SIGNES DISTINCTIFS DES UTILISATIONS COMMUNES

l'égalité de tous devant le service doit avoir pour effet de placer tous les usagers dans la situation anonyme des utilisations communes (1).

Il est bien certain que, lorsqu'on use du Domaine par l'intermédiaire d’un service public, l'Usager de ce service est dans une situation absolument anonyme. Le fait, pour pouvoir bénéficier du service, d'être astreint à l'accomplissement de certains actes (2) ne change rien à cette situation, car il suffit à qui que ce soit d'accomplir ces mêmes actes pour se trouver dans une situation identique et tout aussi générale : je ne sors pas de mon anonymat juridique pour avoir pris un billet de chemin de fer ou de tramway; toute personne qui prendra un billet dans les mêmes conditions que moi sera dans uneisitualion identique (3).

(1) Il est bien entendu qu'il s’agit ici de l’usager du service public et non du service publie lui-même considéré comme usager du Domaine. Les observations qui suivent font done abstraction du mode juridique de réalisation du service public, permission ou concession,

Le passage de la théorie des droits individuels à la théorie du service publie se trouve indiqué par M. HaAURIOU dans son Précis de droit constitutionnel, Paris, 1923. En étudiant les caractères juridiques des libertés individuelles, M. Hauriou leur reconnaît le caractère de droits réels (?), « car ils sont des facultés mises directement à la disposition de l'individu, et ils sont opposables à tous. D'ailleurs, ils tendent tous soit à se présenter sous la forme d’une propriété, soit à engendrer un statut... Le droit aux bénéfices des services publics et le droit à l'assistance publique se présentent eux-mêmes sous l’aspect du statut réel de l'habitant ou de l’indigent, qui confèrent l’aptitude à bénéficier des avantages publics, et non pas sous l’aspect de droits de créance contre l'Etat ». (Op. eit., p. 96, et note 1.) V. infrà, p. 59, note 1.

(2) Qui correspondent à ce que MM. Duguit et Jèze appellent, dans leur terminologie particulière, des actes-condition.

(3) IL faut admettre d'ailleurs, quelque déplaisant que cela puisse

Il résulte de cette analyse, toute générale qu’elle soit, que l'usager du service publie, même dans lhypothèse du chemin de fer et du billet pris au guichet, ne se trouve pas, juridiquement, dans une situation contractuelle vis-à-vis de ce service. C’est en ce sens que l’on à pu justement élablir que l'Usager n'avait

être au point de vue de la terminologie, une solution identique dans les hypothèses où le bénéfice de l’utilisation du Domaine (soit d’une manière directe, soit d’une manière indirecte par la voie d’un service public) est subordonné à une situation juridique individuelle de l'usager. Ainsi, celui-ci peut être amené à établir sa qualité juridique de militaire, ou son âge,-ou son statut de député, pour obtenir certaines réductions sur les réseaux de chemin de fer. Il appartient toujours cependant à la classe des usagers juridiquement anonymes, — car tous les militaires, tous les mineurs, tous les députés utilisent le service dans des conditions identiques. Bien que l'usager ait dû établir sa situation juridique personnelle, ce n’est pas à un titre personnel que l'usage du Domaine lui appartient; c’est parce qu'il a prouvé ainsi qu'il appartenait à une collectivité qui bénéficie d'une manière générale de cet usage. Au sein de eette collectivité, notre usager, qui à dû s'individualiser au moment d'accomplir | « acte-condition », reste juridiquement anonyme. Au point de vue de la clarté et de la simplicité des explications, cette analyse peut être jugée quelque peu spécieuse. I1 semble cependant qu'elle doive ôtre admise sans auaune difficulté : il faut tenir compte, en effet, que le caractère anonymê de l'usager doit s'apprécier uniquement an regard de l'utilisation du Domaine, Le fait pour cet usager d'avoir dû établir d'abord sa situation juridique personnelle ne représente que l’accomplissement d'une formalité ; de même que la liberté d'association existe, bien que les associations, pour exister juridiquement, doivent au préalable effectuer une déclaration, de même il y a liberté ou usage commun (ce qui est dans le même plan en ce qui concerne la poliee) dans l’espèce du député qui doit établir son identité pour obtenir son parcours gratuit. Lorsque cet usager établit son identité, il aecomplit un acte juridiquement équivalent à celui qu'accomplit l'usager anonyme en prenant un billet, Dans l'un et l’autre cas, de même d'ailleurs que pour l'association, il ne peut être question d'une libre autorisation de l'Administration pour permettre d'utiliser le Domaine,

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pas droit au fonetionnement du service ‘public (1). Et c’est à cause de celte situalion juridique que, l’Usager ne pouvant établir un droit au fonctionnement du service, il est peut-être préférable de fixer son statut en fonelion du Domaine et non en fonction du service (qui ne constitue, somme foule, qu'un procédé technique d'organisation) (2).

