CHAPITRE PREMIER l'acte additionnel et le droit de dissolution

îbarquant de Tlle d'Elbe, Napoléon s'était présenté ttçais, non comme le vieil empereur venu pour reprensouverain pouvoir et l'appareil monarchique, mais le premier consul, le soldat de la Révolution, l'homme le; à Grenoble, il avait déclaré que ses droits n'étaient ue les droits du peuple, et qu il ne les reprenait que racher les Français au servage dont ils étaient mena- B veux être moins le souverain de la France, que le de ses citoyens », avait-il dit; à Lyon, il avait protesté rône était fait pour la nation et non pas la nation pour î. Du golfe Jouan à Paris, Napoléon s'était donné le chef de la Révolution, et c'est comme le chef de la ion qu'il avait été acclamé tout le long de son par-

it bien entendu les vociférations de la populace chez sa réapparition avait réveillé les instincts sanguie 1793. Mais elles l'avaient effrayé et dégoûté. C'est ge! disait-il, et tout en voyant très bien le terrible 'il pourrait tirer de cette exaltation populaire, il eut le scrupule et la crainte de s'en servir. Faire la ter-

reur comme en 1793 était le salut, mais il n*eut rage de se jeter dans une dictature de sang. II ne disait-il, être un roi de la Jacquerie.

Aussi, dès les premiers jours d'avril, s'occupa-tau pays une constitution qui, en même temps primerait l'arbitraire impérial, garantirait la liber et assurerait la suprématie de la nation. Il voul la France des institutions libérales. Avait-il tort, son? M"® de Staël qualifiait cela de niaiserie. I disait-elle, qu'on reprenait Bonaparte, il fallait h dictature. Autrement, la terreur qu'il inspirait, I qui résultait de cette terreur, n'existaient plus. C\ muselé qu'on entendait murmurer encore, mais < ducteurs faisaient danser à leur façon (^).

La vérité, c'est que Napoléon, rentrant en F obligé, pour se maintenir au pouvoir, de ne pas que les Bourbons. Or, ceux-ci avaient donné au [ rence d'un régime libéral. De plus, Topinion pi pour les institutions libérales, et cette tendance s non par les gazettes, plus ou moins soumises à c officieux ou intimidés par la crainte de poursuite des brochures qui s'exprimaient franchement e1 « Du 25 mars au 20 juin, on en publia près de Il n'y a pas de brochures ouvertement orléanistei peu de brochures nettement républicaines, et qua phlets royalistes d'ailleurs très véhéments et trè ils comptent seulement pour un sixième dans 1 publications des Cent Jours. Les cinq autres s pour auteurs des libéraux sans cocarde et des m de toutes nuances... » ('].

(*) Considérations sur la Révolution, III, p. 141. (*) Henri Houssaye, 1815, p. 533, voir la note 2.

C*est donc le libéralisme qui domine chez tous ces polémistes par occasion. Les libéraux de toutes nuances, bonapartistes modérés, ex-orléanistes, anciens royalistes constitutionnels résignés au fait accompli, républicains ralliés à Tempire, acceptent Napoléon, mais en lui posant des conditions.

Ces conditions, personne ne pouvait mieux les condenser dans une constitution que Benjamin Constant, « la première plume de Tépoque », que ses écrits politiques désignaient au nouveau souverain. Napoléon le fit appeler, et après un entretien célèbre, dont la relation se trouve tout au long dans Thiers, et au cours duquel Napoléon se montra partisan convaincu d'une monarchie constitutionnelle, Benjamin Constant fut officiellement chargé de rédiger la nouvelle constitution.

L'acte additionnel a donc été, on peut l'affirmer, Toeuvre presque exclusive de Benjamin Constant, et comme Tart. 21 donne à l'empereur le droit de dissoudre la Chambre des représentants, la meilleure méthode pour comprendre et apprécier la nature de ce droit de dissolution nous parait consister dans Texposilion et l'appréciation des idées que Benjamin Constant a émises sur le même sujet dans ses ou* vrages de politique constitutionnelle.

