste le respect pour le droit particulier. M. Féraud-Géraud dit excellemment : « L’administration n’est pas au-dessus de la loi; et elle ne peut, dans l’exécution des travaux publics, se soustraire à l’application de ces principes. Certainement, son pouvoir ira quelquefois plus loin que celui d’un simple propriétaire, en ce sens qu’elle pourra empiéter sur nos droits, et que nous serons souvent obligés de souffrir cet empiétement ; mais ce ne pourra être, dans tous les cas, qu’à charge d’une juste indemnité » (n° 52, p. 139; joignez n“ 21,p. 65). La doctrine et la jurisprudence s’accordaient donc à reconnaître la légitimité de l’occupation temporaire d’une manière générale. [Aucoc, op. cit., t. 11, n“ 788; Perriquet, Travaux publics, t. 11, n“ 1148 ; Gbristophle et Auger, t. 11, n® 2246 ; G. Lechalas, op. cit., 1. 1, p. 384 et s. ; Doussaud, Extractions de matériaux, n°® 368 et s. ; Delanney, op. cit., n® 21. Conseil d’État 23 décembre 1892 (de Ravel d’Esclapon), p. 973. (Il s’agissait d'une occupation temporaire pour l’établissement de voies de

service.) Joignez Conseil d’Élat 20 janvier 1893 (Gravey et Garçon et demoiselle Renouf), p. 53.]

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26 . — La loi du 29 décembre 1892, dans son article 3, adopte la formule générale, employée par l article l®' du décret du 8 février 1868 : t Lorsqu’il y a lieu d’occuper temporairement un terrain, soit pour en extraire ou ramasser des matériaux, soit pour y fouiller ou y faire fouiller ou y faire des dépôts de terre, soit pour tout autre objet relatif à l’exécution de projets de travaux publics. » Il est même très vraisemblable que la proportion des occupations temporaires, pour des objets autres que les fouilles et extractions, croîtra de jour en jour. Les fouilles et extractions présentaient autrefois un avantage d’économie très sensible et presque décisif, à cause de lu difficulté et de la cherté des transports. Il ne s’agissait pas seulement, comme aujourd’hui, de se réserver le moyen de pénétrer dans les propriétés privées, pour y prendre des matériaux de qualité supérieure : il s’agissait souvent d’avoir des matériaux ou de ne pas en avoir, ou, ce qui revient au même, de n’en avoir qu’à des prix inabordables. Aujourd’hui, au contraire, les transports sont faciles, rapides. Les marchandises pondéreuses bénéficient de tarifs très réduits, dont la base kilométrique décroît à mesure que la distance augmente ; ce qui met des localités éloignées sur un pied peu différent des localités voisines. D’autre part, le législateur a précisé et resserré les garanties destinées à protéger la propriété privée, et à lui assurer une réparation exacte du préjudice subi. Eu sorte que les avantages anciens de la servitude d’extraction, — célérité, économie de frais, — se sont amoindris ; les charges se sont accrues. On ne l’emploiera probablement plus guère pour le seul motif, devenu insignifiant, de la proximité des terrains. D’autres considérations, sans doute la commodité ou la modicité de la main-d’œuvre, surtout la qualité des matériaux, détermineront l’administration à désigner des carrières, ou engageront les entrepreneurs à leur substituer d’autres carrières (articles 19 et 20 du cahier des charges des ponts et chaussées du 16 février 1892). Mais ces désignations ne seront plus d’un usage aussi courant (comp. circulaire ministérielle du 15 mars 1893, sur l’article 3, in fine). Au contraire, il demeure indispensable, aujourd’hui comme auparavant, d’établir sur des terrains voisins, des chantiers, des dépôts, des voies d’accès, etc. Le développement môme des travaux publics à notre

époque est destiné à entraîner une application de plus en plus fréquente de ce genre d’occupation temporaire, autrefois regardé comme très accessoire.

§ 2. — Du caractère temporaire de l'occupation.

(Art. 3, g 2, art. 9 et 8.)

