PREMIER GROUPE

LE PRINCIPE DE LA DISTINCTION DES UTILISATIONS COMMUNES ET DES UTILISATIONS PRIVATIVES.

XVIII. — Il ne parait, à première vue, y avoir aucune difficulté à distinguer en deux groupes parmi les utilisations du Domaine, d'une part, les modes d'utilisation commune ou collective, et, d'autre part, les modes d'utilisation privative. Les premiers se rapportent aux utilisations du Domaine qui existent en faveur de tous et s’exercent par tous dans des conditions identiques. Tous les passants, tous les promeneurs usent de la rue au même litre; nul n'a plus de droit que moi-même à (raverser la chaussée en un point déterminé.

es ulilisations communes existent même, et cela

mérite d'être relevé, en faveur d'usagers qui n’accom-

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plissent aucun acte positif d'usage. Cette hypothèse se trouve réalisée notamment dans l'espèce des dépendances artificielles du Domaine qui ont pour but d’assurer la proteelion d'un publie ou d’une région: c’est ainsi que, à tout instant, nous sommes usagers de la partie du Domaine qui nous protège contre l’envahissement des eaux, ce qui est le cas pour les digues, barrages, ete... (1). Il est évident que cette situation sera pour Pindividu, et au point de vue juridique, la plus précaire. Elle a son importance cependant, parce qu'elle permettrait peut-être de justifier, ou tout au moins de placer dans un cadre mieux approprié, la théorie des « droits » des particuliers au fonctionnement des services publics. Il est difficile, en effet, de prétendre que l'Usager à un droit au fonctionnement d'une service public. Si, au contraire, le service public repose sur le Domaine, il y à, à la base du droit, une réalité tangible et certaine, et il serait possible, peutêtre, de justifier un droit au fonclionnement du service en se présentant comme usager du Domaine (2).

(1) Les parties du domaine public affectées aux besoins de la défense nationale (les places fortes en particulier) fourniraient un. autre exemple.

(2) Il ne peut être question d'entreprendre ici une théorie générale de la domanialité publique considérée dans ses rapports avec les services publics, alors surtout que nous voulons conduire notre classement abstraction faite de toute théorie du Domaine. Nous voulons dire simplement que le point de vue se modifierait en faveur de l’usager si celui-ci pouvait obtenir le fonctionnement d’un service publie en tant qu'usager du Domaine. Il convient d'observer, d’ailleurs, que les auteurs qui se refusent de la manière la plus énergique à reconnaître un « droit » aux usagers du service public paraissent cependant admettre l'assimilation des théories du Domaine et du service

En définitive, on devra classer dans le groupe des utilisations communes toutes celles dont bénéficient les particuliers d'une manière générale, sans avoir à invoquer aucun titre spécial. Elles résultent, si l’on veut, du fait même de l'existence et de l'établissement de rapports de fait plus ou moins directs avec le Domaine. Pour traverser la chaussée, il n’y a à remplir aucune formalité, aucune condition préalable; l'indigent use de la rue au même titre que le contribuable le plus lourdement grevé, l'étranger comme le Français, et, sur ce point, le citoyen n’a aucun privilège. Il n’y a en présence que le Domaine et l'Usager anonyme; celui-ci n’use pas d’un droit individuellement acquis, car l’utilisation du Domaine se confond ici, comme on le verra par la suite, avec l'exercice des libertés individuelles. Dès lors, les rapports qui s’établissent entre l'Administration et le particulier sont les rapports généraux qui existent entre le pou-

public. C’est ainsi que M. JÈZE écrit dans son Cours de droit public de 1921, p. 73 : « C’est l’idée de service publie qui sert à classer les dépendances du Domaine de l'Administration en dépendances du domaine public et dépendances du domaine privé. Un point certain, c'est qu'il ne peut y avoir dépendances du domaine publie que si la chose est affectée à un service publie. D'autre part, l'idée de service publie est à la base de toutes les règles du régime juridique que l’on appelle le régime du domaine public. et qui diffère du régime juridique de la propriété privée. » En présence des solutions positives de la jurisprudence et des lois, il n’est pas possible d'assimiler absolument domaine publie et service publie (ce qui est d’ailleurs regrettable pour la simplification réciproque de ces notions) ; mais il ne paraît pas impossible de prétendre, par contre, que le Domaine peut être une voie détournée par laquelle l'usager peut agir sur le service public, dans la mesure : où, en Jait, les deux notions se trouvent superposées. V. d’ailleurs sur ce point infrà, n°5 XXII et 8,