(1) Dans son Traité de droit constitutionnel (2° éd, Paris, 1921... t. II, $ S), M. Duguit s'exprime en ces termes : € ...on peut parler de situation juridique subjective quand un acte de volonté individuel est intervenu. Or, ici, il n’y a point eu d'acte individuel; il n’y a pas de situation subjective. Le particulier se trouve dans une situation légale ou objective. Il est, à l'égard de la loi qui crée et organise un service publie, dans la situation où il est à l'égard de toute loi. Il peut agir dans les limites fixées par la loi du service, c’est-à-dire qu'il peut user du service dans les conditions déterminées par l’acte qui l’a créé et organisé. Si le particulier fait une déclaration de volonté ayant un objet et un but conformes à la loi du service, une situation juridique concrète naîtra pour lui... Dans tout cela, on aperçoit aisément les caractères et les conséquences de la situation légale ou objective » (op. et loc. cit., p. 65). — M, JÈZE a repris cette démonstration, notamment dans son Cours de droit public, Paris, 1923, p. 11. M. Hauriou, dans son Droit administratif, 10° 6d., 1921, p. 347, - arrive à une analyse analogue lorsqu'il dit : « L’Administration [considérée comme assurant la gestion des services publics] a des obligations vis-à-vis du public, mais non pas vis-à-vis des individus. L’individu est pour l'Administration un tiers avec lequel elle a de simples relations de voisinage. L'action de l'Administration s'exerce ‘dans le domaine de Ja vie publique, celle de l’administré dans le domaine de la vie privée. Comme l'exécution des services publics est du domaine de la vie publique, l'administré n’a pas, en principe, de pouvoir individuel sur les services. Non seulement il n'a pas de droit de créance contre l'Administration pour exiger la prestation des services publics, mais il n’a aucun pouvoir de contrainte d'aucune sorte... » (V. d'autre part ibid, p. 544 et &,, et Principes de droit publie, 1910, p, 94 et s,, la réfutation du prétendu droit à l'assistance.) (2) V. suprà, p. 43, note 2.

XXV. — Si l’on doit admettre ainsi que l’Usager du service publie n’est pas dans une situation contractuelle (qui caractériserait un usager à titre singulier), il faut se garder d'entendre cette proposition dans un sens de généralisation absolue. Les situations juridiques ne peuvent êlre considérées sous l'aspect d’un bloc rigide, aux surfaces nettes: elles possèdent, au contraire, une complexité native qui les révèle, à l'étude, nuancées el souples. Dans notre matière, on admettra, sans difficulté, que le voyageur n’a pas conclu avec la compagnie de chemin de fer, malgré les apparences, un « contrat de guichet » ou « d’adhésion »; mais ne se refusera-{-on pas à accepter une solution identique à l'égard de l’Usager du service publie de la distribution du gaz, par exemple, qui a conclu avec la compagnie concessionnaire une police d'abonnement ? Il est incontestable, en effet, que cet usager paraît bien être, à l'égard de la compagnie qui gère le service public de distribution, dans une situation contractuelle, Cela n’est exact, cependant, que dans une certaine mesure : s’il y à bien situation contractuelle en ce qui concerne, par exemple, la stipulation d’un minimum de consommation, on ne saurait en déduire que tous les rapports entre l’abonné et la compagnie sont contractuels et révèlent une situation individualisée. Et, de fait, les {tribunaux ont dû bien souvent rechercher la nature exacte des liens juridiques qui existent entre une compagnie concessionnaire el ses abonnés. IT est intéressant d'examiner sur ce point les solulions adoptées par la jurisprudence,

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telle qu’elle résulte notamment des arrêts Cass. Req. 19 juillet 1920 et 4 mai 1921 (1), et Cass. civ., 20 février 1923 (2).

Les trois arrêts rendus par la Cour de cassation dans ces espèces se rapportent à la situation juridique des usagers du service public de la distribution du gaz ou de l'électricité. Dans l'espèce résolue par l'arrêt du 19 juillet 1920, il s'agissait de savoir si le concessionnaire qui a augmenté le prix du gaz à la suite d’un événement et dans une proportion prévus au cahier des charges peut imposer ce nouveau tarif aux abonnés : l'arrêt décide que les majorations de tarif ne sont opposables aux abonnés en cours que dans la mesure où la police d'abonnement contient une référence au cahier des charges. Dans l'arrêt de la seconde espèce, la Chambre des requêtes décide que lorsque l'augmentation de tarif résulte non point du simple jeu du cahier des charges, mais d’une décision judiciaire (répercussion de la jurisprudence de l’imprévision), elle « s'impose à tous ceux auxquels le gaz est fourni par la compagnie ». Enfin, dans le dernier arrêt, la Chambre civile a jugé que l’Usager qui n’a pas conclu avec le concessionnaire une police qui se présente sous la forme sacramentelle de la police-type ne peut pas se voir opposer les dispositions du cahier des charges qui prévoient pour les abonnés un minimum de consommation. Dans chacune de ces trois espèces, les solutions à donner au