Des réclamations s'étaient élevées contre le droit de dissoudre les assemblées législatives, que Benjamin Constant attribuait au dépositaire du pouvoir suprême, et qu'il avait introduit, nous l'avons vu, dans l'acte additionnel. Il prend texte de ces réclamations, pour établir en quelques mots incisifs la nécessité du droit de dissolution. GrAce à lui, on n'a pas à redouter l'omnipotence des assemblées représentatives : (c Toute organisation politique qui ne consacrerait pas cette faculté dans les mains du chef de l'Etat, deviendrait nécessairement une démagogie effrénée et turbulente, à moins

-Tique le despotisme, suppléant par des coi prérogatives légales, ne réduisit les asseml truments passifs, muets et aveugles... L point de bornes à l'autorité représentative du peuple ne sont point des défenseurs è des candidats de tyrannie ; et la tyrannie affreuse que les tyrans sont plus nombrei iitution dont la représentation nationale fs n'est libre que lorsque les députés ont ui nue, s'étendant complaisamment sur les sente une assemblée toute puissante, chc laquelle la violence d'un rassemblement bine avec l'impassibilité d'un tribunal, C( permet d'excès, que celui de la rigueur. Lt est le seul remède efficace. Au lieu que assemblées sans les désarmer, la dissoluti quement leurs écarts, en procurant la poss 1er leurs éléments.

Nécessaire pour réfréner l'activité ind blées représentatives, la dissolution ne l'c résoudre les conflits qui peuvent naître c pouvoirs, et maintenir entre eux l'accord i tout bon gouvernement. « Entre une assem rait à ne faire aucune loi, à ne pourvoir à i gouvernement qui n'aurait pas le droit de moyen d'administration resterait-il ? Or, qi ne se trouve pas dans l'organisation politiq le placent dans la force. La force vient toi la nécessité. Sans la faculté de dissoud représentatives, leur inviolabilité n'est qu'

(1) Principes de politique , cb. III, p. Bl (édition Labou

ppées dans leur existence, faute d*une possibilité de r leurs éléments » (*).

in Constant voyait bien aussi dans la dissolution ^re de consultation nationale, si je puis m'exprimer qualifier du nom de nation les quelques milliers s qui étaient appelés à voter sous le régime impé-

il me semble qu'à ce point de vue, il n'est pas très st je trouve ses paroles un peu obscures. « La disso-

assemblées, écrit-il, n'est point, comme on Ta dit, ^e aux droits du peuple; c'est au contraire, quand ns sont libres, un appel fait à ses droits en faveur Srêls ».

Sismondi, dont le plaidoyer en faveur de Tacte addil'est que la reproduction développée des idées de

Constant, me parait avoir beaucoup mieux fait ze caractère important de la dissolution : « Ecartons idée, dit-il, que les représentants sont par eux-mêmes ;bose, pour reconnaître que c'est la représentation est une autorité pour le monarque et pour le peuple. Lssolvant la chambre des représentants, dissout-on mtation?'Non, sans doute, puisque les collèges élecnt soudain convoqués pour la reformer, et qu'entièbres dans leur choix, ils peuvent composer la repré-

des mêmes hommes. Il n'y a donc rien dans la m de la chambre des représentants, qu'un appel à du peuple de la part du gouvernement. Cette opinion re plus, en effet, bien représentée par la chambre ^sentants qui, comme tous les corps, peut prendre tion divergeante, et qui s'écarte d'autant plus de celle t reçue qu'ils s'éloignent davantage du moment où

ws de politique, ch. IIIi p. 34.

rimpulsion leur fut donnée. Cet appel à Top convoqué pour faire une nouvelle élection, n se au monarque, puisqu'il ne blesse en rien pie à être représenté et l'usage de ce droit » la même idée que de Sismondi reproduit plus bas quand il écrit : « Malgré le besoin chambre sent du gouvernement et que le go de la chambre, malgré cette coopération touj( ménagée et dans la législation, et dans Tei la discorde peut éclater entre les deux pouvo peut s'aigrir et le ministère peut se trouve opposition constante. Faudra- t-il alors que les en présence jusqu*à ce que leur irritation cr l'état dans une guerre civile? Non! C'est le sulter le vœu de la nation, de dissoudre la tenter si, dans une nouvelle élection, les co embrasseront le parti du gouvernement o députés... La dissolution de la chambre est la nation souveraine, un appel où elle doit son représentant héréditaire et ses représente d*ètre une prérogative de la couronne, c*est u privilèges du peuple » (*).