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voir et tout individu. Le fait que ces rapports naissent sur le domaine publie ne modifie pas leur nature. Ce premier mode d'utilisation du Domaine, qui se ramène à l'exercice des libertés individuelles, dépasse dès lors le cadre des relations du droit administratif et doit trouver sa place dans une théorie du droit publie général. Envers cel usager, qui n'est autre que « l’homme de la rue », l'Administration peut prendre toutes les mesures imposées pas les besoins de police (1): elle pourra notamment réglementer l’exercice du droit, mais elle ne pourra jamais en retirer. la jouissance. Interdire la circulation d'une manière absolue est chose impossible; prévoir dans une rue la circulation à sens unique est, au contraire, chose régulière.

XIX. — Il serait inutile de préciser davantage le caractère de ces utilisations communes, si cela n'était nécessaire pour les distinguer nettement des utilisations privalives. En effet, quelque différents que soient ces deux modes d'utilisation du Domaine, on peut se trouver en présence de « cas limites » que l’on hésite à classer dans l’une ou l’autre de ces catégories. |

Une analyse exacte de ces hypothèses doit sans difficulté faire disparaître toute hésitation. En effet, si l’on reconnaît l’utilisation commune au caractère impersonnel de l’Usager, chaque fois que l’on se

(1) En entendant ici ce terme dans son sens le plus large et non dans un sens technique.

trouve en présence d’un usager doté, à un titre quelconque, d’un statut juridique personnel, on se trouve dans une hypothèse d'utilisation privative. La distinetion a son importance, car, comme on le verra, les « droits » de l'Usager sont absolument différents et leur protection surtout est tout autre. EL c’est pour cela qu’il convient d'éviter soigneusement toute expression amphibologique qui conduirait à confondre les deux modes d'utilisation, comme cela à lieu trop fréquemment dans le vocabulaire employé par les auteurs, les juges et le législateur.

XX. — Un exemple de celte confusion déplorable se trouve dans un arrêt récent de la Cour de cassation (1). Il s'agissait, dans cette espèce, de rechercher si un maire avait pu légalement interdire de laisser des véhicules, ne servant pas à un besoin immédiat, arrêtés sur la voie publique; par application de l’arrêlé municipal portant cette interdiction générale, un voyageur de commerce qui a laissé son automobile arrêté dans la rue pendant plus de trois quarts d'heure doit-il être frappé des peines de simple police ? Si l’on veut bien rechercher la situation juridique du contrevenant, on s’aperçoil sans difficulté que celui-ci usait de la voie publique d’une manière commune. Le voyageur de commerce qui visite des clients ne fait qu’exercer ses libertés individuelles, qui lui permettent à la fois de vaquer librement à son commerce

(1) Cass. crim., 29 nov. 1923, Dalloz hebdomadaire, 1924, p. 5.

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et d'aller et de venir. Or, il est bien évident que la liberté d'aller et de venir comporte également la liberté de s'arrêter, et le fait que l'arrêt se prolonge au delà d’une durée quelconque ne saurait, juridiquement, modifier la nature et les caractères de cet arrêt. |

Quels sont dès lors, à l'égard de cet usager anonyme, les pouvoirs de l'Administration ? Ce sont les pouvoirs généraux de police, el ceux-ci ne peuvent avoir pour effet de retirer au particulier la jouissance de son droit : ils peuvent seulement en réglementer l'exercice. Dès lors, l'arrêté municipal qui interdit à toute voiture de s'arrêter sur la voie publique est nécessairement irrégulier, car il n’est pas concevable que les véhicules soient astreints à une circulation active ininterrompue. Au contraire, aurait été régulier l’arrêté municipal qui aurait prévu que les véhicules inutilisés pendant un certain temps doivent être garés en des lieux déterminés. En l'absence d’une semblable disposition, il semble bien que le voyageur de commerce était fondé à soutenir l'illégalité du texte qu’on lui opposait.