27 . — L’occupation doit être temporaire. Ce caractère est essentiel ; et, s’il faisait défaut, on se trouverait en face d’un dépouillement véritable, c’est-à-dire, d une expropriation, tout au moins d’une occupation définitive. (Sur la distinction, quelque peu subtile, entre l’expropriation et l’occupation définitive, consultez Sanlaville, De V Occupation définitive des propriétés privées par le fait de V administration ou de ses ayants droit, notamment, n°® 1, 7, 8, Revue générale d’ administration, tome de 1888, p. 398, 399, 4 12, 4 1 3 ; tome.de 1889, p. 23 à 29.) Or, dans la pratique, la tentation peut devenir très dangereuse de prolonger indéfiniment l’occupation, de manière à réaliser tous les avantages d’une expropriation, sans en subir les lenteurs et en assumer les charges; et la délimitation, très nette en théorie, devient parfois très confuse dans l’application. La jurisprudence ne paraît pas toujours avoir mis assez de fermeté à maintenir les garanties de la propriété. Sans doute, on posait en règle que l’arrété préfectoral, autorisant l’occupation, devait indiquer un terme ; seulement, ce terme pouvait être renouvelé ; et cela, par des raisons parfaitement plausibles, sans imaginer aucune arrière-pensée de fraude; Conseil d’État 7 janvier 1864 (Guyotde Villeneuve), p. 28. Puis, le terme pouvait être tacite, résulter de la circonstance que l’occupation était autorisée en vue de travaux précis, qui devaient être achevés dans un délai fixé ; Conseil d’Élat l®*" mai 1885 (Plard), p. 480. Il faut croire qu’on admettait une certaine indétermination ; car un arrêt du Conseil d’État du 18 février 1887 (solution implicite ; Sirey, 88, 111,60) déclare qu’il appartient au conseil de préfecture de fixer la date, à laquelle un arrêté préfectoral, autorisant un entrepreneur de travaux publics à extraire des matériaux dans une propriété, a cessé son effet. A la vérité, plusieurs décisions se montrèrent assez nettes, annulèrent des arrêtés, ou qui n’avaient point fixé de durée, Conseil d’État 16 mars 1889 (Touzé), p. 378, ou qui avaient autorisé l’occupation pour des travaux soit permanents, soit simplement de durée indéterminée, Conseil d’État 5 septembre 1836 (Ledos), p. 452;

G décembre 1844 (Gallas), p. 619 ; 20 février 1868 (chemin de fer de Saint-Ouen), p. 213; 11 février 1876 (chemin de fer du Nord), p. 151 ; 6 juin 1879 (Remize), p. 473. Gomp. 21 avril 1893 (commune de Mustapha), p. 336. Joignez Chrislophle et Auger, t. Il, n°* 2248 et s. ; Doussaud, Extractions de matériaux, n®* 375 et s., et Commentaire de la loi du ÿO décembre 1892, n® 101 et s. Si une difficulté s’élevait sur la date à laquelle un arrêté d’autorisation avait cessé son effet, c’était au conseil de préfecture à la trancher (Conseil d’État 18 février 1887, Sirey, 88, 111, 60).

