CHAPITRE II

Genèse da titre XXIV de TÀTant-projet

Est-ll opportnn de rf^ter les concessions h^-draallqnes

dans le fntnr code civil fédéral î

La réglementation du régime des eaux est. on le sait, pour le moment, dans la compétence législative des cantons. Eux seuls ont le droit d'édicter des dispositions dans ce domaine, à l'exception toutefois de U police des eaux daus les régions élevées, qui est du ressort de la Confédération.

Or, en avril 1891, la Société Freiland adressa à l'Assemblée fédérale une pétition demandant qu'on introduisit dans la Constitution un article ainsi conçu ; n Toutes les forces hydrauliques de la Suisse non encore utilisées sont propriété de la Confédération. Leur exploitation et leur transmission par l'électricité, l'air comprimé, etc., appartiennent à la Confédération. Une loi fédérale réglera tout ce qui concerne l'applica-

D,B,t,zed.yGOOg[e

tion de ce monopole et I» répartition du bénéfice net ■qu'il pourra produrre ». La Société Freiland partait du point de vue que les forces hydrauliques non aménagées appartenaient au peuple suisse en propriété exclusive. Se basant sur des calculs erronés, d'après lesquels il y aurait eu, en Suisse, plusieurs u millions » ■de chevaux hydrauliques disponibles, elle estimait les .progrès de la science assez avancés pour permettre k l'industrie de remplacer l'énergie tirée du charbon par ■celle qu'offrent les chutes d'eau. Outre l'économie réali- ■sée sur le prix de revient de la force produite, cette substitution aurait a.ffranchi le pays de sa sujétion vis- A-vis de l'étranger en ce qui concerne le combustible. .A l'appui de sa requête, la Société Freiland alléguait ■l'espoir que la Confédération puisse, si elle uniBait ^'exploitation et renonçait au gain que touchent actuellement les entrepreneurs, livrer la force aux industriels à meilleur compte. Enfin la pétition envisageait l'éventualité du rachat des chemins de fer et de l'adoption de la traction électrique, auquel cas il serait bon que la ■Confédération fût en possession des forces motrices nécessaires à la production de toute l'énergie dont on aurait besoin'.

Le Conseil fédéral envoya alors à tous les gouvernements cantonaux une circulaire dans laquelle il les priait de répondre k huit questions. Il s'agissail en résumé de savoir : 1° A qui appartenait le droit absolu -de propriété sur les forces hydrauliques ; 2 ' Si les can-

' Les molift «ur Icsijiiels s'iipiiuyoil la iiftition de ta Sociélé Pioiland sont résumÉs par M. Jpgher, ()p. cit., p. 1 et 2.

D,B,t,zed.yGOOg[e

tons avaient édicté des dispositions sur l'utilisation industrielle des cours d'eau; 3" Quel était le nombredes chutes d'eau ayant déjà passé dans les mains d'entrepreneurs privés et de celles qui étaient exploitées par l'Etat ou les communes ; 4° Si l'état actuel des choses s'opposait à une utilisation complète et rationnelle des cours d'eau et éventuellement s'il fallait en rechercher la cause dans les barrières constituées par les frontières cantonales ou dans les manœuvres de la. spéculation privée ; 5" Si le pays en général retirerait plus de profit d'une exploitation des forces hydrauliques uniforme pour toute la Suisse, dans le sens du monopole ; 6" Si les cantons seraient décidés à céder leurs droits à la Confédération et à quelles conditions ; 7° Si. en cas de préavis défavorable à la question du monopole, la réglementation uniforme de la matière paraîtrait utile à l'Etat confédéré et enfin 8° Sur quelles bases il faudrait édifier cette loi fédérale.

La teneur des questions posées, de même que les réponses qu'elles reçurent ont été consignées dans une brochure!. De son côté, le Département de l'Intérieur réunit tout un dossier sur le sujet. Puis il chargea M. l'ingénieur Jegher, de Zurich, de classer systématiquement toutes les pièces rassemblées. Celui-ci a consigné le résultat de ses études dans le mémoire des plus intéressants, déjà souvent cité, qu'il adressa au Conseil fédéral. Dans la première partie de son travail, l'éminent ingénieur zuricliois examine la requête de la

' Circulaire riii Conspîl téiiéral suivie à tous les Klals confMérS». coni-i'i'nant le nionoiiule des fortes hyiii-auliques (du A sept. 18&1)-

D,B,t,zed.yGOO^IC

Société Freiland et conclut à ce qu'il n'y soit pas donné suite pour les motifs suivants' :

1" Que la grande majorité des cantons qui possèdent et administrent le droit de souveraineté sur les cours d'eau et qui en retirent en partie des ressources directes n'est pas disposée à y renoncer.

