CHAPITRE V

KéglemeDtatlon des concessions hydrsallqnes.

Lorsque nous nous sommes occupé de la différenciation des eaux en publiques et privées, nous avons montré les avantages du système d'après lequel toutes les eaux courantes sont publiques. Ce système parait le plus propre à assurer la meilleure exploitation des forcées hydrauliques parce qu'il empêche la formation de droits privés qui sont un sabot pour le développement de l'industrie hydraulique, mais il a aussi ses dangers. Du moment que l'on admet le principe de la publicité des eaux courantes, toute utilisation qui dépasse l'usage commun est suboi donnée à une concession. Il y a là certainement une circonstance favorable pour l'industriel car, dans l'acte de concession, son droit se trouvera fixé d'une manière précise, ce qui n'est pas le cas avec la simple permission de police des eaux pri-

vées qui réserve en général les droits des tiers. Ce qu'il faut par contre redouter, c'est que TEtat ne vienne, par des dispositions tracassières ou trop onéreuses, empêcher la libre expansion de l'industrie.

Le rôle de l'Etat, dans la matière qui nous occupe, s'est passablement élargi depuis les découvertes récentes dont a surtout bénéficié l'électricité. Anciennement l'administration se bornait à veiller k ce que la sécurité des riverains ne soit pas menacée par les installations hydrauliques et iv ce que le libre écoulement des eaux ne soit pas gôné par les travaux exécutés dans les cours d'eau. Actuellement l'Etat veut jouer un rôle plus positif : il prétend favoriser la mise en valeur de l'énergie hydraulique et empêcher que cette richesse nouvelle ne soit gaspillée au détriment de l'intérêt général. Cette tendance se fait jour dans plusieurs exposés des motifs de lois hydrauliques'. Nous allons voir, en étudiant les dispositions principales que les législations consacrent aux conce?isions, comment l'F'tat entend arriver au but qu'il se propose.

§ 1. Octroi lie la co)tcessw)i.

La question de savoir quand l'Etat devra accorder une concession étant une affaire dé fait, dépendant surtout des circonstances locales, il est impossible d'énumérer dans un article de loi tous les cas où il faudra permettre l'utilisation hydraulique demandée. Il est plus aisé de répondre par la négative et de prévoir,

1 Voir l'exp'im'' Au» motifs .le In loi ViiuiloiKc .],■ lElOÛ.

comme la plupart des lois, les éventualités dans les- ■ quelles la concession devra être refusée ou tout au moins limitée.

Quelques législations parlent d'intérêt général, de bien commun, d'autres énumèrent d'une façon plus complète ce qu'il faut entendre par ces termes généraux. Ainsi la loi badoise, ii son S 40. permet à l'autorité de s'opposer k une demande de concession ou de la restreindre, si elle devait avoir pour conséquences d'imposer à la communauté des charges, de priver les habitants d'une localité de l'eau qui leur est indispensable en cas d'incendie ou d'absorber l'eau nécessaire aux besoins domestiques. De même le projet wiirtembergeois qui comprend en outre dans !a notion de l'intérêt général la navigation, le flottage et la conservation des rives et des digues du cours d'eau.

Outre les motifs d'intérêt général ou public, les législations soumettent, pour la plupart, l'octroi de la concession à ta condition qu'elle ne porte pas, matériellement parlant, préjudice aux établissements existants, c'est-à-dire qu'elle ne les expose pas aux dangers de l'inondation et leur laisse la quantité d'eau nécessaire au fonctionnement de leurs installations.

L'Avant-projet prévoit {art. 923) le refus de la concession si l'ouvrage projeté est contraire h l'intérêt public, porte une atteinte considérable k des droits existants ou n'assure pas suffisamment l'exploitation rationnelle de la force hydraulique. Ainsi, les gouvernements cantonaux auraient trois raisons à invoquer pour rejeter une demande présentée :

1" L'intérêt public. L'Avant-projetneditpascequ'il

faut entendre par là. Est-ce la navigation, le flottage? Soat'Ce les exigences de la salubrité publique t Est-ce la crainte de voir les fonds voisins inondés ou rendus marécageux ? A-t-on en vue l'eau nécessaire à l'alimentation, k l'irrigation? C'est ce qu'il serait utile de spécifier, comme le font les lois citées plus haut. Le terme d'intérêt public est tellement vague, peut être compris de façons tellement différentes, qu'il serait opportun d'eo fixer, au moins approximativement, le sens, afin d'éviter l'arbitraire dans le refus des concessions. Cela d'autant plus que les administrations communales ou cantonttjes. qui tendent de plus en plus à exploiter elles-mêmes les forces hydrauliques, pourraient, au nom de l'intérêt public, s'opposer à une demande de concession considérée comme devant leur faire concurrence.

