DE LA NON DISSOLUTION DU SÉNAT

Actuellement, la plupart des pays où fonctionne le gouvernement représentatif ont admis le principe des deux chambres. La chambre basse, nommée au suffrage universel direct, représente plus spécialement les aspirations du moment. C'est comme le baromètre de l'atmosphère politique. La chambre haute, au contraire, qui se compose généralement d'un nombre de membres plus restreint, est nommée à un suffrage plus ou moins indirect et à des conditions qui garantissent son expérience et sa maturité politique. Je n'ai point à prendre parti pour ou contre l'unité ou la dualité du parlement. Ce qui nous importe, c'est de déterminer exacte-

(^) Annales de l*assemblée nationale, XXXVI, p. 395

ment le motif qui justifie la dualité. Ce motif, c'est, je crois, de voir dans la chambre haute un frein naturel à la chambre basse, dont les juvéniles ardeurs pourraient devenir dangereuses si elles n'étaient contenues. M. de Broglie considérait le sénat comme un rempart contre la démocratie, comme une précaution contre la souveraineté pure et absolue du nombre. Mais les membres de la chfionbre haute, sénateurs ou pairs, sont avant tout des hommes, exposés comme tels à des errements. Il pourra se faire que la chambre haute dépasse son but et qu'elle s'obstine à contrecarrer toutes les entreprises et toutes les résolutions de la chambre basse. Il pourra arriver qu'au lieu d'être un rempart contre les révolutions, la chambre haute oppose son inertie aux réformes demandées et utiles, qu'elle lasse le pays électoral et que cette obstination soit la cause de troubles et de révolutions qu'elle avait pour mission d'empêcher. Je n'ai pas besoin d'insister sur les conséquences désastreuses qu'entraînerait une pareille situation si elle pouvait durer. Aussi, dans tous les pays où la dualité des chambres est admise, s'est-on préoccupé d'y .apporter un remède. En Angleterre, notamment, la reine nomme les pairs et ce droit de créer de nouveaux pairs, en amenant un changement dans la majorité et en permettant de briser l'opposition de la chambre haute, est à cette dernière ce que le droit de dissolution est à la chambre des députés. En France, également, Louis XVIII, Charles X, Louis-Philippe, eurent ce droit et ne se firent pas scrupule d'en user. Une autre solution se présente tout naturellement à l'esprit : c'est la dissolution du sénat ou de la chambre des pairs récalcitrante. Elle a été adoptée par la constitution belge de 1831, dans son article 55 : « En cas de dissolution, le sénat est renouvelé intégralement ». Un membre de l'assemblée nationale, M. Raudot, proposa un amendement en ce sens : « Le

Président de la République peut, sur Favis conforme de la chambre, dissoudre le sénat (Rires), — M. Raudot : « Mon amendement a été accueilli par des rires. On pourrait supposer et on suppose apparemment que j*ai voulu faire une plaisanterie.... (Oui, oui, à gauche!) » (*). Cet amendement fut, comme bien Ton pense, rejeté sans discussion et le sénat est demeuré indissoluble et absolument indépendant du pouvoir exécutif.

A mon avis, lamendement Randot partait d'une idée juste et méritait mieux que des rires. Il s'opposait à ce que le sénat devînt, comme le voulaient les constituants de 1875, ce pouvoir dominant, sur lequel on comptait pour résister aux aspirations et aux tendances trop démocratiques. Mais le moyen qu'il proposait était mauvais. Que serait-il arrivé si la chambre et le sénat avaient eu chacun de leur côté le droit d'approuver leurs respectives dissolutions ? Les hommes se laissent facilement entraîner à des mesures de vengeance, et la dissolution serait devenue, entre les mains de l'une et de l'autre chambre, un instrument de représailles. Qui ne voit qu'avec un tel système, un président de la république ambitieuxi exploitant à son profit l'animosité réciproque des deux chambres, aurait ruiné le pouvoir législatif par des dissolutions répétées et assis sur ses débris les bases de son autorité personnelle? Et puis, faut-il que je le répète, je n'aime pas cette intrusion du législatif dans l'exercice d'une attribution qui ressortit exclusivement et naturellement au pouvoir exécutif.

Quoi qu'il en soit, notre sénat est un grand corps politique permanent et indissoluble. Tandis que la chambre des dépu^ tés se renouvelle fréquemment, le sénat ne peut être modifié qu'avec une grande lenteur, et personne n'a le droit de le

(*) Annaltê de Vassemblée nationale , XXXVI, p. 627.

dissoudre; il échappe à l'action du pouvoir exécutif ( pas même le droit de créer des sénateurs nouveaux, qu'en Angleterre la reine peut créer des fournées de Il y. a là une situation qui, outre qu'elle viole les pri mêmes du régime parlementaire, peut avoir les conséqi les plus désastreuses.