S° Qu'en général l'intérêt public dans ce domaine est sauvegardé par les cantons conformément à l'importance de la chose.

3" Que le transfert du droit de souveraineté et de l'administration des droits sur le régime des eaux k la Confédération n'offrirait aucun avantage pour le pays et ne présenterait aucune chance d'un nouveau revenu pour la Confédération ou pour les cantons.

4° Que la possibilité de disposer dans l'avenir des forces hydrauliques peut fort bien être réservée à l'Etat par la législation cantonale.

5" Qu'en général les autorités cantonales et locales sont, mieux que l'administration fédérale, en mesure de veiller à la meilleure utilisation des forces motrices hydrauliques, au point de vue économique et à celui des intérêts publics et industriels.

0° Quel'importance, parfois limitée, del'objeten question et l'emploi rationnel, souvent difficile, des diverses chutes exigent de même la coopération des autorités cantonales, spécialement qualifiées pourprotéger le développement des métiers et de l'industrie dans les cantons.

Mais M. Jegher ne devait pas se borner k n'examiner

' Nous reproduisons ici les conclusions de M. Jegher, telle» qu'elles BODt formuli''es dans son rapport, p. 78 et 79.

D,B,t,zed.yGOOg[e

— sole dossier à lui confié qu'au point de vue de la monopolisation des forces hydrauliques, réclamée par la Société Freiland. Le Conseil fédéral l'avait aussi chargé d'étudier l'unification des lois et coutumes cantonales qui était demandée de différents côtés. Aussi, dans la deuxième partie de son rapport, M. Jegher expose la tâche qui incomberait k la Confédération si elle se proposait de réglementer par une loi fédérale les rapports juridiques concernant le régime des eaux, le transport de la force à grande distance, les installations de courant électrique k haute tension et la création d'une statistique des forces hydrauliques '.

Faisant siennes les conclusions de M. Jegher, le Conseil fédéral proposa à l'Assemblée fédérale de ne pas donner suite k la pétition de la Société Fi'eiland. Mais, s'il se prononçait pour le rejet de cette requête, le Conseil fédéral s'était rendu compte, il l'examen des pièces rassemblées et du rapport de M. Jegher : 1" Des défectuosités et des lacunes des législations cantonales en matière de droit hydraulique ; 2« De la nécessité qu'il y avait de régler par une loi fédérale l'utilisation des cours d'eau frontières ou empruntant le territoire de plusieurs Etats, de même que l'établissement des conduites électriques Ji haute tension ; 3" De l'importance qu'aurait l'élaboration d'une statistique complète et exacte des forces hydrauliques utilisées et utilisables dans l'état actuel de la science.

' Vûii' i-apporl et proiMJsilion du Conseil fi'déral à l'Assemliliie féilÉi'alc cont-ernaiit la mwiopoHsHtion des foix-es liydrauliques (du 4juinl8»4).

Désireux de voir les lois cantonales s'améliorer, se compléter et présenter plus d'unité, le Conseil fédéral recommanda aux cantons d'introduire dans leurs législations sur le régime des eaux différents principes énumérés dans le rapport précité et ayant trait surtdut à l'octroi du droit d'expropriation, à la limitation de la durée des concessions, aux droits de retour et de préférence de l'Etat et des communes et à l'éfAblissement d'un cadastre desdroits hydrauliques d'après un schéma uniforme. Quant aux rapports intercantonaux, il estima qu'ils devaient être réglementés par une loi fédérale, comme du reste la construction et l'exploitation des conduites électriques k haute tension, dont la concession pourrait être régie d'une manière analogue k celle des chemins de ter. La statistique des forces utilisées et utilisables en Suisse exigeant de grands frais et n'étant pas d'une nécessité pressante, le Conseil fédéral proposa qu'on remit l'exécution de ce travail à un moment où les finances fédérales permettraient cette dépense.