Mais la jurisprudence prêtait à des critiques à d’autres égards. On avait décidé qu’il n’y avait pas lieu à expropriation, quoique des dépôts de matériaux ou des déblais eussent modifié d’une manière définitive la nature du sol ; Conseil d’État 6 février 1 885 (Bonnaud frères), p. 160 5 de même, dans le cas où le propriétaire avait affirmé l’impossibilité de rétablir les lieux dans leur état primitif; Conseil d’État 30 mai 1884 (Vallery Michel), p. 479. Tous ces cas de dépôts permanents, affectant cependant la propriété d’une manière définitive, étaient considérés comme n’excédant pas les limites d'une occupation temporaire, par la raison qu’on pouvait remettre le propriétaire en possession de son terrain, au bout d’un temps déterminé, et que, par conséquent, il n’y avait pas translation de propriété, pas un vrai dépouillement. (G. Lechalas, op. cit., t. 1, p. 386.) La môme idée se retrouve, en somme, dans les décisions qui admettent que, dans les mêmes cas, fadministration n’est obligée ni à payer les frais de la remise en état, ni à procéder régulièrement à l’expropriation. Voyez infrà, n°204. L’arrêt du Conseil d’État (de Ravel d'Esclapon) du 23 décembre 1892, p. 973, a prononcé que l’occupation temporaire pouvait être accordée, alors même qu’elle pouvait avoir pour conséquence des dommages permanents; que, par suite, l’expropriation n’était pas nécessaire pour occuper temporairement un étang, en vue d’y creuser un chenal destiné à la cii culation des bateaux transportant les matériaux. Et l’arrêt du Conseil d'État du 20 janvier 1893 (Gravey et Garçon et demoiselle Renouf), p. 53, a déclaré qu'il importait peu qu’il y eût des dommages permanents, diiis l’espèce, des déblais entraînant disparition de la superficie et d’une partie du tréfonds; que, du moment qu’il n’y avait pas translation de la propriété, il n’y avait pas lieu à expropriation, mais simplement à occupation temporaire. Joignez et comparez Conseil d’État 21 avril 1893 (commune de Mustapha), p. 326; 3 juin 1892 (Andrieu

d’Albas), p. 543 ; 9 février 1891 (Guillaumin), p. 94 ; 9 août 1893 (Sandelion), p. 697. Sur ces dilîérenls points, consultez Perriquet, t. II, n° 1150; Ghristophle et Auger, tome II, n°® 2248 et s.; G. Leclialas, l. I, p. 385; Doussaud, Extractions de matériaux, n°® 375 à 395, et Commentaire de la loi du 29 décembre 1892, n®'* 101 à 108.

28 . — La loi du 29 décembre 1892 a eu le mérite de préciser d’une manière plus étroite et plus nette les limites des attributions administratives. D’une part, l’article 3, § 2, prescrit au préfet d’indiquer, dans son arrêté, la durée de l’occupation ; d’autre part, l’article 9 décide formellement que l’occupation ne peut être ordonnée pour plus de cinq ans. La proposition primitive de M. Morel portait même trois ans, délai véritablement trop court et souvent dépassé pour l’exécution de grands travaux. Celte limitation est munie d’une sanction. Les cinq ans passés, l’occupation ne pourra plus se prolonger que du consentement du propriétaire. .A défaut d'accord amiable, le propriétaire, disait la proposition Morel, a le droit de requérir l’expropriation. Le texte définitif en fait même un devoir pour l’administration, en maintenant d’ailleurs la faculté, pour le propriétaire, de la réclamer. « L’administration devra procéder à l’expropriation, qui pourra aussi être réclamée par le propriétaire, dans les formes prescrites par la loi du 3 mai 1841. »

La sanction paraît bien avoir un caractère immuable et absolu; d’où il suit que les arrêtés de renouvellement ne pourraient plus être admis comme autrefois, tout au moins s’ils avaient pour résultat d’excéder la limite des cinq ans; de Ramel et Loison, p. 38; Doussaud, Commentaire de la loi du 29 décembre 1892, n"® 112 et s., qui estime que l’interdiction doit être envisagée au point de vue de l’immeuble occupé, plus encore que des travaux pour lesquels l’occupation a été accordée, de façon qu’une nouvelle autorisation ne pourrait être donnée même pour l’exécution d’un autre marché. M. Chante-Grellet {le Droit du 22 avril 1893) signale l’importance de l’article 9 ; « Cette disposition, qui ne se trouvait pas dans le projet du Conseil d’Élat, a une importance qui n’échappera à personne: elle gênera peut-être nombre d’entreprises, notamment des entreprises d’entretien de chemins, habituées à se fournir de matériaux dans les mêmes carrières pendant une succession de campagnes, sauf à faire renouveler les arrêtés ; mais elle assurera à la propriété une sérieuse garantie et diminuera, dans une

notable proportion, les risques et effets de la servitude légale dont il s’agit. El il est à noter que, d’après les termes précis employés par la loi, l'administration ne peut échapper à la nécessité de l’expropriation -, la volonté seule du propriétaire peut l’en alîranchir. Aucun nouvel arrêté d’occupation ne doit pouvoir intervenir, ni prolonger l’état de choses au delà du terme fixé. »