Cette dernière phrase me rappelle le vie « Traduttore traditore », et il me sera faci que Benjamin Constant ne se faisait pas de ce dernier point de vue, l'idée que lui attrih ginatif interprète.

Ennemi du gouvernement direct, Benjam admis sans peine la nécessité d^une représeï investie par délégation de tous les pouvoir

(') Moniteur universel, jeudi 4 mai 1815, p. 506, vol. 52, (») Moniteur universel, vol, 52, p. 512,

présentation, lui faisant pour ainsi dire penacé un pouvoir exécutif, le pouvoir ministénent actif. Pouvoir législatif, pouvoir rainisient au gouvernement, à Tadminist ration du dent, chacun dans sa partie, au mouvement itle coopération constante, cette collaboration nts ne va pas sans heurts, sans conflits : nous cnt, dans Tesprit de Benjamin Constant, la t amener la solution de ces conflits. Laseconde ) dans la responsabilité politique du minis* n Constant l'avait certainement admise quoirme critiquable. Dissolution, responsabilité ous apparaissent logiquement comme les

du gouvernement sur In chambre, et de la gouvernement. C'est dans cette double coude la vérité du régime parlementaire. Mais

Topinion de Benjamin Constant. Il a bien conflits s'élèveraient entre les deux pouvoirs, utif, mais il n'a pas voulu donner à l'un le l'autre, et c'est au pouvoir royal, au pouvoir onfié la mission de les départager, sans peneait à fond dans une contradiction choquante, laximum d'action gouvernementale à un pouime essentiellement neutre. «... Quand ces s se croisent, s'entre-choquent, et s'entravent,

qui les remette à leur place. Cette force ne un des ressorts, car elle lui servirait à détruire Lit qu'elle soit en dehors, qu'elle soit neutre 3, pour que son action s'applique nécessairei il est nécessaire qu'elle soit appliquée et

préservatrice, réparatrice, sans être hostile. Dnstitulionnellc crée ce pouvoir neutre dans

la pcrsanne du chef de TEtat. L'intérêt véritabl< est que tous les pouvoirs s'appuient, s'entcndeni de concert » (*). Et voulant appuyer sa solution su pies, il invoque celui de TAngleterre, altribuani glais des fonctions dont il a sans dou(e la jouissan sont pratiquement exercées par le cabinet. « M comme la constitution anglaise emploie le poa mettre fin à toute lutte dangereuse, et à rétablir entre les autres pouvoirs. L'action du pouvoir < elle dangereuse, le roi destitue les ministres... L chambre élective s'annonce-t-elle comme mena fait usage de son veto, ou il dissout la chambre él Le roi est donc le tout puissant arbitre de qi solution des conflits entre les pouvoirs législatif Dissolution de la chambre, destitution du minist vent être ordonnées que par lui, et il demeure s l'opportunité de ces mesures. Sans doute, la sil ciale du roi offre des garanties particulières d'i « Il plane, dit B. Constant, au-dessus des agitati nés, et c'est le chef-d'œuvre de l'organisation polil ainsi créé, dans le sein même des dissentiments s nulle liberté n'existe, une sphère inviolable de majesté, d'impartialité, qui permet à ces dissenti développer sans péril, tant qu'ils n'excèdent p limites, et qui, dès que le danger s'annonce, y m par des moyens légaux, constitutionnels et dégt arbitraire » ('). Mais la vérité, outre que la roya que pas chez un individu des qualités nécessaires dance et d'impartialité, bien au contraire, c'est q