Au mois de mai 1900, l'Assemblée fédérale prit en considération lamotion Zschokke par laquelle le Conseil fédéral était invité k examiner s'il ne serait pas opportun de promulguer une loi fédérale sur l'établissement des ouvrages hydrauliques et sur la police des rivières, domaine lié au précédent et sur lequel on attribuerait la haute main à la Confédération. Tout récemment encore, soit dans la session des Chambres de décembre 190S, un groupe de députés déposa, au Conseil national, une motion demandant au Conseil fédéral d'étudier et de proposer les mesures nécessaires îi i'uti-

D,B,t,zed.yGOOg[e

lisfttion, dans un intérêt national, des forces hydrauliques encore disponibles.

I,' Avant-projet de code civil suisse s'occupe des droits sur les choses sans maître et sur les choses du domaine public dans son titre XXIV, dont le chapitre II est consacré aux concessions hydrauliques. A la lecture de ses dispositions, la première question qui se pose est de savoir s'il est bon et opportun que ce domaine soit régi par une loi fédérale ou s'il ne serait pas préférable de laisser aux cantons le soin de légiférer â ce sujet. Ici il faut distinguer suivant qu'il s'agirait de réglementer d'une manière uniforme ;

1. Tout le droit relatif ^ l'exploitation des forces hydrauliques.

â. Seulement ce qui a trait à la mise en valeur des cours d'eau frontières ou empruntant successivement le territoire de plusieurs cantons.

Sur le premier point, si l'on se réfère aux réponses des cantons k la circulaire du Conseil fédéral de 1891. surtout à celles se rapportant aux questions VII et VIII, on voit qu'à ce moment-là la grande majorité des cantons n'était pas favorable à l'élaboration d'une loi fédérale embrassant toute la matière. M. Iluber n'a toutefois pas craint d'introduire dans l'Avant-projbt un chapitre traitant des concessions hydrauliques. Les motifs qu'il en donne sont « qu'on ne peut supposer que tous les cantons développeront une législation hydraulique particulière. Les besoins sont trop différents dans leur intensité pour que l'on puisse attendre, même des cantons peu étendus et pauvres, qu'ils entretiennent un droit hydraulique h eux. Dans ce domaine, les rapports

D,B,t,zed.yGOO^IC

juridiques ont, dans la règle, même s'ils ne donnent pas lieu à de fréquents procès, une importance énorme pour ceux qu'ils concernent. Ceux-ci subissent, s'ils comparent ie droit des antres cantons, une grave atteinte du fait qu'ils ne peuvent s'occuper de leurs intérêts aussi bien qu'ailleurs i. »

Les motifs invoqués par M. Huber ne nous semblent pas suffisamment convaincants pour légitimer la remise h la Confédération de la tâche de légiférer sur l'utilisation, des forces hydrauliques dans son ensemble. Les conditions et les besoins des cantons nous paraissent être trop divergents pour que l'on puisse espérer régler d'une façon satisfaisante la matière par une loi uniïorme. Les forces hydrauliques seront exploitées plus rationnellement si les cantons sont libres d'adopter les prescriptions qu'ils trouvent le plus favorables au développement des industries qui se sont acclimatées sur leur territoire, M. le Conseiller fédéral Scbenk s'exprimait, en 1894, au Conseil des Etats, en ces termes : « Nous ne considérons pas aujourd'hui comme nécessaire que la ('onfédération réglemente les rapports de ■droit hydraulique k l'intérieur des cantons. Nous voudrions l'éviter aussi longtemps que cela sera possible. Si les cantons sont en état — et ils le sont — d'édicter de bonnes dispositions dans ce domaine, nous ne voyons pas pourquoi la Confédération interviendrait.2» On objectera peut-être que les articles de l'Avant-projet :3ont conçus d'une manière très générale et que les

' Vi'rliandlunfîen dos Jurisd-nvt'mns, 1!W. I. Hcfi. |). 82. ' Bidleii'i slèiioi/rtiphrt/ite, 1894, ji. 4C2.

D,B,t,zed.yGOOg[e

compétences laissées aux cantons sont assez étenduespour leur permettre de prendre telles mesures qu'il leur conviendra en faveur de l'industrie. Certes il faut reconnaître avec M . Mentha 1 que « si le code doit statuer quelque chose au sujet des concessions hydrauliques, il serait dirtîcile de lui faire dire moins que ce qu'il dit, sous peine de le condamner au silence ». Mais alors pourquoi légiférer au fédéral, si les facultés descantons restent quasi -intactes 1 M. Huber émet la • crainte que le droit hydraulique ne se développe pas comme il le devrait dans les cantons de grandeur restreinte et où les cours d'eau sont peu abondants. Cetteappréhension ne semble pas justifiée. Nombreux sont les cantons qui ont promulgué de nouvelles lois ou révisé les anciennes et on ne voit pas de raisons de croireque ceux qui n'en possèdent pas sur la matière ou qui n'en possèdent que de surannées se désintéresseront de la question, ceci d'autant plus que la révision ou l'élaboration des législations se fait le plus souvent — le phénomène est presque général — dans un sens attribuant des avantages plus considérables à l'Etat et imposant des charges plus lourdes à l'industrie hydraulique.