La Cour de cassation, cependant, dans l’espèce citée, a reconnu la légalité de l’arrêté municipal. Cette décision ne se peut expliquer que si l’on tient compte des expressions employées par le maire et adoptées, à tort, par les juges. En effet, l'arrêté municipal était rédigé en ces termes : « Il est. interdit de laisser s/ationner sur la voie publique des véhicules attelés ou non attelés ne servant pas à un besoin immédiat. Ce

stationnement, quand il est nécessaire, ne peut avoir lieu qu'à main droite ». Inconsciemment ou non, la Chambre criminelle de la Cour de cassation a subi l'influence du terme stationnement qui évoque l’idée d’une utilisation privative du Domaine. Certes, l’autorilé municipale est libre, au moins en principe, d’accorder et de refuser, ou d'interdire tout stationnement : mais, en l'espèce, il ne s'agissait pas de slationnement, mais bien d’une utilisation commune du Domaine. Celle-ci ne pouvait être l’objet, de la part de l'Administration exerçant ses pouvoirs de police, que de mesures comportant réglementation d'exercice et non interdiction de jouissance.

De nombreuses décisions de jurisprudence ont distingué cependant, contrairement à l'arrêt précité de la Chambre criminelle, les utilisations communes des utilisations individuelles ou privatives. Le Conseil d'Etat surtout s’est attaché à cette distinction. C'est ainsi qu'il a reconnu que le maire de Bordeaux « & porté atteinte à la liberté de l'industrie des entrepreneurs transporteurs et camionneurs » en voulant assujetlir ces entrepreneurs à des formalités spéciales pour permettre la circulation de leurs voitures (1). . Il a précisé de même que, « s’il appartient au maire de réglementer, dans l'intérêt de la sécurité et de la salubrité publiques, ainsi que de la commodité de la circulation, la profession de marchand ambulant, il ne peut, sans porter atteinte à la liberté accordée au

(1) Cons. d’Et., 20 mai 1994, Lamarthonie, p. 409.

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commerce par la loi des 2-17 mars 1791, subordonner l’exercice de ladite profession à la délivrance d’une autorisalion qu'il se réservail d'accorder ou de refuser discrétionnairement » (1).

Enfin, une décision plus récente encore a marqué d'une manière particulièrement nette la distinetion entre l’arrêt et le véritable stationnement : « Considérant qu'il résulte de l'instruction que le maire de Nice n’a pas entendu assimiler les voitures d’excursion des requérants à des voitures de place, ni leur assigner un lieu de stationnement obligatoire; mais qu'après avoir reconnu auxdits requérants Le droit de faire attendre ces véhicules devant leurs bureaux et agences pendant le temps nécessaire à la prise en charge des voyageurs préalablement inserits, il s’est borné à régler la circulation desdites voitures dans: l'intervalle des heures de départ, en laissant à leurs propriétaires le choix entre le retour au garage et l'arrêt à la station commune; qu’en agissant ainsi en vue d'assurer la commodité et la sécurité du passage sur la voie publique, le maire de Nice a édicté des prescriptions compatibles avec l'exécution de l'industrie des requérants, et n’a fait qu'user des droits de police qu'il tient de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 » (2).

(1) Cons. d’Et., 5 juin 1908, Riverain et Henry, p. GOS-609. — V. dans le même sens Trib. civ. d'Autun, 11 avril 1906, à la Revue générale d'administration, oct. 1906, p. 198. — V. encore Cass., 21 déc. 1894, D. P. 1898. 5. 62.