2" L'atteinte considérable aux droits existants est aussi, dans la plupart des lois un motif de refus de concession. Cette considération n'a pas besoin de développement. 11 est bien évident que les droits hydrauliques précédemment acquis doivent être protégea contre les entreprises futures. Dans les limites de l'autorisation à lui donnée, l'industriei a, vis-à-vis de l'Etat, un titre que celui-ci ne peut i-estreindre. Il est de toute nécessité que l'eatrepreneur qui. sur la base delà concesssion, a fait souvent de grands sacrifices pour utiliser son droit, ne soit pas exposé aux dangers d'une situation juridique aléatoire. Ceci sous réserve des droits coércitifs dont il peut, dans certains cas, être opportun de permettre l'exercice, comme nous le verrons plus loin.

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3" La troisième cause Je refus est basée sur la crainteque l'ouvrage projeté n'dssure pas suffisammeot l'exploitation rationnelle de la force hydraulique. Cette préoccupation de l'Etat est assez récente. En Suisse, on la trouve exprimée dans les lois de Claris et de Zoug, Elle s'explique d'ailleurs aisément. Quelle que soit, en effet, la nature juridique du droit que l'on reconnaît ît l'Etat sur les eaux publiques, que l'on veuille y voir une vraie propriété ou simplement une fonction de tutelle administrative, c'est le droit de l'Etat de veiller & ce que Icis richesses contepues dans les cours d'eau ne soient pas gaspillées sans profit pour persoune. Par l'octroi de la concession, l'Etat crée en faveur du concessionnaire un privilège. Il rentre dans ses attributioaa,. en tant qu'administrateur des biens dépendant du domaine public, de s'assurer, avant de donner son autorisation pour la construction d'une usine, que les plans de celle-ci ont été conçus et étudiés de manière à réaliser une mise en valeur rationnelle et complète du droit accordé. En ce faisant, l'Etat agit directement, dans ses intérêts puisque actuellement il perçoit uo peu partout des taxes; comme celles-ci sont en général calculées sur la base du cheval hydraulique, plus la production de ceux-ci sera grande, plus considérable sera la recette du hsc.

S'il est compréhensible que l'Etat s'occupe de la manière dont la force est engendrée, il n'a par contre pas à connaître de l'emploi qui en sera fait une fois qu'elle aura été transportée à distance. Celui qui demande une concession ne le saura du reste pas toujours d'une façon certaine. Souvent, il est vrai, l'établisse-

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ment projeté sera destiné Ji n'alimenter qu'une seule usine, maïs, dans bien des cas aussi, l'industriel qui engendre la force ne sera pas le même que celui qui l'utilise. Le transport de la force par l'électricité a fait,

■ ces derniers temps de grands progrès et, si l'on en croit les spécialistes, les entreprises de distribution d'énergie sont appelées à jouer un rôle toujours plus important. L'ingérence de l'Etat dans les contrats que le concessionnaire passera avec ses clients risquerait fort de devenir abusive et de nuire au développement de ces entreprises. Du reste, comme c'est la concurrence qui déterminera les applications vers lesquelles se portera l'énergie, il serait en pratique bien difficile d'imposer h celui qui la produit un programme fixe d'emploi '.

Nous avons vu les considérations sur lesquelles, d'après l'Avant-projet. les administrations cantonales -pourront s'appuyer pour s'opposer à une concession. Il semble que, en dehors des trois Cas énumérés. les gouvernements cantonaux devraient l'accorder. Cette obligation n'est toutefois pas mentionnée. L'article 923, premier alinéa, stipule » l'autorité compétente octroie la concession ». Ne serait-il pas préférable de dire, comme la loi saint-galloise ; « doit accorder la concession? 1) L'Etat est. en eHet. suffisamment armé et il ne paraît pas opportun de lui laisser une latitude encore plus grande. La construction des usines hydrauliques

■ exige des études souvent longues et coûteuses. Celui

1 Voir ji ce sujet le raiiport de lu commission italienne noninu'* en 1898 poui" i4udiei- le futur rfuinic lieR concessions il'eaux , i)u]>liqucs. M. TRYPi-nior, Op. cit., iinnexe ri" I, \i. 176 el 117.

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-qui les entreprend ne doit pas être livré au bon vouloir ■de l'autorité; il faut qu'il puisse compter sur l'octroi de la concession, en l'absence des causes de refus prévues.

L'alinéa 3 de l'article 923 de l' Avant-projet règle le ■cas où plusieurs instants h la concession se trouvent en concurrence. A première vue. il semble que le principe prior tempore, potior jure doive trouver son application et qu'il faille donner la préférence à la première demande présentée, au cas naturellement où les entreprises projetées nepeuvent exister simultanément. Cette solution parait la plus conforme à l'équité et la plus propre h stimuler l'esprit d'entreprise; il est naturel ■que celui qui, le premier, a conçu et étudié la possibilité d'utiliser la pente d'un cours d'eau puisse retirer le fruit de ses travaux. Ce point de vue était anciennement consacré, sinon explicitement, du moins tacitement dans les législations.