En Allemagne^, la commission chargée de préparer le code civil ne s'était pas occupée du droit hydraulique parce qu'à son avis « les rapports juridiques dont l'eau courante est l'objet n'avaient qu'une importance locale et ne pouvaient, par suite, être réglés que-

■ Verli. «les JuriRlenver., 19()0, IL Hefl. p. 2i2.

2 Voir esiiosé ilea niolifs d'un projet de loi !«xon.

D,B,t,zed.yGOO^IC

suivant les besoins et les circonstances de circonscriptions plus ou moins grandes. » Il y eut opposition de différents côtés, en particulier de la société allemande d'agriculture, qui fit rédiger un projdl de loi h son idée. En décembre 1896, le Reichstag adopta la proposition de la XII" commission « que le droit hydraulique, y compris les dispositions sur l'irrigation et le dessèchement, soit réglementé d'une manière uniforme pour tout l'empire allemand, n En fiii de compte, le Reichstag est revenu de sa décision et l'art. 65 de la loi d'introduction stipule que les législations des divers pays d'empire concernant le régime des eaux restent intactes.

Mais, si la nécessité de régler par une loi fédérale tout le droit relatif à l'exploitation des forces hydrauliques n'est pas démontrée, en revanche il y a une partie de ce droit où une intervention de la Confédération est à désirer : c'est, d'abord, tout ce qui a trait aux rapports intercantonaux et ensuite ce qui concerne le transport de l'énergie électrique d'un canton dans un autre ou à travers plusieurs cantons.

Sur le premier point, les Etats confédérés étant maîtres de leur domaine public et libres d'en disposer à leur guise, il peut s'élever des conflits h propos de l'utilisation de cours d'eau servant de limite à deux cantons ou traversant successivement leur territoire, lorsque, par exemple, un établissement hydraulique, sis en grande partie dan§ un canton, empiète sur l'Etat voisin, soit par la prise d'eau, soit par les canaux d'amenée ou de décharge, soit par les remous que le barrage pourra occasionner. Ces cas, il est vrai, sont

D,B,t,zed.yGOOg[e

l'exception et, le plus souvent, te demandeur en concession pourra s'arranger à t'amiable avec les autorités dont son usine relève. Mais il est à craindre que, dans certaines occasicths, les difficultés suscitées par une autorité cantonale ne fassent obstacle h une mise en valeur rationelle de la force hydraulique. Il peut de même naître des conllits de souveraineté entre deux cantons, preuve en soit certains arrêts du tribunal fédéral'. Celui-ci a jugé que h cliaque canton a la faculté, en vertu de sa souveraineté tf,rritoriale, de disposer de son territoire et, par conséquent, des eaux publiques qui s'y trouvent. Quant aux eaux publiques qui s'étendent sur plusieurs cantons et, par là, appartiennent h plusieurs d'entre eux, il résuite de leur égalité que l'un d'entre eux ne peut, au préjudice des autres, entreprendre sur son territoire des travaux de nature k rendre impossible aux autres l'exercice des facultés se basant sur leur souveraineté en matière hydraulique. Abstraction faite de cela, aucun canton par contre ne peut prétendre, vis-à-vis d'un autre, à ce que celui-ci conforme îi ses désirs et à ses besoins spéciaux l'exercice de ses droits de souveraineté en matière hydraulique, quelque désirable et utile que serait, dans des cas pareils, l'établissement de principes uniformes^. »

Ainsi l'élaboration d'une loi fédéiale prévenant les conflits inlercantonaux est opportune. Il s'agirait de faciliter aux entrepreneurs.l'utilisation des cours d'eau

• AmMs «lu Iril.imal fé.léral. Tomes IV, VU cl XVIII. ' AiTf>t9 du Inl)Unal r.''ili;rnt, Tome IV, p. iti et suiv.