29 . — Il est d'ailleurs évident que l’administration, prévoyant, dès le début, que l'occupation temporaire, ainsi limitée, est insuffisante pour donner satisfaction aux besoins reconnus, peut, d’ores et déjà, réclamer l’expropriation et faire déclarer l’utilité publique. 11 serait même trop banal de constater cette faculté, si on n’avait eu la prétention d’en exagérer la portée, en invoquant l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807, qui porte, in fine: « Les terrains occupés pour prendre les matériaux nécessaires aux routes et aux constructions publi(iues pourront être payés aux propriétaires comme s’ils eussent été pris pour la roule même. «Divers auteurs, outrant la signification de ce texte, avaient pensé qu’il fournissait à l’administration le moyen d'obtenir, en tout état de cause, l’expropriation, sans doute en se conformant aux règles et formalités qu’elle comporte. Celte interprétation détournait le texte de son sens véritable. 11 ne visait en aucune manière le dépouillement définitif, c’est-à-dire l’expropriation, mais simplement indiquait un maximum que pouvait atteindre l’indemnité, dans des hypothèses de dépossession momentanée (Féraud-Giraud, Dommages, n“ 26, p. 77 et s.) Cet auteur conclut en déclarant que l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807 n’a point donné à l’administration « le pouvoir de s’imposer comme propriétaire d’une enclave dans un champ voisin du lieu où s’exécutent les travaux publics », et qu’il n'a nullement attribué à l’administration « le droit d’exproprier ou l’obligation d’acquérir forcément les terrains où des fouilles auront été faites ou devront être pratiquées ». Gela est vrai, à ne considérer que l’article 55. La nécessité d’occuper un terrain, en vue de fouilles et extractions, ne vaut pas, par elle-même, utilité publique en vue de l’expropriation. Seulement, Futilité publique, chose assez élastique de sa nature, pourrait fort bien être prononcée dans des hypothèses où l’administration aurait, à la rigueur, pu se contenter de l’occupation temporaire (Ghristophle et Auger, l. 11, n" 21 13 in fine); et il est certain qu’aujourd’hui, en vertu de l’article 9 de la loi du 29 décembre 1892, l’administration

peut se trouver obligée d’acquérir, si la durée de l’occupation temporaire se prolonge trop. Ainsi, quoique l’on ne puisse tirer argument, au point de vue de l’expropriation, de l’article 55 de la loi de 1807, qu’il n’y ait aucune corrélation forcée entre l'expropriation et l’occupalion temporaire, il n’y a pas non plus, entre elles, de contradiction infranchissable ; et il peut arriver que l’administration ait, dans une môme liypolhèse, le choix entre les deux.

30 . — La- limitation de l’occupation temporaire à un délai fixé d’avance n’est pas une innovation dans notre législation administrative. Nous avons vu (n® 15) que la loi du 30 mars 1831 en avait donné l'exemple; et il faut convenir qu’elle avait été prévoyante; car, s’il est une hypothèse où la tentation de prolonger indéfiniment une occupation qualifiée temporaire est vraisemblable et, dans une certaine mesure, justifiée, c’est lorsque cette occupation a, non pas simplement un but d’utilité, mais un but de défense nationale. L’article Hdelaloide 1831 déclarait: « Si, dans le cours de la troisième année d’occupation provisoire, le propriétaire ou son ayant droit n’est pas remis en possession, ce propriétaire pourra exiger, et l’État sera tenu de payer l’indemnité pour la cession de l’immeuble, qui deviendra, dès lors, propriété publique. I) La cession dont il s’agit est une véritable expropriation pour cause d’utilité publique; et quand bien même l’article 76, § 2, de la loi du 3 mai 1841 ne s’en serait pas expliqué catégoriquement, on devrait décider que l’indemnité, à défaut d'arrangement amiable, sera fixée par le jury. L’article 14 in fine de la loi de 1831 se bornait à formuler le principe. « Tout dommage causé au fermier ou exploitant par cette dépossession définitive lui sera payé après règlementamiable ou judiciaire. »

