XXXII. — Les signes distinetifs du permis de sta

(1) V. suprà, notamment n° xx. k

tionnement sont essentiellement la permanence et l'absence d'emprise. C’est par ces deux caractères que se révèle, objectivement,-le permis de stationnement. L'élément de permanence n'est important que pour distinguer le stationnement des utilisations collectives, qui ne se réalisent que pendant une certaine durée, sans parvenir jamais à la permanence. II y a lieu de préciser à cet égard, sans insister autrement :

1° Que la permanence est autre chose que la perpétuité. Il n’est pas nécessaire qu’une occupation du Domaine soit perpétuelle pour qu'elle soit permanente. En effet, si la durée n'implique pas nécessairement un caractère permanent, la permanence, par contre, peut être appréciée dans le temps, c’est-à-dire, en définitive, soumise à une certaine durée. Exemple: une voiture s'arrête devant ma porte; quelle que soit la durée de cet arrêt, celui-ei n'aura jamais un caractère permanent; au eontraire, une voiture vient se ranger, pour quelques instants, à la file de la « station » : cela réalise une occupation qui suppose essentiellement l'existence d’une règle permanente, qui subsistera ainsi jusqu'au moment où la « station » sera déplacée ou supprimée.

2° Que la permanence ne suppose pas nécessairement la continuité de l'occupation. Ce qui est permanent, en effet, c’est la situation juridique, ce n’est pas le fait objectif. Parce qu'un cafetier rentre, le soir, les tables qu'il avait disposées sur sa « terrasse », il ne perd pas, de ce fait, le bénéfice du permis de station-

nement, qui subiste, et qui sera utilisé de nouveau demain. Ou, dans l'exemple précédent, la voiture quitte la « station », et cependant celle-ci demeure.

Au contraire, il faut insister sur l'absence d'emprise, parce que là est le seul critérium objectif qui permette de distinguer le permis de stationnement de la permission de voirie (1). Dans l’ensemble, d'ailleurs, ce critérium est d’un maniement facile : {ous les établissements sur la voie publique qui ne nécessitent aucune installation doivent être rangés dans la catégorie des stationnements (2).

XXXIII. — Mais certaines difficultés apparaissent avec les hypothèses où l’on se trouve en présence d'installations qui présentent un caractère plus ou moins superficiel. Comment distinguer alors le stationnement de la permission de voirie ? On a proposé, pour résoudre la difficulté, de reconnaître au permis de stationnement un caractère mobilier, alors que la permission de voirie aurait un caractère immobilier. Il en résulterait que seules les installations qui constituent juridiquement des immeubles devraient être soumises au régime des permissions de voirie.

Il ne nous paraît pas possible d'admettre cette distinction, spécialement parce qu'elle fait appel à des règles de droit privé qui peuvent provoquer des con-

(O9 M Terre Ro eerS (2) Exemple : les « stations » de voitures ou de taxi-autos, les « terrasses » de café, les dépôts de chaises...

fusions toujours regrettables. En effet, le caractère mobilier ou immobilier devrait s'attacher à la situation juridique du permissionnaire aussi bien qu’à la situalion de fait de l’objet de la permission: Or, est-il

possible de préjuger que le permissionnaire va posséder un « droit immobilier » parceque la permission qu'il a obtenue est « immobilière » ? Et comment se soustraire ici à une théorie de la domanialité ? Ces inconvénients sont d'autant plus certains qu'il existe, en notre malière, une règle différente qui peut nous fournir un criltérium exact de l'emprise, étranger à la distinction civile des meubles et des immeubles; celte règle vient montrer d'ailleurs que la distinction à faire entre le stationnement et la permission n'est pas arbitraire et qu’elle est imposée, au contraire, par la théorie générale de la voirie, à laquelle elle est

empruntée.

XXXIV. — En effet, il existe, en matière de voirie, une distinction traditionnelle qui oppose petite et grande voirie. Celte distinction peut, à certains égards, paraîlre confuse, parce que, en réalité, elle est double et revêt soit un aspect technique, soit un aspect juridique.

