DEUXIÈME PÉRIODE

DE LA GOItSTITUTION DE l'aN III A LA LOI DU 38 PLUVIÔSE AN VUI.

IS. — En l'an m , et après la révolution du 9 thermidor , la convention nationale réunissait en elle-même le pouvoir souverain dans toute sa plénitude. Mais la majorité de cette assemblée qui , avant de renverser la sanguinaire tyrannie de Robespierre et de ses adhérents, avait contribué au triomphe de laMontagne sur les Girondins, n'avait point oublié les longues et funestes luttes dirigées contre l'autorité du gouvernement central , par les assemblées départementales ; luttes dont le résultat avait été de décimer les membres de la convention , d'organiser la guerre

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civile entre les divers départements de la république , et même d'armer lacommune de Paris contra le pouvoir suprême de la représentation nationale. La convention se rappelait que dans sa lutfe contre le fédéralisme, les administrations des départements et des districts insurgés se prévalaient des dispositions de la constitution de 1791 pour agir en dehors de tout contrôle, et prêter ainsi aux fédéralistes l'appui de leur autorité et de leur influence locales.

C'était donc pour mettre obstacle au renouvellement d'un semblable état de choses, et fortifier le pouvoir du gouvernement central , que la constitution de l'an m modifia l'organisation des corps administratifs.

Les motifs que nous venons d'indiquer ressortent dans toute leur évidence de l'exposé du projet de cette constitution fait par Boissy d'Anglas, au nom de la commission des onze , dans la séance de la convention du 5 messidor an m.

(( On a crié contre le fédéralisme , porte cet exce posé; il était dans la constitution de 1791, bien plus « que dans l'âme de ceux que l'on accusait de le re-

(( produire Les membres de l'assemblée consti-

« tuante , combattus entre le désir de conserver le (( trône et celui de le miner sourdement , entre la « crainte de lui laisser prendre trop de pouvoir, et « celle de ne pas consolider assez son autorité, « avaient cru devoir établir dans chaque départe- « ment une autorité secondaire assez forte pour ré- « sister aux usurpations du monarque; mais ils ne « virent pas en même temps que ces corps qui , par « la nature de leurs fonctions, devaient leur être sub-

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« ordonnés , ou seraient en opposition avec lui, ce « qui paralyserait l'exécution , ou lui prêteraient K leur appui y ce qui préparerait l'accroissement de (( son pouvoir : ils ne pensèrent pas que toute autorité « quelconque tendant nécessairement à s'agrandir^ « des corps administratifs nombreux , nommés par « le peuple , chargés de fonctions qui les en rappro- (( chent, sans cesse éloignés du centre commun du {( pouvoir national , pourraient conspirer aussi à ri- (( valiser avec les pouvoirs de la nation, surtout dans i< un ordre de cho§es où ces pouvoirs étaient conti- « nuellementen guerre. Ils ne songeaient pas, d'une (( autre part, combien il pouvait impliquer, de (f charger d'une exécution secondaire mais impor- « tante, des corps essentiellement délibérants par leur « organisation même.

« Les directoires étaient trop nombreux , les con- « seils généraux inutiles; les premiers délibéraient (( au lieu d'agir ; les seconds , ne se réunissant que u pendant un mois , n'apportaient que des notions « superficielles , ne pouvaient qu'entraver la marche « du directoire , et ne se retiraient presque toujours « qu'après avoir consumé un temps précieux à de lon- « gués et inutiles discussions, assez ordinairement « générales et politiques.

« Nous n'avons pu laisser subsister un pareil or^ « dre : il devenait plus dangereux encore dans' le « système complet que nous vous proposons d'adop- « ter. Si l'administration suprême de la république « est confiée aux mains de cinq hommes, pourquoi « Tadministration secondaire de chaque départe- « ment en nécessiterait-elle un plus grand nombre?»

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On voit par ces motifs que la convention voulait surtout affaiblir l'autorité des administrations de département et les mettre dans l'impossibilité de jamais lutter de pouvoir et d'influence avec le gouvernement central; Les articles delà constitution du 5 fructidor an m ne s'écartent pas de ce système.

Suivant les art. 3 et 5 , la France fut divisée en départements, chaque département fut divisé en cantons, et chaque canton en communes.

Ainsi se trouvaient supprimées les circonscriptions de district établies par l'assemblçe constituante.