Lors de l'élaboration du projet de loi de 1884, sur les occupations temporaires, le ministre de la guerre exprima le désir de voir supprimer cette limitation de trois ans, de l’article 14 de la loi du 30 mars 1831. Non seulement son vœu ne fut pas exaucé, mais la loi du 29 décembre 1892 s’inspira delà loi de 1831, pour établir, à son tour, une limitation analogue des occupations temporaires, celle de l'article 9 ; et même on prit soin, dans l’article 20, de prononcer le maintien formel de la loi de 1831. On ne pourrait donc pas soutenir que le délai de trois ans, de l’article 14 de la loi du 30 mars 1831, est aujourd’hui remplacé par le délai de cinq ans, de l’article 9 de la loi du 29 décembre 1892 (Delanney, n® 1 13).

31 . — L’article 9 de la loi du 29 décembre 1892 ne donne cependant pas à la propriété une garantie pleinement eflicace. Rien ne la prémunit contre l’abus de ces modifications permanentes, irréparables, où la jurisprudence ne discerne que de simples occupations temporaires. Le préfet ne peut assigner à une occupation temporaire une durée supérieure à cinq années ; mais, pendant ce délai, on peut presque dire que tout est permis à l’entrepreneur. Il lui est loisible, par ses fouilles ou ses déblais, ses amas de terre ou de décombres, de défigurer et de bouleverser la propriété, sans qu’on y trouve motif à expropriation, ni même nécessité, pour l’administration, de rembourser, en toute circonstance, les frais de la remise en état. (Jnfrà, n°* 204 et ss. G. Lecbalas, Manuel de droit administratif, t. I., p. 385, 386 ; de Ramel et Loison, p. 37 et 38; Doussaud, Extractions de matériaux, n°® 389, 390; De-" lanney, n® 65, p. 103 et s.) 11 y a là une anomalie, tout au moins une lacune.

32 . — M. Delanney examine (n° 64, p. 100 et s.) les questions transitoires auxquelles peuvent donner lieu les occupations temporaires autorisées antérieurement à la promulgation de la loi. D’après lui, le délai de cinq ans ne doit point courir à partir de l’autorisation, mais seulement à partir de la promulgation de la loi, qu’il y ait eu d’ailleurs arrangement amiable, contrat, entre le propriétaire et l’administration, ou qu’il n’y ait point eu d’arrangement et qu’on setrouveen présence d’un quasi-contrat administratif, sorte de réquisition, location forcée. Dans l’un comme dans l’autre cas, la rétroactivité trouve dans le droit acquis un obstacle insurmontable. Partant de cette idée du respect des droits acquis, je vais jusqu’à penser que le délai de cinq ans pourrait ne pas courir, même à dater de la promulgation de la loi. Cela aurait de l’intéi'êt, en supposant un délai très long, douze à quinze ans, par exemple, et une occupation de peu de temps antérieure à la loi. On ne pourrait faire courir le délai à dater du 29 décembre 1892, qu’en alléguant le caractère d’ordre public de la loi. Or, si elle touche assurément à l'ordre public, il est manifeste que son objet principal et direct est de protéger la propriété privée ; et le § 2 de l’article 9 admet explicitement que des conventions particulières peuvent prolonger indéfiniment l’occupation.