D,B,t,zed.yGOO^Ie

frontières et de ceux dont la mise en œuvre ne peut s'effectuer sans emprunter le territoire de deux ou plusieurs cantons. L'industrie hydro-électrique aurait tout à y gagner et. d'autre part, la souveraineté cantonale resterait intacte si les établissements situés tout entiers dans un seul canton étaient soumis k la loi en vigueur dans celui-ci. Plusieurs cantons ont demandé l'intervention de la Confédération, dans les rapports qu'ils ont envoyés au Conssil fédéral en réponse h, sa circulaire. On arriverait ainsi, suivant l'expression de M. Huberi. à ce que « la souveraineté dans l'exploitation des cours d'eau ne soit plus simplement déterminée d'après les. limites de la souveraineté territoriale en général, mais qu'elle soit établie avec les égards dus à l'utilisation des eaux, d'après la participation des cantons il la chute et à l'étendue du cours d'eau w. Ces considérations ont amené l'auteur de l'Avant-projet à donner au Conseil fédéral, lorsque les cantons ne peuvent pas s'entendre, le droit d'octroyer lui-même la concession aux entreprises intéressant soit des eaux publiques dans le territoire de plusieurs cantons (art. 9â9}, soit des eaux frontières (art. 931).

Un second point qui réclame une réglementation fédérale, c'est le transport de l'énergie électrique d'un canton dans un autre. II n'existe, ;\ ce sujet, que peu de prescriptions dans les lois cantonales et pourtant la question a une grande importance. S'il est vrai, en efîet, que l'industrie préfère, en général, s'établir au bord des cours d'eau, parce que c'est là que le prix de

1 Verh, (iM licliw. JLtiisleiivereiiw, 191)0, II. Hcft, p. 225.

revient de l'énergie est le plus bas, il y a d'un autre côté beaucoup de forces qui ne peuvent être exploitées sur place. C'est le cas de celles qui se trouvent dans la montagne ou dans des endroits qui manquent de communications et où le transport des matières premières et des produits fabriqués serait très coûteux. Mais, pour n'être pas. au point de vue économique, utilisable à l'usine même, l'énergie produite par les chutes d'eau sera souvent avantageuse une fois transportée, par exemple dans les villes ou dans les centres industriels. Que l'on songe au grand développement qu'ont pris les entreprises d'éclairage électrique ou de distribution de force. Dans leurs réponses au questionnaire du Conseil fédéral, les cantons se sont en général prononcés pour une loi fédérale sur la matière. La configuration si particulière des frontières cantonales et les difficultés qui ne manqueraient pas de surgir avec la Confédération, propriétaire du réseau des téléphones et des télégraphes, réclament une réglementation uniforme de la question, si l'on veut arriver il une solution pratique et de nature à favoriser l'industrie. M. Jegher' propose d'édicter, sur l'installation et l'exploitation des transmissions électriques ji haute tension, une loi fédérale prévoyant des concessions analogues ii celles de chemins de fer et prescrivant, d'accord avec les cantons, les mesures de surveillance nécessaires. Nous nous bornons h signaler la question, sans en entreprendre une étude plus approfondie qui nous mènerait trop loin. Il nous suffira de constater qu'elle est à l'ordre du jour

1 Rapp. dl^ I.. 100 PI lOi.

D,B,t,zed.yGOO^IC

dans beaucoup de pays. Un peu partout on reconnaît la nécessité de légiférer dans ce domaine si important, ce complément indispensable de la législation sur les forces hydrauliques, preuve en soit les nombreux projets de loi qui ont vu le jour dans les pays qui nous entourent'.'

Après avoir vu pour quelles parties du droit hydraulique une loi fédérale était désirable, il nous resterait h examiner s'il est constitutionnel d'admettre dans l'Avant-projet des dispositions sur les concessions hydrauliques. A la suite de la votation du 13 novembre 1898, la Confédération a été investie de la compétence de légiférer en matière de droit civil. Mais le sujet qui nous occupe, l'utilisation des forces hydrauliques des cours d'eau publics, n'est-il pas resté dans le domaine de la souveraineté cantonale et, par conséquent, hors de la portée de la Confédération 1 C'est là une question que nous traiterons lorsque nous étudierons la nature du droit octroyé par la concession.

' En SuÎBsu, les Cliambres fédérales ont voté, en juin 1903, loi sui' les insinllulions éleelriquea à ihible et k fart courant

D,B,t,zed.yGOOg[e