Celte suppression devait nécessairement amener de grands changements dans l'organisation administrative.

Aussi l'art, ^^i porte qu'il y aura, dans chaque déparlement, une administration centrale, et dans chaque canton une administration municipale au moins.

Chaque administration de département fui composée de cinq membres; elle était renouvelée par cinquième tous les ans (art. 177).

Toute commune dont la population s'élevait depuis 5,000 habitants jusqu'à 10,000, avait pour elle seule une administration municipale (art. 178).

Il y avait dans chaque commune dont la population était inférieure à 5,000 habitants, un agent municipal et un adjoint (art. 179).

La réunion des agents municipaux de chaque commune, avec Tadjonction d'un président choisi dans tout le canton, formait la municipalité du canton (art. 180, 181).

' Les administrateurs de département étaient élus

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par les électeurs nommés par les assemblées primaires de chaque canton (art. 4li, 33, 17, 19).

Le président de rassemblée cantonnale, et les officiers municipaux dans les communes au-dessus de 5,000 âmes, étaient nommés directement par les assemblées primaires de chaque canton (art. 27).

Dans les communes de 5,000 habitants et au-dessous, des assemblées communales élisaient les agents de chaque commune et leurs adjoints (art. 28),

Il y avait auprès de chaque administration départementale et municipale, un commissaire nommé par le directoire exécutif et qu'il pouvait révoquer, pour surveiller et requérir l'exécution des lois (article 191).

Telles furent les principales innovations apportées par la constitution de l'an m au système créé par l'assemblée constituante.

16. — Ces changements étaient-ils heureux? les nouvelles administrations centrales et cantonnales offraient-elles aux citoyens plus de garanties, que les anciennes? devaient-elles rendre plus facile l'exécution des mesures administratives? C'est ce qu'il convient d'examiner en peu de mots.

L'assemblée constituante avait, comme nous l'avons exposé, divisé le pouvoir administratif en deux parties bien distinctes : elle avait confié la partie active et d'exécution de l'administration aux directoires de département et de district , tandis que les conseils avaient été investis du droit de surveiller et de contrôler tous les. actes des directoires, et même de délibérer sur tous les objets relatifs à l'administration.

Cette division de l'exercice du pouvoir adminis-

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tratif était fort logique; car c'est une règle incontestable de toute bonne administration publique, d'une part, que l'action administrative ne doit pas rester sans contrôle, de l'autre, que le droit de contrôler et de délibérer ne peut résider en même temps dans les mains de l'autorité qui agit.

Le système du décret du 22 décembre 4789 avait donc l'avantage d'établir le contrôle et la délibération auprès de l'action, et d'offrir ainsi aux citoyens, dans la permanence des conseils électifs, une grande garantie de surveillance et de protection contre les abus de pouvoir et les malversations des agents de l'administration active.

Cette garantie disparaissait complètement avec le système mis en viguêurpar la constitution de l'an m.

En effet, les conseils de département et de district se trouvant supprimés, l'action et le contrôle administratifs résidaient à la fois dans les administrations centrales et canton nales; ou, ce qui est plus vrai , il n'y avait aucun contrôle ; partant , lés garanties pour les citoyens étaient bien moindres.

Ajoutons que , bien que le nombre des adminis"* trateurs actifs eût été diminué , ce nombre était encore trop considérable et ne pouvait empêcher soit les rivalités d'ambition , soit les interminables discussions, si nuisibles à l'expédition des affaires.

Il faut donc le reconnaître; malgré les graves imperfections que nous avons signalées plus haut , le système de l'assemblée constituante était tout à la fois bien plus libéral et bien plus logique que celui créé par la convention nationale.

Le seul avantage du nouveau régime administra-

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tif était de ramener les agents secondaires des administrations de département et de canton à la subordination et à Tobéissance aux ordres des ministres et du gouvernement central.

En effet, suivant les art. 193 et 194, les administrations de département furent subordonnées aux ministres qui pouvaient les suspendre dans le cas où elles contrevenaient aux lois ou aux ordres des autorités supérieures.

Le directoire (art. 196) pouvait aussi annuler immédiatement les actes des administrations municipales ou départementales ; il pouvait suspendre ou destituer immédiatement, lorsqu'il le jugeait nécessaire, les administrateurs soit de département , soit de canton, et les envoyer devant les tribunaux de département lorsqu'il y avait lieu.