Actuellement il n'en est plus de même. En présence de la grande valeur qu'ont, prise les chutes d'eau, l'Etat doit s'appliquer k ce qu'elles soient exploitées de la manière qui profitera le plus Ix la communauté. Dès lors la priorité dans le temps n'a plus aucune importance. Comme les nouvelles lois veulent avant tout prendre en considération les avantages économiques de l'entreprise, en cas de concurrence de demandes, l'établissement préféré sera celui qui, aux yeux de l'Etat, présentera le plus d'intérêt pour le pays.

Quelques législations énoncent, en outre, d'autres ■causes de préférence; ainsi le projet wûrtembergeois ■(art. 34), d'après lequel il faut aussi tenir compte de la

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durée plus ou moins longue de l'usine, de son attachement plus ou moins grand k un endroit déterminé, de ta prévision que le but poursuivi sera mieux atteint, les charges moindres. La loi badoise (art. 41) recommande d'envisager surtout la mise en valeur de la force hydraulique correspondant le mieux aux intérêts publics et économiques, puis l'élévation de la redevance, la sécurité des bases économiques de l'entreprise projetée et seulement en dernière ligne la priorité de la demande. Le projet saxon mentionne en premier lieu l'utilité de l'entreprise pour le bien commun, puis sa plus grande importance économique, son plus grand assujettissement à un lieu déterminé, le moindre gaspillage de l'eîiu et son utilisation la plus économique, enfin le moindre besoin de droits coércitifs {§ 20).

En Italie, le règlement d'administration publique de 1893 accorde, dans le cas de plusieurs demandes, la préférence à la première en date, k moins que des nio- 1 tifs prédominants d'intérêt public ne militent en faveur d'une des dernières (art. 8). La commission nommée en 1898 pour étudier la réforme de la loi de 1884 maintient le principe prior tempore, potior jure, sauf toutefois lorsque l'intérêt public réclame la satisfaction de quelqu'une des demandes présentées postérieurement, moins d'un mois après l'échéance du terme assigné dans le décret de publication de la première demande (art. 5 (^r)'. Le projet de loi élaboré par la commission rencontra une grande opposition de la part des ingénieurs et des économistes. Au congrès national

1 Voir M, TuvcraiiT, f}p. cit., p. 1^7 et annexe n° V, p. 223.

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des sociétés économiques, tenu à Turin en 1898. les rapporteurs proposèrent que, lorsque plusieurs demandes seraient présentées, l'Etat accordât la concession à l'entreprise offrant la plus forte redevance. Dans ce but, on instituerait entre les divers postulants une sorte d'enchère et l'adjudication serait donnée au plus ofirant.

Il faut, avec M. Taveroier^ h qui nous empruntons ces renseignements, reconnaître que ce système « a l'avantage de réveiller les activités endormies et qu'il y a des présomptions pour que, le plus souvent, celui qui est disposé à payer une concession le plus cher soit aussi celui qui peut en tirer le meilleur profit dans l'intérêt publicw Nous voyons même dans ce procédé, du moment que l'on renonce à appliquer le principe prior tempore, poHor jure, la seule manière de faire qui supprime tout arbitraire de la part des organes de l'Etat. Et cependant ce système de l'enchère n'a été préconisé, à notre connaissance, nulle part ailleurs qu'en Italie. On lui reproche d'assurer moins bien que les autres la meilleure utilisation des forces hydrauliques, puisque, au lieu de se baser sur des circonstances techniques, l'Etat sera essentiellement animé du désir de grossir ses revenus. Il pourra souvent être plus conforme au bien public de concessionner une entreprise, utile, quoique ne payant qu'une redevance modérée plutôt qu'un établissement promettant le paiement d'une taxe exagérée, mais dont la viabilité est problématique. En outre, les charges pécuniaires assumées

1 Op. cit., p. 139.

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par le concessionnaire influeront certainement sur le prix auquel l'énergie produite sera vendue, soit aux services.publics, soit aux industries de la contrée. En fin de compte, la perception de redevances élevées se ferait au détriment des populations de la région intéressée. A la suite des critiques faites au projet de loi. la commission sénatoriale italienne propose de ne plus faire dépendre le choix du concessionnaire de la priorité de la demande seulement, mais aussi de la redevance consentie et des avantages offerts au public'.

En France, d'après le projet du gouvernement. l'Etat, en cas de pluralité de postulants, baserait sa détermination surtout sur l'ensemble des avantages attribués aux services publics (quantité d'eau ou d'énergie à eux réservées, modicité des tarifs). Le projet de la commission parlementaire prévoit l'ouverture, à propos de chaque demande de concession, d'une sorte de concours dont le bénéficiaire .sera celui qui aura été reconnu offrir les meilleures conditions d'ensemble^.

L'Avant-projet de code civil fédéral stipule (art. 923. al. 3) que la concession doit être accordée, entre plusieurs demandeurs, k celui qui est propriétaire riverain, s'il n'y a d'autres causes de préférence. Cette disposition consacre un principe nouveau. Cependant, telle qu'elle est conçue, son application serait bien restreinte, pour ne pas dire nulle, car, entre plusieurs demandeurs, il y aura toujours des causes de préférence. Il serait bon, semble-t-il. de les préciser un peu.