(') Principes de politique, ch. II, p. 19. (•) Principes de poli tique j ch. II, p. 20. (•) Principes de politique^ ch. Il, p. 22.

telle que le compronait Benjamin Constant, était une ilive royale, puisque le roi qui pouvait seul la deman- 1 plutôt la commander, était libre de la demander il voulait. Neutre entre les pouvoirs actifs, le roi idéal jamin Constant ne peut pas être neutre entre les opipuisqull lui faut, à Toccasion, juger entre la chambre inistère, par conséquent prendre parti dans un conflit )ns. Celte intervention arbitrale, qui s'exerce par le ibord, et ensuite par la dissolution, ne s'accommode Tabstention complète de Tesprit et de la réserve absougement... Elle n'a pas besoin, pour se produire , que ^ances du corps électoral paraissent s* éloigner de celles \ambre (*).

e pouvait expliquer plus clairement, comment le sysî B. Constant aboutit à faire du pouvoir neutre, le facgouvernement le plus puissant. Et n'est-il pas humain ;er qu'en cas de conflit, un roi, quelque impartial qu'il éférera garder un ministère à sa dévotion, et renvoyer les électeurs une chambre qui représente pourtant opinion du pays? C'est là une hypothèse que le choix \ au pouvoir neutre, entre la dissolution et la destituinistérielle rend pratiquement réalisable : Nous en

la preuve quand nous serons arrivés à l'histoire de lution de 1830.

issolution, telle que la comprenait Benjamin Constant, me pour conséquence, involontaire certainement, mais e, Forganisation du gouvernement personnel du roi

d'État.

événements n'ont pas permis le fonctionnement de dditionnel. La monarchie constitutionnelle des Cent-

que philosophique ^ 1888, I, p. 386.

Jours, qui, en réalité, n*en a pas duré plus de vingt, 23 juin 1815, aurait-clle donné les résultats que B. ( en attendait? Napoléon avait accepté la liberté publi institutions, ses garanties : s'il fût sorti vainqueur de européenne, les aurait-il respectées? Eût-il subi, sur 1 ce régime de contradictions, de résistances et de tran continues, que la liberté politique impose au pouvoir avait accepté en y remontant? Je ne le crois pas, et veuxpourpreuve que l'entretien deNapoléon avec ses n à la veille de son départ pour Waterloo. Il déplorait V dans les chambres de majorités disciplinées comme ei terre, obéissant au doigt et à Tœil du Premier, et il s' « Âh ! avec de tels instruments, je ne craindrais pas U bres » (*)! Voilà une exclamation grosse de sous-en M. Guizot en adonné un admirable commentaire qu* permets de citer, car il sera pour mon étude du droil solution dansTacte additionnel la meilleure des conc « Si Napoléon eût eu M. Pitt, à la tète de son consc l'eût pas supporté. Quels que fussent, pour le roi Geoi le respect affectueux et les égards de M. Pitt, quelque qui régnât entre le roi et son ministre, quant à leur p générale, c'était M. Pitt et non pas Georges III qui gou' c'étaient, en définitive, les idées, les desseins, les M. Pitt qui prévalaient, et il avait, tant qu'il restait n l'honneur comme la charge du gouvernement. De te mes ne sont pas, pour un roi, des instruments comme h lait Napoléon au moment même où il regrettait de ne avoir auprès de lui; ce sont des alliés obligés et qui dans le service royal, une forte bien que respectueui pendance. Ce n'est pas avec la passion et après une

^) Thiers, Hist. de l'Empire, éd. Lheureux et O; Paris, 1867, IV, p.

da pouvoir absolu que Ton se résigne à ce partage, lis très inégal, du pouvoir et de la gloire. Dans les lents de sagesse qu'amènent les grands périls, le )rit de Napoléon comprenait les conditions et la u gouvernement libre ; mais je suis convaincu que me lui fût redevenue prospère, sa nature et son passé "épris, en lui comme autour de lui, leur empire, et additionnel aurait plié devant l'Empereur ».