33. — L’obligation de limiter l’occupation temporaire à une durée

déterminée n’aurait pas été pleinement efficace, si l’on n’avait aussi fixé strictement le point de départ de cette occupation. Autrefois, il pouvait arriver qu’un entrepreneur, ayant obtenu un arrêté d’occupation temporaire, n’en fît pas usage immédiatement. La menace pouvait rester indéfiniment suspendue au-dessus de la tête du propriétaire ; et, un beau jour, à l’improviste, l’entrepreneur pouvait la mettre à exécution, sans s’exposer à aucun reproche, ni à aucune déchéance. C’était, en droit, très contraire au caractère de servitude d’utilité publique, qui n’est justifiée que s’il y a des besoins actuels bien démontrés ; en fait, cela chargeait les propriétés d’une très préjudiciable éventualité. En matière d’expropriation, où la menace, à la vérité, est encore plus grave, au moins théoriquement, l’article 14 ,§ 2, de la loi du 3 mai 1841 permettait aux propriétaires de terrains compris dans l’arrêté de cessibilité de mettre l’administration eu demeure, au bout d’un an, de ne pas les laisser indéfiniment sous le coup d’une expropriation éventuelle, et d’avoir à la réaliser. L’article 8 de la loi du 29 décembre 1892 fournit une garantie du même genre. « Tout arrêté qui autorise des études ou une occupation temporaire est périmé de plein droit, s’il n’est suivi d’exécution dans les six mois de sa date. » « L’arrêté, disait M. Morel dans son rapport, frappe la propriété d’une servitude pour cause d’utilité publique -, il faut donc que cette utilité soit présente. Or, il arrive souvent que, l’arrêté rendu, l’entrepreneur ou le représentant de l’administration, soit qu’il ait trouvé ailleurs des matériaux, soit qu’il ait modifié son projet, ne se sert pas de ta faculté qui lui est accordée. La propriété privée ne peut rester indéfiniment sous le coup de voir, au bout de plusieurs années souvent, revivre cet arrêté, qu’on pouvait croire devenu caduc. » Joignez circulaire ministérielle du 15 mars 1893 sur l’article 8 -, Doussaud, Commentaire de la loi du 29 décembre 1892, n°® 92 et s. ; Delanney, n" 44, p. 65.

SECTION II

A QUI APPARTIENT LA FACULTÉ d’eXERCER l’OGCUPATION TEMPORAIRE

(Art. 1 , 3 , 4 , 5 , 18 .)

34. — Cette question n’a été qu’effleurée par la loi nouvelle, d’abord à propos des éludes, dans l’article 1*% qui vise « les agents de l’adminis-

tralion ou les personnes auxquelles elle délègue ses droits »... « l’inlro. duction des agents de radministralion ou des particuliers, à qui elle délègue ses droits »... « lesdits agents ou particuliers peuvent entrer... » ; dans l’article 5, « le chef de service ou la personne, à laquelle l’administration a délégué ses droits — » ; dans l’article 18, les « entrepreneurs ou autres personnes auxquelles l’administration a délégué ses droits». L’article de principe, l’article 3, est rédigé d’une façon impersonnelle, in rem, et à très bon droit'; car c’est une doctrine aujourd’hui très ferme que le droit d’occupation temporaire n’est point accordé à telles ou telles personnes, dans leur intérêt propre, mais qu’il est accordé en faveur des travaux publics, dans l’intérêt général. Il n’y avait donc point lieu de faire des mentions ou énumérations personnelles, qui auraient pu revêtir une apparence limitative: les personnes citées ne le sont qu’à litre d’exemple, et les formules, du reste, sont aussi vagues et élastiques qu’on peut le désirer.

35. — Déjà la loi du 28 septembre 1791 (litre I, section VI, art. I®0 avait employé l’expression générale « agents de l’administration ».Mais l’arrêt du Conseil du roi, du 7 septembre 1755, visait formellement <1 les entrepreneurs du pavé de Paris, ainsi que ceux des autres ouvrages ordonnés par les ponts et chaussées et chemins du royaume ». Aussi, y avait-il eu, pendant assez longtemps, des doutes, non pas, à la vérité, sur tous les points. D’abord, il est bien évident que lesdits entrepreneurs ne faisaient que représenter l’administration, qui exerçait son droit par leur intermédiaire, et qu’on ne pouvait songer à contester à l’administration elle-même la faculté de procéder directement aux fouilles et extractions. (G. Lechalas, op. cit., I, p. 349 ; Ghristophle et Auger, t.ll,n® 2114.) L’article 4 de la loi nouvelle vise expressément ce droit de l’administration d'occuper elle-même les terrains.