1 il. ïiivernier, Op. cit., p. 13J, noie.

2 Extrait du Bulletin de la Société tVétitties léffislatives, p. lat.

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■de dire si Von entend par 1& des avantages de nature industrielle, commerciale ou fiscale ; la rédaction de cet article est trop vague et livre dans une trop forte mesure les postulants à l'arbitraire de l'autorité concé- ■dante.

L'idée de favoriser le projîriétaire riverain est soutenable ;\ deux points de vue. D'abord au point de vue de l'équité. Il est juste, en effet, que celui qui a eu îi souffrir du voisinage du cours d'eau, qui aura dû souvent, k l'occasion de la correction ou de l'aménagement du lit. payer des impôts supplémentaires, ait aussi un privilège en compensation des dommages et des frais ■que la proximité de la rivière lui a causés. Puis, il y a une raison d'ordre pratique, à savoir que le propriétaire riverain aura besoin d'acheter moins de terrains pour la construction de ses ouvrages ; il aura moins de résistances à vaincre et sera par suite, moins dans la nécessité d'avoir recours à des droits coércitîfs, dans les pays où de tels droits sont accordés aux entreprises hydrauliques.

La qualité de riverain du demandeur en concession <loit être prise en considération, mais ne peut, à. elle seule, motiver le choix de l'administration. C'est principalement l'importance économique de l'établissement, sa susceptibilité d'augmenter la prospérité générale qui doivent, en premier lieu, attirer l'attention de l'organe concédant. Subsidiairemeut, il faudra envisager d'autres circonstances telles que la qualité de riverains des postulants, la convenance qu'il y aurait Ji donner la préférence à une ancienne usine désirant s'agrandir, ce qui souvent évitera une dispersion de forces, le faitqu'un

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projet soulève moins d'opposition ou qu'un des concurrents dispose des capitaux nécessaires pour l'installation de grandes usines. On voit d'après ces considérations combien ce choix sera difficile et combien il sera nécessaire que l'Etat s'entoure de tous les renseignements qui sont k sa disposition.

Remarquons que, si l'on prend exclusivement en considération la personnalité et les facultés du demandeur et le but poursuivi par l'entreprise, on est logiquement conduit k interdire les rétrocessions et les changements de destination de l'usine. Toutefois, sur ce dernier point, il conviendra de ne pas se montrer intransigeant et de permettre à l'exploitant de suivre l'évolution industrielle et de modifier son exploitation primitive, lorsque les circonstances économiques le réclameront. Mentionnons, en terminant ce paragraphe, un vœu émis au congrus national des sociétés économiques, à Turin, en 1898, et tendant k introduire dans la loi une disposition accordant k l'auteur du premier projet en date une compensation quelconque, ceci afin de le rémunérer de ses dépenses et de ses travaux et de ne pas décourager ceux qui recherchent les chutes d'eau économiquement utilisables'. Au moins pour- ■ rait-on. comme le proposait la chambre vaudoise du commerce et de l'industrie^, autoriser les personnes instantes à la concession d'eau à présenter une demande

1 M. T«veiiiief, Op. dt., p. 140.

2 Mémoire pn'^senti^ au Gituid ConsL'il à la suily du 1" dtbat de la iKiuvclle lai vnudoisu sui' l'ulilisnlion «les lacs cl cours d'eau déticndant du dumoiiic puliHc, \i. [>.

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provisoire les dispensant de faire des études longues et coûteuses, au cas où leur projet ne serait pas agréé.

§ 2. Durée de la concession.

Nous nous sommes occupé plus haut de l'octroi de la concession et des principes qui devaient guider l'Etat dans son adjudication. Celle-ci une fois instituée., il importe d'examiner les conditions faites au concessionnaire. Une des plus importantes concerne la -durée de la concesion. Les dispositions qui y ont trait auront une grande influence sur le développement de l'industrie hydro-électrique. Suivant la longueur de la période d'exploitation assurée aux industriels, ceu.x-ci auront intérêt k tirer profit de la force hydraulique nationale ou tourneront leurs regards vers des pays où ils jouiront d'un traitement plus favorable.

La manière dont la question a été réglée dans les différentes législations varie beaucoup. En Autriche et en Allemagne, les lois ne stipulent rien de précis. Elles prévoient en général que les concessions peuvent être accordées pour une durée limitée ou fi bien plaire, mais ne fixent pas, dans le premier cas, la longueur de la durée.

En Erance, nous avons vu que, dans l'état actuel de la législation, il faut distinguer suivant qu'il s'agit de cours d'eau navigables et flottables ou non. Sur les premiers, qui sont dépendance du domaine public, l'Administration peut, si elle le juge h propos, donner l'autorisation de dériver l'eau et d'en utiliser l'énergie.