Au point de vue technique, elle aboutit à classer dans la grande voirie les routes nationales et départementales, les rues de Paris, les chemins de fer, les canaux, ele, landis que les chemins vicinaux et ruraux où la voirie urbaine font partie de la petite voirie, Celle classification purement technique ne doit pas nous retenir.

Au contraire, il y à le plus grand intérêt à observer que les règles juridiques de la petite et de la grande voirie, loin de ne s'appliquer qu'aux portions du Domaine correspondantes, se superposent en réalité sur un même fonds, que celui-ci appartienne au point de vue technique à l’une ou à l’autre voirie. Un arrêt récent du Tribunal des Conflits, Ciné Lutelia Wagram (1), montre bien cette superposition. Il en résulte que la doctrine et la jurisprudence ont été

(1) Trib. des Conflits, 19 mai 1917, au Lebon, p. 421-422 ; « Considérant que si les rues de Paris n’ont pas cessé d’être comprises dans la grande voirie. .., le Conseil de préfecture n’a compétence, d’après les art. 1% et 4 de la loi du 29 floréal an X pour réprimer les contraventions de voirie commises dans lesdites rues, qu'autant qu’elles consistent en anticipations, dépôts, dégradations et autres faits de même nature pouvant porter atteinte à la largeur de la voie publique ou en compromettre la conservation ; qu'au contraire, lorsque les faits incriminés intéressent la sûreté et la commodité du passage, objets confiés tant pour la répression que pour l'administration aux autorités municipales par les art. 1% et 3 du titre XI de la loi des 16-24 août 1790, ces infractions ont le caractère de contraventions de petite voirie et doivent être déférées aux tribunaux de police, par application des articles susmentionnés de la loi de 1790, combinés avec l'art. 471 du Code pénal et les art. 137 et 138 du Code d’instr. crim. ;

« Considérant qu’il résulte du rapport d'expertise que l'enseigne lumineuse dont s’agit, placée perpendiculairement à la, facade d’un immeuble en bordure de l’avenue de Wagram, est maintenue dans cette position par des tiges de fer scellées dans la pierre, mais qu'elle n’est pas incorporée au gros œuvre de la construction et ne fait pas partie intégrante du mur de face; que, dans ces conditions, le fait relevé au procès-verbal n’a pas le caractère d’une contravention à la législation de l’alignement et n’est pas de nature à porter atteinte à la conservation de la voie publique, mais ne pourrait être retenu que comme üne infraction aux dispositions de l’art. 33 du décret du 13 août 1902 édictées dans le but d’assurer la sécurité et la commodité du passage; que ce fait constituerait done une contravention de petite voirie dont la répression appartient à l’autorité judiciaire... »

amenées à distinguer, surtout au point de vue de la police et en utilisant comme critérium la notion d'emprise, les caractères juridiques d'une grande et d’une petite voirie (1), que l’on peut ainsi caractériser:

a) La petite voirie a trait à la sécurité de la circulation; ses règles sont déterminées par l'autorité compétente en matière de police générale; elles sont sanctionnées par des dispositions spéciales (not. art. 471 et 475 du Code pénal), devant les tribunaux de l’ordre judiciaire.

b) La grande voirie assure, au contraire, la conservation de la voie; ce sont les autorités administratives qui ont spécialement les pouvoirs de conservation, d'entretien et d'aménagement du Domaine, qui éta- - blissent ses règles; celles-ci sont sanctionnées prineipalement par les contraventions de grande voirie, devant la juridiction administrative.

Il paraît dès lors qu'il n’y a plus aucune difficulté à distinguer le permis de stationnement de la permission de voirie en s’attachant au fait de l'emprise, si l’on veut bien utiliser la distinction classique en matière de voirie. On doit dire alors que le permis de stationnement relève de la petite voirie, alors que les règles de la grande voirie s'appliquent, au contraire, à la permission de voirie (2). On verra d'ailleurs, par

(1) C’est d'ailleurs là le sens de la distinction ancienne et traditionnelle entre grande et petite voirie. V. notamment Aucoc, Conférences. .., t LI ve TT

(2) L'exemple fourni par l'arrêt du Tribunal des Conflits, analysé à la note précédente, montre combien ce critérium diffère de celui qui

la suile, que les règles appliquées au permis de stalionnement sont exelusivement des règles de petite voirie.

b) DE L'AUTORITÉ COMPÉTENTE POUR AGCORDER LE PERMIS DE STATIONNEMENT.