36 . — A l’inverse, les concessionnaires de travaux publics sont substitués aux droits de l’administration ; et aucun doute ne peut non plus s’élever à leur égard. Il y a même, à propos des chemins de fer, un texte, l’article 3 de la loi du 15 juillet 184 5, qui ne fait qu’étendre à cette catégorie nouvelle de travaux, la servitude appartenant à tout concessionnaire de travaux publics. (Comp. art. 63, loi du 3 mai 1841 sur l’expropriation; Aucoc, t. II, n° 770; Delanney, n® 26; Picard, Traité des chemins de fer, t. II, p. 821 et s.)

37. — Mais, jusqu’en 1867, le Conseil d’État décidait que celte prérogative, étant, comme tout privilège, de droit étroit, devait être refusée à ceux qui n’avaient point la qualité d’entrepreneur ou adjudicataire, mentionnée par les anciens arrêts du Conseil, et notamment à ceux qui n’étaient que fournisseurs de matériaux. Ils ne rentraient pas dans la catégorie des entrepreneurs, ni dans celle des agents de l’administration, puisqu’ils n’étaieiit soumis, à son égard, à aucune subordination hiérarchique ; c’étaient simplement des contractants. Tout ce que Ton pouvait admettre, c’était de leur étendre le privilège, lorsqu’ils prenaient en même temps le caractère d’entrepreneurs, fùt-ce pour partie, .fût-ce même d’une manière éventuelle. Cela se produisait pour les adjudicataires de la fourniture des matériaux nécessaires à l’empierrement des routes. Les formules imprimées, généralement usitées, les chargeaient éventuellement d’exécuter les travaux de réparation et on les avait alors, pour les besoins de la cause, décorés du titre d’entrepreneurs de l’entretien des routes. Le Conseil d’État avait accepté l’expression ; et la Cour de cassation avait éprouvé des scrupules à la contredire (C. cass. 16 juin 1866; Dali. 1866,1, 427). Joignez Conseil d’État 26 décembre 1890 (Min. des travaux publics contre Soulé), p. 998. L’administration combattait la solution générale en elle-même, qui était surtout choquante et peu admissible dans le service des ponts et chaussées. En effet, un décret du 16 décembre 1811, dans son article 28, imposait la division de l’entretien des routes en deux parties ou services distincts: T* la fourniture des matériaux, à donner à l’entreprise; 2“ leur emploi et autres travaux, à réserver aux cantonniers. A l’époque des anciens arrêts du Conseil, c’étaient des entrepreneurs qui, à la fois, fournissaient les matériaux et exécutaient les travaux. Le dédoublement des rôles, introduit par le décret de 1811, ne pouvait avoir pour effet de supprimer la servitude d’extraction pour les travaux d’entretien des routes ; ce qui cependant serait arrivé par le fait que, désormais, la mise en œuvre était séparée de la fourniture. A côté de cet argument très solide, il y avait la raison de principe. Le privilège n’a point été accordé dans l’intérêt personnel des entrepreneurs ou adjudicataires, mais dans l’intérêt de « la prompte et économique exécution des travaux», c’est-à-dire, dans l’intérêt des ouvrages eux-mêmes. (Jousselin, Servitudes d’utilité publique, t. II, p. 566, 567.) Le Conseil d’État, dans un arrêt du 9 mai 1867 (Stackler), p. 476, a modifié sa jurisprudence antérieure ; il ne s’est pas démenti depuis; et les auteurs ont été una-

nimes à approuver le changement. (Perriquet, t. Il, n° 1091 ; Aucoc, t. II, n° 770; Christophle et Auger, t. II, n“ 2116; G. Lechalas, t. 1, p. 319, 350; Doussaud, Æ'æfracMous de matériaux et occupations temporaires, n°® 14 à 20 ; Delanney, n®’ 23 et s., p. 36 et s.) L’article9 de la proposition de M. Christophle, déposée en 1871 , avait pris soin d'assimiler explicitement les fournisseurs de matériaux aux entrepreneurs: « Les concessionnaires ou entrepreneurs de travaux publics, les fournisseurs de matériaux destinés à l’exécution de ces travaux, exerceront, sous le contrôle et avec l’intervention de l’administration, tous les droits qui lui sont conférés, et seront soumis à toutes les obligations, qui lui sont imposées dans la présente loi. » La loi de 1892 ne mentionne pas formellement les fournisseurs de matériaux ; mais sa formule est assez large pour les comprendre.