(2) Cons. d’'Et., 3 mai 1918, Société niçoise de transports par automobiles et autres, p. 407. — Il convient d'observer cependant que par

XXI = Ces exemples, choisis dans la plus récente jurisprudence, et qui révèlent toute la différence qui distingue la situation de l’Usager individuel de la situation de l’'Usager commun, montrent combien il est nécessaire de délimiter exactement les deux modes d'utilisation. Le critérium provisoire précédemment adopté, qui consiste à dire : dans le premier cas, l’'Usager est juridiquement individualisé, tandis que dans le second cas l’Usager est, au contraire, juridiquement anonyme, doit être dès lors précisé. En effet, l'Administration viendra parfois prétendre (comme elle l’a fait au sujet des eamionneurs ou des marchands ambulants dans les espèces précédemment eitées) que, pour user du Domaine, il ne suffit pas d’être « l'homme de la rue » et elle cherchera alors à imposer à l'Usager une investiture préalable et spéciale. C'est à ce point de vue qu’il y a lieu d'examiner notamment la jurisprudence intervenue en matière de voitures de vidanges (1). La Cour de cassation avait d’abord reconnu la situation juridique du stationnement à l'arrêt des voitures de vidanges sur la voie publique pour les besoins de leur utilisation; elle en avait conclu que ce stationnement, d'une espèce un

peu. particulière, pouvait être frappé d'un droit

la suite de cet arrêt, et pour des considérations qui d'ailleurs ne se dégagent pas nettement du texte rapporté au Lebon, le Conseil d'Etat admet la validité des droits de stationnement établis et percus contre cette société.

(1) V. Cass. req:, 21 juin 1880, et Cass. civ., 22 déc. 1908 (D. P. 1881. 1. 40 et 1907. 1.374).

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« perçu d’après la quantité des matières utilisables exlrailes, ladite quantité prise comme moyen de calculer la durée et l'importance du stationnement ». Mais, par une jurisprudetce postérieure, la Chambre civile a reconnu que «la vidange des fosses d'aisances est un fait nécessaire et inhérent à la jouissance de la propriété privée » ; il faut y voir dès lors l’exercice du « droit d'accès ou de dépôt momentané qu'ont les propriétaires riverains de la voie publique pour le service de leurs immeubles: ils tiennent ce droit de la loi et de leur situation et non d’une concession de l'autorité ».

Or, dans cette jurisprudence, la Cour de cassation s'était efforcée à distinguer juridiquement la situation de l’Usager en faisant appel à la notion d'usage normal et d'usage anormal du Domaine; c'est dans les hypothèses d'usage anormal que l’Usager devrait obtenir une investiture spéciale. Mais les hésitations que décèle précisément la jurisprudence montrent combien ce critérium est artificiel. La distinction entre l’usage normal et l’usage anormal du Domaine, outre qu'elle paraît conduire à des confusions nouvelles (1), est incertaine et peu juridique.

Il faut, au contraire, poser comme point de départ

(1) En effet, cette distinction est admise par certains auteurs, M. H. Berthélemy notamment (v. suprà, n° XIV), pour classer les divers modes d'utilisation privative. Comment admettre dès lors que l'on puisse distinguer les utilisations collectives des utilisations privatives en reconnaissant à celles-là le caractère d'usage normal, si les autres doivent à leur tour se subdiviser ef utilisations normales et anormales ?

certain en droit qu'il doit exister une différence juridique entre la situation de l'Usager qui use du Domaine sans entrer préalablement en rapport avec l'Administration et la situation de celui qui, au con- {raire, doit d’abord obtenir une autorisation (1).

Dans le premier cas, on se trouve en présence de ce que nous avons appelé un mode d'utilisation commune; dans le second cas, il y a utilisation privative. La distinction entre les deux hypothèses paraît si évidente qu'il est difficile de concevoir une hésitation. Cependant, comme l'Administration vient prétendre parfois qu’un usager qui présente tous les caractères de l’usager commun devrait se placer dans une situation individuelle, il est nécessaire de rechercher les signes qui permettent de distinguer, d’une manière infaillible, chacune de ces situations.