XXXV. — L'autorité administrative compétente pour délivrer un permis de stationnement est la même autorité qui possède, sur la portion du Domaine dont il s’agit, les pouvoirs de police (au sens général), c’està-dire l'autorité compétente en matière de petite voirie. L'art. 98 de la loi municipale est formel à cet égard (1).

reposerait sur le caractère mobilier ou immobilier de l'occupation. En effet, dans cette espèce, l’enseigne lumineuse qui constituait une saillie sur la voie publique avait bien, au point de vue civil, le caractère immobilier ; on aurait dû dès lors la classer dans la catégorie des permissions de voirie. En lui faisant application des règles de la petite voirie, le Tribunal des Conflits l’a au contraire classée dans la catégorie des permis de stationnement.

(1) « Le maire a la police des routes nationales et départementales et des voies de communication, dans l'intérieur des agglomérations, mais seulement en ce qui touche à la circulation sur lesdites voies.

« Il peut, moyennant le paiement de droits fixés par un tarif dûment établi, sous les réserves imposées par l’art. 7 de la loi du 11 frimaire an VII, donner des permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique, sur les rivières, ports et quais fluviaux et autres lieux publics.

« Les alignements individuels, les autorisations de bâtir, les autres permissions de voirie sont délivrés par l'autorité compétente après que le maire aura donné son avis dans le cas où il ne lui appartient pas de les délivrer lui-même.

« Les permissions de voirie à titre précaire ou essentiellement ré-

Il en résulte que celui qui use privativement de la voie publique, sans avoir obtenu un permis de stationnement, nécessaire par hypothèse, commet une contravention de petite voirie, c’est-à-dire une contravention de simple police punie de peines prévues à l’art. 471 du Code pénal (1).

Il n’y à pas lieu, dans une étude de pure classification, d'examiner dans ses détails la procédure de la délivrance des permis de stationnement, le principe seul de la compétence étant important à relenir. On peut observer cependant que, pour la ville de Paris, les permis de stationnement sont délivrés, non pas, comme on pourrait s’y attendre, par le préfet de police, mais par le préfet de la Seine : celui-là, en effet, exerce les pouvoirs de police générale, mais les pouvoirs de police municipale, ce qui comprend la police de la voirie urbaine, ont été expressément, dans ce cas du moins, dévolus au préfet de la Seine. C'est ainsi que le décret du 10 octobre 1859 mentionne, après la pelile voirie, comme objet compris exceptionnellement dans les attributions du préfet de la Seine : « les permissions pour l'établissement sur la rivière,

vocable sur les voies publiques qui sont placées dans les attributions du maire et ayant pour objet, notamment, l'établissement dans le sol de la voie publique des canalisations destinées au passage ou à la conduite soit de l’eau, soit du gaz, peuvent, en cas de refus du maire non justifié par l'intérêt général, être accordées par le préfet, » (Loi du à avril 1884, art. 98,)

(1) Alors même, on ne saurait trop le répéter, que l'infraction commise se manifesterait par une installation de nature immobilière, comme en matière de saillies,

les canaux et les ports; les lraités et les tarifs concernant les voitures publiques, et la concession des lieux de stationnement de ces voitures et de celles qui servent à l’approvisionnement des halles et marchés.., ». Autrefois, d'ailleurs, le régime municipal de la ville de Paris respectait, au contraire, la distinction -des stationnements et des permissions, telle que nous l'avons indiquée : l’art. 21 de l'arrêté du 12 messidor an VIII, après avoir chargé le préfet de police « de tout ce qui a rapport à la petite voirie », précisait ces attributions en ajoutant qu'il aura à cet effet sous ses ordres « un Commissaire chargé de surveiller, permettre ou défendre : l'ouverture des boutiques, étaux de boucherie ou de charcuterie; l'établissement des auvents ou constructions du même genre qui prennent sur la voie publique; l'établissement des échoppes ou étalages mobiles et d’ordonner la démolition ou réparation des bâtiments menaçant ruine » (1).

c) DE LA REDEVANCE EN MATIÈRE DE PERMIS DE STATIONNEMENT.