38 . — Une question spéciale s’est posée à propos des entrepreneurs travaillant pour des concessionnaires; dans l’espèce, des entrepreneurs des compagnies de chemins de fer. Le Conseil d’État n’a pas eu à statuer sur la question de savoir si ces entrepreneurs pouvaient être autorisés directement à extraire des matériaux, ou s’ils ne pouvaient y procéder qu’en leur qualité d’agents des compagnies. Mais l’usage était de n’accorder les autorisations qu’au.x compagnies ; et cet usage a été érigé en règle, par une décision ministérielle, du 8 février 1887, rendue à l’occasion d’une affaire relative au chemin de fer de Fougères à Vire, et conformément à un avis du conseil général des ponts et chaussées. Le conseil général déclarait que l’autorisalion d’occupation temporaire ne pouvait être accordée qu’aux compagnies, non pas à leurs sous-traitants; qu’en effet, les compagnies avaient la responsabilité des dommages qui en résultaient, et qu’il y avait là une garantie, dont on ne pouvait pas dépouiller les propriétaires des terrains occupés, que « si l’État peut se substituer le concessionnaire, pour la réparation des dommages causés aux tiers, le concessionnaire ne peut se substituer, à son tour, des sous-traitants, et dégager ainsi sa propre responsabilité ». (Voy, G. Lechalas, t. I, p. 350 et s. Joignez Picard, Traite des chemins de fer, t. II, p. 823 et note 1, p. 854.)

SECTION III

POUR QUELS TRAVAUX l’oCCUPATION TEMPORAIRE PEUT-ELLE ÊTRE AUTORISÉE ?

(Art. 1, 3, 16.)

39 . — Cette question a soulevé des difficultés, qui ne sont pas absolument élucidées par la loi nouvelle. Les anciens arrêts du Conseil du roi ne parlaient que de travaux de voirie : « Les entrepreneurs du pavé de Paris, ainsi que ceux des autres ouvrages ordonnés pour les ponts et chaussées et chemins du royaume, lurcies et levées des rivières de Loire, Cher et Allier, et autres y allluant... » Des textes jilus récents s’étaient placés dans le môme ordre d’idées ; la loi du 21 mai 1836, art. 17, pour les chemins vicinaux; la loi du 20 août 1881, art. 14, pour les chemins ruraux; la loi du 15 juillet 1845, art. 3, pour les chemins de fer. Ces textes, d’ailleurs, relatifs à des objets déterminés, n’avaient point à parler d’autre chose. D’autres textes élargissaient l’expression. La loi du 12 juillet 1791, sur les mines, autorisait (tit. I®'', art. 2) l’extraction, non seulement pour les « ponts, chaussées, canaux de navigation », mais encore pour les « monuments publics ou autres établissements et manufactures d’utilité générale ». H est vrai que cette autorisation supposait le « défaut d’exploitation de la part des propriétaires » et « le cas seulement de nécessité ». La loi du 28 septembre 1791, tit. l®®, sect. VI, art. 1®% visait les matériaux « nécessaires à l’entretien des grandes routes ou autres ouvrages publics ». Il est vrai que la section portait la rubrique : « Des chemins », en sorte qu’il est permis de penser qu’il s’agissait seulement des ouvrages publics accessoires des routes. Enfin, la loi du 16 septembre 1807, dans son article 55, parlait des « matériaux nécessaires aux routes ou aux autres constructions publiques ».

40 . — Malgré ces termes très compréhensifs, l’opinion ordinaire hésitait à accorder la servitude d’extraction au profit de tous les travaux publics, d’une manière absolue. Voyez cependant; Sanlaville, De V Occupation définitive des propriétés privées, n° 6, Revue générale d’administration, 1888, t. 111, p. 408, 409 et note 2 ; Jousselin. Servitudes d'utilité publique, t. II, p. 567 ; Doussaud, Extractions de matériaux, n°® 23 et s., notamment n° 24 ; G. Lechalas,