(1) Sir., 1922. 1. 65, avec la note de M. A. Mestre. (2) Sir., 1923. 1. 193, avec la note de M. A. Mestre.

différend se rapportaient bien à la situation du consommateur par rapport au service public de distribution : si cette situation est contractuelle, le contrat seul doit être appliqué; si elle appartient, au contraire, aux utilisations communes, la loi du service doit l'emporter. Les solutions intervenues montrent qu'une réponse unique he peut être donnée et qu'il faut distinguer, dans le cahier des charges qui est la loi du service, à la fois des dispositions contractuelles et des dispositions institutionnelles. Ces espèces sont intéressantes parce qu'elles permettent précisément de rechercher la ligne de séparation entre ces deux ordres différents.

M. Mestre, dans sa note sous l’arrêt du 20 février 1923, distingue, dans les clauses du cahier des charges, trois ordres de dispositions : 1° les dispositions de police générale ou spéciale : elles ne prennent jamais le caractère contractuel, il est impossible d'y déroger; 2° les clauses impératives qui tendent à assurer le fonctionnement normal du service public (type maximum du tarif) : elles limitent la sphère de Pautonomie contractuelle et sont, à ce titre, opposables à tous; leur sanction n’est pas nécessairement la nullité, mais une réduction du prix ou des dommagesintérêts; enfin, 3° les clauses qui se réfèrent uniquement à l'intérêt commercial de l’entreprise (c’est le cas de la troisième espèce) et qui sont dès lors purenent contractuelles. Cette division (riparlite paraît criliquable. On ne voit pas, en effet, dès l’abord, comment il peut êlre possible de distinguer trois silua-

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tions différentes lorsqu'il s'agit de répartir des situalions juridiques en deux groupes : groupe réglementaire d’une part et groupe contractuel d'autre part. Et, de fait, la seconde catégorie proposée par M. Mestre paraît bien résulter d’une confusion entre l'idée du maximum de tarif, qui est uñe idée réglementaire, et l’idée de la fixation du tarif dans les limites de ce maximum, qui est, au contraire, une idée contractuelle: celle-ci devrait appartenir dès lors à la troisième catégorie. Cette confusion se révèle d'ailleurs d'elle-même, car on trouve, dans cette deuxième catégorie, des dispositions qui seraient opposables à tous (c'est-à-dire réglementaires), dont la sanction (réduction du prix ou dommages-intérêts) aurait, par contre, un caractère nettement contractuel.

C'est en deux groupes seulement (réglementaire ét contractuel) qu'il faut distinguer les dispositions du cahier des charges à l’égard de l'Usager du service publie (1).

Et nous dirons : le service public est un procédé technique par l'intermédiaire duquel un particulier peut user du Domaine. L'Usager qui use du Domaine par l'intermédiaire d’un service public est un usager commun: sa situation, à l’égard du Domaine, n’est pas individualisée; d’où il résulte que l'Usager du

(1) Il est indispensable en effet dé ne pas confondre ici les rapports usager-service publie et les rapports concessionnaire-administration ; les premiers seuls nous occupent pour l'instant (v. suprà, p. 57, note 1). D'ailleurs l'arrêt de la Ch. civ. du 20 février 1923, qui est à la base de la présente discussion, établit d'une manière très nette sur ce point la distinction de ces rapports différents.

service public est dans une situation réglementaire dans la mesure où il peut se présenter comme usager du Domaine, qu’il n’est dans une situation contractuelle' que dans la mesure où il est, à proprement parler, un « abonné ». En d'autres termes, c’est l’idée même d'utilisation commune du Domaine (envisagée au sujet de l’'Usager) qui doit permettre de distinguer, au sein du cahier des charges, des situations réglementaires et des situations contractuelles. Et le critérium paraît être d'une application aisée : sont réglementaires toutes les dispositions qui supposent l’utilisation du Domaine par l'intermédiaire du service public (ce qui comprend aussi bien les dispositions de police que les règles relatives au fonctionnement normal du service); sont contractuelles, au contraire, les règles qui s'appliquent, abstraction faite des notions de service public et de domaine public. Pour reprendre les espèces de jurisprudence précédemment citées: le maximum du prix du gaz est réglementaire, parce qu'il est à la base même du service, et l’on ne concevrait pas qu'il puisse être modifié infuitu personæ. Le gaz est distribué grâce à un aménagement du Domaine, et tout le public (qui peut être considéré d’ailleurs par catégories : industriels, particuliers, ete.) doit pouvoir user de la distribution à un même litre. Et, par contre, certaines dispositions doivent être tenues pour contractuelles, parce qu'elles se présentent non plus comme une utilisation, mais comme une condition ou une modalité de l’utilisation du service; el on conçoit parfaitement que ces dispo-

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sitions se trouvent déterminées, individuellement, pour chaque abonné (1).