Le directoire, en cas de cassation d'actes, de suspension ou destitution d'administrateur, n'avait pas besoin d'en référer au corps législatif; seulement ses arrêtés devaient être motivés (art. 197).

Ces dispositions assuraient l'autorité du pouvoir exécutif sur les agents secondaires de l'administration, et prévenaient toute nouvelle tentative d'insubordination.

Du reste, la constitution de l'an m confirmait presque toutes les fonctions attribuées aux corps administratifs par le décret de leur institution, et proclamait de nouveau le grand principe de la séparation de l'autorité administrative et du pouvoir judiciaire (art. 189, 190, 193, 200^ 201)'.

Elle défendait de plus aux administrations de département et de canton de correspondre entre elles ,

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à moins que ce ne fût sur les affaires qui leur étaient attribuées par la loi (art. 199).

17. — Le décret du 21 fructidor an m vint compléter les dispositions de l'acte constitutionnel du 5.

L'art, i fixa à deux années la durée des fonctions

du président de l'assemblée cantonnale.

L'art. 6 décida qu'il ne pourrait y avoir, pour les administrations , moins de trois assemblées par mois.

Les municipalités autres que celles provenant de la réunion des agents de plusieurs communes, devaient tenir des séances au moins de cinq jours l'un, dans les communes dont la population excédait 20,000 habitants, et de dix jours l'un, dans les autres communes.

Ces jours étaient déterminés par l'administration de département (art. 8).

Ces municipalités choisissaient annuellement leur président dans leur sein (art* 9).

Nulle délibération ne pouvait être prise qu'à la pluralité des suffrages des membres présents,, et n'était valable que lorsque la moitié plus un des membres de l'administration y avait concouru (art. 16).

Les administrations avaient le choix des employés.

Elles nommaient un secrétaire en chef qui avait la garde des papiers et la signature des expéditions (art. 17).

Les administrations de département conservaient les attributions qui leur étaient faites par les- lois alors en vigueur, quels que fussent les objets qu'elles embrassaient (art. 18).

Les administrations municipales, soit de canton ou

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autres, furent chargées de connaître dans leur ressort :

1** Des objets précédemment attribués aux municipalités;

S^'De ceux qui appartiennent à l'administration générale, et que la loi déléguait aux districts (art. 49).

En cas de réclamations, elles devaient être portées devant l'administration supérieure du département (art. 20). — Une disposition qui mérite d'être remarquée parce qu'elle peint cette époque, est celle relative aux traitements des administrateurs de département, fixés à quinze cents myriagrammes de froment, s'ils résidaient dans une commune au-dessus de 50,000 habitants, et de mille myriagrammes dans toutes les autres (art. 22).

Les administrateurs de canton ou d'une seule municipalité n'étaient point rétribués (art. 26).

18. — Il nous reste à faire remarquer une dernière disposition fort importante sur laquelle repose encore aujourd'hui toute la législation relative aux conflits dont on a si longtemps abusé.

L'art. 27 porte qu'en cas de conflits d'attributions entre les autorités judiciaires et administratives, il sera sursis, jusqu'à décision du ministre, confirmée par le directoire exécutif, qui en référerait, s'il était besoin, au corps législatif.

Le directoire était tenu, dans ce cas, de prononcer dans le mois.

Cette disposition, établie dans le but de maintenir les actes de l'autorité administrative à l'abri des empiétements du pouvoir judiciaire, n'était que la conséquence de là séparation de ces deux pouvoirs posée

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par rassemblée constituante; mais, d'un autre côté, elle créait une arme puissante dans les mains du directoire, et donnait au pouvoir exécutif la possibilité d'arrêter la marche régulière delà justice, lorsque le gouvernement avait intérêt à élever le conflit.

19. — Les administrations centrales et cantonnales créées par la constitution du 5 fructidor et le décret du 21 fructidor an m, remplacèrent les anciennes administrations de département et de district au commencement de l'an iv(i),et restèrent en fonctions pendant environ quatre années.

Mais en l'an viiî , après le renversement du directoire exécutif, le premier consul, dont le génie s'ap-^ pliquait avec autant de facilité aux affaires administratives qu'aux plus vastes opérations militaires , ' comprit la nécessité immédiate de reconstituer l'administration intérieure sur de nouvelles bases.