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Mais cette autorisation n'est accordée qu'à bien plaire, l'Etat peut, en tout temps, la révoquer sans indemnités Cette règle «ouffre toutefois une exception lorsque une loi spéciale est venue lever cette précarité. Sur les cours d'eau non navigables ni flottables, au contraire. l'Administration ne fait, en octroyant un règlement d'eau, que reconnaître le droit du riverain et veiller k ce qu'il n'en soit pas fait un usage abusif ou dangereux ; mais ce droit est de son essence perpétuel et indéfini. Le projet de loi du gouvernement apporte des modifications profondes à cet état de choses. Les usines hydrauliques y sont divisées en privées et publiques. Les premières continuent h être régies par les lois et règlements en vigueur. Les secondes, c'est-àdire celles qui, d'une puissance brute d'au moins 100 chevaux -vapeur en eaux moyennes, seront créées postérieurement à la loi, seront soumises à concession. La durée de celle-ci n'est pas prévue. Ce sera à l'Administration à la axer pour chaque cas dans le cahier des charges. Mais, si le projet ne détermine pas la durée de la concession, il accorde à l'Etat un droit important : celui de la racheter au bout de quinze ans.

En Italie, d'après la loi de 1884, encore en vigueur, la concession n'est pas conférée pour plus de 30 ans, mais elle est renouvelable en faveur du premier concessionnaire, par nouvelles périodes de 30 ans, à moins, que celui-ci n'ait pas. au jugement de l'Administration, rempli le but pour lequel la concession lui a été donnée. Cette législation autorise explicitement les particuliers à solliciter, par des lois spéciales, des concessions d'eau perpétuelles. La commission italienne nommée

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pour étudier le régime futur des concessions d'eau publiques propose d'en fixer la durée à 30 ans et de ne rendre obligatoire pour l'Etat que le premier renouvellement, pour une période de 30 ans, h condition que le concessionnaire ait rempli le but de la concession et sous réserve des modiBcations que des changements dans l'état des lieux où le régime des eaux obligeraient à introduire dans le cahier des charges. Les renouvellements successifs, au-delà du second, seraient facultatifs pour l'Etat'.

En Suisse, il y a des divergences très accentuées entre les diverses lois cantonales. Les unes n'accordent que des concessions à bien plaire, d'autres ne contiennent pas de dispositions sur la durée de la concession qui sera dans chaque cas déterminée par l'autorité; d'autres enfin règlent la question explicitement et octroyent des durées très variables et pouvant aller jusqu'à 99 ans (Neuchâtel). La nouvelle loi vaudoise limite (art. 10) la concession t 50 ans au maximum. L'Avant-projet (art. 925) stipule que la concession est octroyée pour un temps limité, dont la durée dépend des circonstances ; elle ne peut l'être toutefois pour moins de trente ans, sans le consentement du demandeur.

D'une façon générale, la tendance des législations récentes est de restreindre la durée des concessions. Les grandes espérances que l'on fonde sur les progrès incessants des applications électriques et la p

• Voir M. Tavernier, Op. cit., p. 124, 129 et pièce annexe, no 1, p. 18i.

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entrevue de substituer sur les chemins de fer la traction électrique à la vapeur en sont la cause. L'état actuel de la science et les développements sur lesquels, au dire des techniciens, on est en droit de compter dictent aux législateurs cette ligne de conduite. Que ces promesses soient exagérées ou qu'elles soient appelées il une réalisation prochaine, il est d'une sage et . prudente administration de ne pas engager l'avenir pour une période trop longue, de manière à parer au cas où l'intérêt général réclamerait des modifications aux conditions faites au concessionnaire, peut-être même le retrait de l'autorisation à lui accordée. Telle est la raison pour laquelle l'Ktat se montre timide dans l'octroi de concessions à long terme.

Mais, si tel est le point de vue de l'Ktat, il faut aussi ■compter avec les besoins de l'industrie. Celle-ci ne peut se créer et se développer que si elle est assurée d'une existence assez longue pour lui permettre d'amortir ses installations et de renter le capital engagé. La construction des usines hydrauliques réclame, il ne faut pas l'oublier, des mises de fonds importantes, dont la rémunération est souvent assez aléatoire. Si k cette incertitude se joint l'inconvénient d'une concession h petite durée, il sera bien difficile aux industriels de se procurer les capitaux nécessaires k l'aménagement do leurs établissements. L'Etat doit tenir compte de ces circonstances et favoriser autant que possible l'initiative privée.

II s'agit dès lors de trouver un moyen terme entre ces deux tendances : d'un côté l'Etat, qui cherche à limiter autant que possible la durée des concessions et

qui. d'autre part, est intéressé au développement des entreprises d'utilisation hydraulique, de l'autre l'industrie, qui réclame des concessions à long terme et dont l'essor dépend des conditions qui lui seront faites par la loi. .