XXXVI. — Il y a lieu de rapprocher de ces quelques observations relatives à l'autorité compétente pour délivrer le permis de stationnement l'étude de la redevance. Celle-ci, cependant, il faut le remarquer,

(1) V. notamment sur ces différents points A. LAVALIÉE, Le régime administratif du département de la Seine et de lu ville de Paris, extrait de la Revue générale d'administration, 1901.

ne présente pas un intérêt primordial, car elle ne peut servir de critérium pour le classement poursuivi. Il y a, en effet, des hypothèses nombreuses dans lesquelles le permis de stationnement est délivré d’une manière absolument gratuite (1), alors que dans des hypothèses identiques en droit, le paiement d’une redevance est imposé à l’'Usager. Il suffira donc d’indiquer, sur ce point, d’une manière générale :

1° Que la redevance est absolument légitime ;

2° Qu'il faut éviter de la qualifier de: loyer, car, quelque précaution que l’on prenne, cette qualification tend à lui reconnaître un caractère contractuel qu'elle n’a jamais. Le permis de stationnement est un acte essentiellement unilatéral (2):

3° Que la redevance tombe dans ia caisse de l’autorité compétente pour délivrer le permis de stationnement; de telle sorte que, en fait, et dans ces hypothèses, le Domaine est producteur de revenus, non pas en faveur de l'Administration dont il relève au fond, mais en faveur de l'Administration qui exerce les pouvoirs de police générale.

(1) Aïnsi que cela a lieu notamment, à Paris, au profit des & marchands des quatre saisons » autorisés à vendre sur la voie publique. Par contre, les € camelots », qui sont dans une situation juridiquement identique, paient une taxe.

(2) V. sur la question de la redevance en matière de permis de stationnement H. Berthélemy, Droit administratif, 1® 6d., p. 444; M. Hauriou, Droit administratif, 10° 6d., p. 683, note 2; Regray, thèse, Paris, 1900, ete, |

à) SITUATION JURIDIQUE DU TITULAIRE D'UN PERMIS DE STATIONNEMENT.

XXXVII -—— Il résulte des observations qui précèdent que le litulaire d’un permis de stationnement ne se trouve pas, vis-à-vis de l'Administration, dans une situation générale, comme celui qui use du Domaine à titre commun, En effet, il a dû obtenir personnellement une autorisation préalable, qui constitue non pas seulement l'acte générateur (comparable, par exemple, à l'acquisition d'un billet de chemin de fer), mais bien le fondement même, la mesure juridique de sa situation.

Pour déterminer les caractères de cette situation, il suffira pour l'instant de dire que le titulaire du permis de stationnement, sans posséder véritablement un droit, est cependant juridiquement individualisé, aussi bien au regard de l'Administration qu’au regard des tiers. Cela est d’ailleurs le signe distinctif des utilisations privatives (1). Si nous ne précisons pas pour l'instant avec plus de détails les caractères de cette individualisation juridique, c'est que celle-ci se retrouvera, plus nettement marquée et définie par une jurisprudence plus nombreuse, à propos des permissions de voirie, où elle sera examinée (2). En effet, le permis de stationnement et la permission de voirie participent de la même nature juridique, et la per-

(1) V. suprà, n° XXVI.

(2) V. infrà, n° x1r1.

mission de voirie représente seulement une évolution plus avancée des utilisations privatives que le permis de stationnement. Aussi est-il plus rationnel d’examiner la situation là où elle se dégage le plus nette-

ment.

XXXVIII. — Nous nous bornerons done pour l’instant, après avoir simplement posé le principe de notre analyse, à répudier sur ce point les solutions qui sont généralement proposées. La plus juridique, la seule que nous voulons discuter, est la théorie dite des droits réels administratifs. En notre matière, cette théorie conduit à qualifier le permis de stationnement dé droit réel administratif de nature mobilière (1).

(1) C'est en ce sens notamment que se prononeent MM. Haurioun et A. Mestre.