Les forces hydrauliques étaient anciennement souvent concédées à bien plaire. C'était le cas dans quelques cantons suisses, notamment dans le canton de Vaud, et c'est encore ce qui se passe en France pour les cours d'eau navigables et flottibles et dans quelques pays d'Allemagne, spécialement dans le grand duché de Baden et en Autriche, où ia loi édicté que les concessions sont accordées pour un temps déterminé ou à bien plaire. Le système de la précarité est abandonné par les nouvelles législations. Il présente en effet le grand inconvénient de ne pas donner à l'industrie la sécurité sans laquelle elle ne saurait exister et se développer. Si l'Etat veut favoriser l'aménagement des forces hydrauliques, il convient en tout premier lieu de garantir aux concessionnaires une période d'exploitation suffisante pour les rémunérer de leur initiative et de leurs travaux et pour justifier les dépenses toujours considérables qu'occasionne la construction des installations. D'où la nécessité de supprimer la précarité.

Il reste alors deux manières de régler la durée de la concession : ou bien de l'accorder illimitée, ou bien de la restreindre à un nombre d'années déterminé. En théorie, les concessions perpétuelles sont attaquées par nombre d'auteurs qui les considèrent comine contraires à l'inaliénabilité du domaine public. En pratique, il ne

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se trouvera, à l'heure qu'il est, aucun Etat assez imprudent pour créer en faveur des concessionnaires un droit illlimité et irrévocable. Comme nous l'avons dit plus haut, il serait peu raisonnable pour l'Etat de se dessaisir à perpétuité des richesses hydrauliques de son territoire. Un jour peut venir où les services publics réclameront de grandes réserves d'énergie. II ne faut pas que, à ce moment-l;\, l'Etat soit obligé de racheter, à des prix peutêtre très élevés, des exploitations que, dans son imprévoyance, il aurait concédées à perpétuité. Les conditions d'utilisation de la force hydraulique peuvent aussi changer, l'Administration peut vouloir, dans l'intérêt ■général, apporter des modifications au régime hydraulique ou réaliser, dans l'organisation des concessions. les perfectionnements que comportera le progrès de la science. Comment s'y prendra-t-il. s'il est lié indéfiniment t

Le système de la concession k durée illimitée n'est possible, dans ces circonstances, que combiné avec des clauses permettant à l'Etat de racheter k certaines conditions les établissements concédés. C'est ainsi qu'il a été compris dans un des projets de loi discutés actuellement en France, celui de ta Commission parlementaire, appelé aussi « projet Guillain », du nom de son auteur. La concession serait accordée sans limitation de durée, mais l'Etat aurait la faculté de la racheter à l'expiration d'une période de quinze ans. que i\L Guillain 1 reconnaît pouvoir, sans inconvénients, être portée à trente ans. Le rachat ne peut être opéré que

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si un intérêt public l'exige et l'Etat, s'il fait usage de son droit, sera obligé de continuer k desservir, suivant les conditions antérieures, toutes les industries auxquelles l'usine fournissait l'eau ou l'énergie. Quant au prix à payer au propriétaire dépossédé, il sera fixé par des experts à la valeur actuelle des dépendances immobilières.

Cette solution vaut-elle mieux que celle de la concession à. durée limitée 1? L'une et l'autre ont l'avantage de ne pas compromettre l'avenir et de tenir un compte suffisant des intérêts futurs de l'Etat. Au point de vue de l'industrie, la première a l'inconvénient de laisser planer sur l'exploitant la menace perpétuelle du rachat. Ce manque de sécurité risque fort d'être nuisible à l'essor des entreprises d'utilisation hydraulique. Il est vrai qu'en prévoyant une longue période avant l'expiration de laquelle le concessionnaire ne pourra être inquiété, on diminue sensiblement les conséquences funestes qu'un rachat anticipé pourrait produire. Mais, pour rassurer complètemeut les industriels, il faudrait donner à cette période une étendue égale h la durée moyenne des concessions ; on arriverait alors ii un système mixte, tout en faveur de l'industrie, mais dont les chances d'adoption ne sont pas grandes, étant donné les tendances actuelles.

La menace de rachat qui pèse sur le concessionnaire est atténuée dans une notable mesure par le projet Guillain, dans ce sens que l'Etat ne pourrait exercer son droit que pour des motifs d'intérêt public, à la* condition de continuer à. fournir ans établissements clients de l'usine rachetée les mêmes quantités d'eau ou d'é-

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nergie que celles qui étaient disponibles à l'époque du rachat et cela suivant les contrats passés avec le concessionnaire. Le but de la disposition est d'abord d'assurer l'existence des manufactures, fabriques, etc.. qui seront venues se greffer sur l'usine principale et que celle-ci s'était engagée h desservir, ensuite de prévenir les abus d'autorité de la part de l'Etat. Cette nécessité de continuer les contrats antérieurs conclus par le concessionnaire refroidira le zèle rachatiste de l'Etat. Dans la pensée de l'auteur du projet, le rachat ne s'opérera. grâce à cette réserve, que lorsque l'Etat voudra modifier l'aménagement du cours d'eau, de manière à augmenter la quantité d'énergie qu'il peut fournir.

Le souci des industries employant la force de l'usine génératrice est des plus louables. Nous touchons-Iii à l'inconvénient principal des concessions temporaires. Comme nous l'avons remarqué plus haut, étant donné la facilité de transmission de l'énergie électrique, l'usinier qui produit la force ne sera pas toujours le même que celui qui l'utilise. Il arrivera évidemment souvent que l'établissement producteur ne servira exclusivement qu'à un seul industriel. Mais, dans bien des cas aussi, le concessionnaire passera des contrats de fourniture de force ou de lumière avec d'autres industriels ou avec des artisans, des communes, des agriculteurs. etc. Quel sera, à l'expiration de la concession, le sort de ces fabriques, manufactures, etc., qui .seront venues s'établir dans la région, k cause peut-être du bon marché de la force motricef Toutes ces industries dépendront du bon vouloir du nouveau concessionnaire ou de l'Etat, s'il a repris lui-même l'exploitation de la

>yGoo^3lc

force hydraulique. Il y a 1^ une circonstance défavorable au développement de l'industriel Le projet de loi du gouvernement français remédie dans une certainemesure à cet état de choses, en obligeant le nouveau concessionnaire ji continuer pendant cinq ans les contrats d'abonnement de son prédécesseur (art. 13). Le principe de cette disposition mérite d'être signalé. La période de cinq ans n'est du reste pas trouvée suffisante, quoique l'on se rende compte qu'il serait difficile de la prolonger, en présence des inconvénients qui résulteraient d'un trop grand empiétement d'une concession sur une autre.

Le système de la concession temporaire a un autre défaut : c'est celui d'empêcher le titulaire d'apporter des améliorations à ses installations dans, les dernières années qui lui restent à courir avant l'expiration de la concession. Durant cette période, pendant dis ans, peut-être quinze, l'industriel est condamné à l'immobilisme. Dans l'incertitude où il se trouve de savoir si une nouvelle concession lui sera accordée, il n'osera entreprendre des travaux qu'il ne pourra amortir dans le temps d'exploitation dont il dispose encore. On peut remédier jusqu'à un certain point à cet inconvénient en stipulant que la nouvelle concession sera instituée quelques années avant l'échéance de la précédente. Ainsi le projet du gouvernement français (art. 12) impose à l'administration l'obligation de régler l'octroi de la nouvelle concession cinq ans avant l'expiration de l'ancienne. La loi vaudoise (art. 2'4) permet à l'Etat de-

1 Voir Bulletin de la Soc/él>- d'études légidatkes. \i. 88 el HD.

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ne faire connaître sa détermination que trois ans avant 1 échéance. Cette prescription, qui avance de cinq ou de trois ans le moment critique pour l'exploitant, a l'avantage de diminuer la situation incertaine dans laquelle il se trouve. La période prévue est malheureusement trop courte pour permettre des transformations

-coûteuses.

La concession à durée limitée, il faut le reconnaître, échappe difficilement, malgré les correctifs proposés, au reproche qu'on lui fait de ne pas garantir suffisamment les industries clientes de l'établissement concessionnô et d'entraver, dans la période qui précède l'expiration de la concession, tout progrés dans l'aménagement des usines hydrauliques. Faut-il. à cause de ces imperfections, lui préféi'er le système de la concession illimitée avec droit de rachat pour l'Etat à partir d'une certaine époque^ Nous ne le croyons pas. La première de ces solutions a le grand avantage de garantir à l'entreprise une durée certaine.

■ Or c'est là une chose essentielle. Il vaut mieux pour un industriel être assuré d'un temps d'exploitation peutêtre court, mais déterminé, que d'être, après quelques années, exposé au danger du rachat avec une concession dont le terme ne sera pas fixé. La menace perpétuelle de la reprise par l'Etat de l'établissement créé constitue un obstacle à une bonne utilisation de la force hydraulique. L'intérêt de l'Etat aussi réclame la limitation temporaire des concessions qui pourront, lors de leur renouvellement, être adaptées aux circonstances nouvelles. Cette combinaison, qui a le mérite de ne pas

■engager l'avenir d'une façon irrévocable, est adoptée

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■par la plupart des législations avec des vaiiantes qui. pour être importantes, n'en altèrent pas l'essence.

Le principe de la concession îi durée restreinte une "fois admis, il reste k déterminer la longueur de celle-ci. C'est là une question vitale pour l'industrie. S'il est imprudent pour l'Etat de se lier indéfiniment, il est -d'autre part de bonne administration de favoriser la mise en valeur des richesses hydrauliques. Or une des manières d'encourager l'établissement d'usines hydrauliques c'est d'assurer au concessionnaire une période d'exploitation suffisante pour le rémunérer de ses études et de son travail et pour lui permettre d'amortir ses installations.