M. RiGAuUD (La théorie des droits réels administratifs, thèse, Toulouse, 1914) a pris sur ce point une attitude différente, Pour lui, en effet, « les situations dérivant des permissions de stationnement sur la voie publique, qui ne sont qu'un mode particulier de manifestation du droit de la personnalité et n'entraînent sur le sol que des occupations transitoires », ne rentrent pas dans l'étude des droits réels administratifs (op. cit, $ 37). Mais, en utilisant ainsi qu'il l’a fait la notion d’emprise, M. Rigaud aboutit à un résultat manifestement erroné : on ne peut, en effet, rejeter avec lui purement et simplement « toutes les occupations qui n’emportent pas adhérence et incorporation au sol du domaine “publie » (et que, pour le noter en passant, il qualifie d'ailleurs de permissions de voirie; notamment op. et loc, cit.) dans la sphère des utilisations collectives. Nous avons vu au contraire (suprà, n°$ xIX et s.) qu'il y a le plus grand intérêt à classer ces stationnemonts dans les utilisations privatives, à côté des permissions de voirie. Ce rapprochement s'impose d'autant plus pour qui connaît la jurisprudence administrative que, dans ses grandes lignes, celle-ci fournit des solutions identiques notamment en matière de refus ou de retrait de permis de stationnement et de permission de voirie, Cest

Cette qualification nous paraît erronée ef nous la repousserons en observant ;

1° Par principe, qu'il faut éviter de faire appel, dans les matières de droit publie, aux notions’de pur droit privé. Invoquer ici une théorie de droit civil est une source de confusion, car, dès que l'on g parlé de droit réel, force est bien de s’apercevoir que ces prétendus droits réels sont, en l'espèce, tout différents de ce qu'ils sont en droit privé. Et l’on est obligé de transformer absolument la notion, en disant notamment que les droits réels administratifs ne sont pas opposables à l'Administration (qui seule, cependant, a pu leur donner naissance). On est, en définitive, si éloigné de la notion originaire des droits réels que l'on se demande quel avantage il peut y avoir à y faire appel.

2° Au fond, d’ailleurs, dire que le titulaire du permis de stationnement possède un droit réel, c’est lui reconnaître essentiellement un droit, au sens subjectif, Or, si nous pensons que le permissionnaire n’est plus dans la situation anonyme de l'Usager commun, nous avons cependant ajouté qu'il n'est pas encore titulaire d’un véritable droit, Il faut dès lors rejeter

pour cela d'ailleurs que nous n’étudierons qu'une seule fois, à propos de la permission de voirie, la situation juridique du permissionnaire. Il résulte de ces constatations que le permis de stationnement est bien, dans sa nature juridique, semblable à la permission de voirie, car la différence physique de l'emprise ne vient pas infirmer cette ressemblance. Et si M. Rigaud n’a pas pu appliquer aux stationnements sa théorie du droit réel administratif, il faut y voir la preuve que cette théorie, présentée comme analyse de la situation juridique des utilisations privatives, est inexacte.

comme inexacte toute analyse qui laisserait entendre qu’un droit doit lui être reconnu, même de la manière dont les tenants du droit réel le conçoivent : droit véritable à l'égard des tiers et situation précaire à l'égard de l'Administration. Comment admettre qu’une même situation puisse présenter deux aspects aussi

disparates ?

8° Enfin, quand bien même l'on pourrait qualifier de « droit réel administratif » le permis de stationnement, il faudrait encore observer que ce « droit » ne peut pas être qualifié de mobilier. Nous ne reviendrons pas à ce propos sur nos observations précédentes, par lesquelles nous avons cherché à établir que le permis de stationnement ne traduit pas nmécessairement une situation mobilière au sens du Code civil (1).

Telles sont les principales raisons qui nous font écarter la qualification de droit réel, et qui nous feraient repousser aussi bien toute analyse qui reposerait arbitrairement sur des principes de pur droit privé.

Ces caractéristiques générales, dégagées aussi rapidement que possible, permettent de présenter le permis de stationnement comme un premier miode d’utilisation privative du Domaine, original et bien défini. La plupart de ces caractéristiques vont se retrouver d’ailleurs dans le groupe des permissions de voirie, que nous allons maintenant étudier.

(1) V. suprà, n° XXXIV, p. 4, note 2,

2° La permission de voirie.