Comment fixer cette période? Il y a trois manières de procéder : ou bien ne rien prévoir dans la loi quant t la durée et laisser k l'administration le soin de la fixer, k propos de chaque cas. dans le cahier des charges. C'est le système adopté par beaucoup de cantons suisses, par le projet du gouvernement français (art. 4) et par quelques Etats allemands. Ou bien accorder dans la loi une durée fixe au concessionnaire. C'est ce qui a lieu en Italie, où la législation stipule une durée de trente ans, avec un premier renouvellement obligatoire -de trente ans, si l'exploitant a satisfait à ses obligations, et des renouvellements successifs facultatifs pour l'Etat. De même dans la province d'Ontario, dont la loi octroie des concessions temporaires de dix ans. avec renouvellement pour une période ultérieure de dix ans si les clauses ont été observées, et pour une période subséquente de vingt ans , aux conditions et avec la redevance •qui seront prescrites par la loi et par les règlements du

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temps'. Entre ces deux systèmes, il en existe un troisième qu'on pourrait appeler mixte et qui consiste à ne prévoir que la durée, soit maxima. soit mînima de la concession. C'est le cas de la loi vaudoise (art. 10). qui accorde cinquante ans au maximum, et de l'Avanlprojet, dont l'article *.I3Ô dispose que la concession ne peut être octroyée pour moins de trente ans sans le consentement du demandeur.

Ces ditîérents systèmes ont tous leurs avantages et il est bien difficile de dire lequel est le meilleur, le plus propre à favoriser la mise en valeur des forces hydrauliques. En n'inscrivant pas. dans la loi, de durée fixe, on permet k l'administration de s'inspirer des circonstances et de se montrer libérale à l'éganl des entreprises présentant un caractère prononcé d'utilité publique ou dont l'aménagement serait spécialement coûteux. Mais c'est aussi une poite ouverte h l'arbitraire et, comme le remarriuait le mémoire de la Cliambre vaudoise du commerce et de l'industrie^, il ne doit pas y avoir de marchandages entre l'instant îi la concession et l'Etat. Le système italien, qui institue une période qu'on peut appeler d'essai, est bien fait pour armer l'administration contre les concessionnaires qui ne remplissent pas leurs obligations. Cette précaution semble d'ailleurs superflue, vu les clauses de déchéance qui sont en général insérées dans l'acte de

concession.

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La solution adoptée par l'Avant-projet parait la plus conforme aux divers intérêts en présence. La durée légale minima. au-dessous de laquelle l'Etat ne peut descendre sans le consentement du demandeur, est toutefois bien courte. Ne pourrait-elle être portée, par exemple, à cinquante &ns1 Les industriels qui voudraient se contenter d'une durée moins grande n'auraient qu'à s'exprimer dans ce sens; ceux, au contraire, auxquels une période de cinquante ans est nécessaire, seraient assurés de l'obtenir et ne risqueraient pas de faire des études et des calculs souvent longs pour se voir, en fin de compte, octroyer une concession trop courte. L'Etat, de son côté, sera toujours libre, s'il le juge profitable k l'intérêt général, d'accorder des concessions à échéance plus lointaine à des entreprises dont les conditions spéciales de coût, ou d'autres considérations, justifieront de sa part un traitement privilégié.

Au congrès national des sociétés économiques de Turin, en 1898, les rapporteurs ont proposé de réduire le renouvellement des concessions à vingt ans, une période totale de cinquante ans leur paraissant suffisante pour amortir les dépenses d'une installation quelconque. Ils ajoutèrent qu'on pourrait, par exception, accorder dans certains cas des concessions plus longues i. Les législateurs saint-gallois et vaudois ont adopté cette manière de voir et fixé la durée de la concession à cinquante ans, ce dernier en ajoutant encore « au maximum ». La grande majorité des usiniers du

1 Voir M. Tiiveinici-, Op. cit., p. 139,

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— iir. —

canton de Vaud avaient demandé un terme de soixante ans'.

11 faudrait être profondément versé dans la science de l'utilisation des chutes d'eau pour trancher la question de la durée minima indispensable au concessionnaire. C'est là un problème très ardu et dont la solution variera du reste beaucoup suivant le but de l'établissement, son emplacement, son coût, les débouchés offerts, etc. Il convient de remarquer que l'on se trouve en présence d'une industrie naissante, que les premières années sont souvent employées h des essais, que des transformations, des renouvellements, des agrandissements sont à prévoir, sous peine d'être distancés par les concurrents et souvent même avant que le matériel précédent ait pu être amorti^. D'une façon générale, il semble qu'il est conforme aux intérêts de l'Etjit de ne pas marchander aux industriels la durée de la concession. Autant il serait imprudent pour l'Etat de s'engager indéfiniment, autant il est sage d'accorder au concessionnaire une période d'exploitation estimée suffisante, de manière k encourager la mise en valeur des forces hydrauliques.

L'octroi de concessions trop courtes équivaut pouibeaucoup d'industries il une prohibition de s'établir. En effet, si l'énergie fournie par les chutes d'eau est gratuite, leur aménagement est souvent très coûteux.

1 Vc)ir ra.'iiioiix' ili- In Cli. vuiiil. du cowini. et de rindustiic, p. 10.

2 Viiir Extitiil .les déliliérolions de ta Chanibn' de commerce <ïe Grenoble, St'mne du 14 mars VJM. i>. R. el }{ullelin de la S^iété dVludes i''c<)iiiindqUM du di'iiiirli'meiil de lit lji<m\ ii" :i. p. 18.

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