La responsabilité politique ministérielle qui s'exe France devant les deux chambres, aux termes de la tion de 1875, a pour contre-poids nécessaire le droit de lution. Ces deux institutions combinées ensemble as l'équilibre nécessaire au bon fonctionnement du régim lementaire. Or, le sénat peut renverser un ministère. J'i une proposition que je sais fort discutée, mais dont la s< ne fait aucun doute, pour peu que Ion prenne coûnai de Tart. 6 de la loi du 25 février 1875, sur Torganisati pouvoirs publics, aux termes duquel « Les ministre solidairement responsables devant les chambres Aq lape générale du gouvernement... » Il me parait résulter claii de cet article, qu'un cabinet doit toujours abandonner voir après un blâme du sénat et qu'en principe, la res bilité politique des ministres s'exerce de la même n devant les deux chambres.

Cette question de la responsabilité politique du mi devant le sénat, à laquelle l'incident Bourgeois es donner un regain d'actualité, a soulevé dans les journ nombreuses polémiques. Les jurisconsultes eux-mêmi intervenus, et M. Esmein a émis à ce sujet une théori je crois conforme aux principes du régime parleme mais qui est certainement contraire au texte et à Tes la constitution de 1875.

M. Esmein soutient que la responsabilité prévue e1 nisée par les constituants de 1875 n'est pas telle que ]

concevons aujourd'hui ; qu'en 1875, la notion de responsabilité ministérielle était vague et indécise. Il en voit la preuve dans le sénatus-consulte des 8-10 décembre 1869, dont Tart. 2 porte à la fois « que les ministres sont responsables » et qu' a ils ne dépendent que de Tempereur ». Il me serait facile de répondre que cette responsabilité ministérielle qui était une duperie, n'illusionna personne et que les membres de l'opposition ne s'y laissèrent point prendre. L'ardeur avec laquelle ils protestèrent contre cette institution bizarre, prouve bien que la notion des ministres responsables n'était pas déjà si vague et si indéterminée avant 1870. Depuis 1870, l'assemblée nationale comprit fort bien la nature de la responsabilité ministérielle, dont elle usa même trop souvent. Elle savait donc fort bien sur quoi et pourquoi elle votait, quand, dans les séances des 3 et 4 février 1875, elle adopta sans discussion l'art. 6.

L'assemblée nationale a-t-elle voulu, comme le soutient aussi M. Esmein, que la responsabilité politique ministérielle n'eût pas de sanction devant le sénat, et de ce que la loi du 24 février 1875 qui est comme la charte du sénat,, ne parle pas de cette responsabilité, faut-il en conclure que seule la chambre a le droit de renverser les ministères? A cet argument fort spécieux, on peut répondre que la loi du 24 février 1875 n'avait pas à revenir sur une question définitivement tranchée par les votes des 3-24 février. La vérité, c'est que la loi du 24 février 1875 ne visait que les points où le sénat n'a pas les mêmes attributions que la chambre, et que si elle ne parlait pas de la responsabilité politique du ministère, c'est que, de l'avis de tous, et en vertu du vote des 3-24 février, le sénat avait, à ce point de vue, les mêmes droits que la chambre.

Le dernier argument de M. Esmein s'inspire des principes les plus exacts du régime parlementaire. Le voici en peu de

mots : Le sénat ne peut être dissous ; donc il ne peut renverser un ministère. Je ne puis qu'approuver ce raisonnement qui cadre parfaitement avec la théorie que j'ai moi-même soutenue et au résultat de laquelle la dissolution et la responsabilité politique ministérielle se servent mutuellement de contre-poids. Je pense, comme M. Esmein, qu'une chambre qui peut forcer les ministres à démissionner ouïes maintenir à son gré, et qui ne pourrait pas être dissoute par le pouvoir exécutif, est un pouvoir tout puissant qui domine tous les autres.

Mais ne pourrait-on pas soutenir justement que les constituants de 1875 se proposèrent de créer ce pouvoir tout-puissant ? J'ai déjà cité le mot de M. de Broglie, qui qualifiait le sénat de « pouvoir dominant ». Or M. de Broglie avait derrière lui tout un parti, nombreux, on peut dire la majorité de rassemblée nationale.

De plus, tous étaient d'accord sur l'égalité des droits à reconnaître aux deux chambres futures, que M. de Broglie déclarait devoir être « égales en droit », bien « qu'inégales en iquantité numérique ». Le parti républicain lui-même reconnaissait au sénat des droits égaux à ceux de la chambre. M. Gambetta déclara que la gauche avait accepté tout ce que voulait la droite, et notamment deux chambres avec des droits égaux.

Il résulte donc du texte même de la constitution et des discussions qui l'ont précédée, que le sénat peut renverser un ministère.

Or il est, de par la constitution, lui-même à l'abri de la dissolution. De ielle sorte qu'un ministère, qui est soutenu par 1^ chambre et qui voit sa politique mise en échec par le sénat, est obligé ou de se retirer ou de se conformer à la politique du sénat, corps irresponsable en vertu même de

son indissolubilité. Il y a là, je le répète, une situation illogique qui fausse le mécanisme de la responsabilité ministérielle et qui détruit Tindépendance de lexécutif vis-à-vis du législatif, indépendance qui est Tun des principes essentiels du gouvernement parlementaire, en supprimant la balance des pouvoirs. Contraire à l'esprit et aux principes du gouvernement parlementaire, Tindissolubilité du sénat est pratiquement dangereuse : le sénat est un corps que le gouvernement n'a pas le droit de dissoudre. Le nombre de ses membres est en outre limité et un parti peut se former dans son sein. Ce parli, sans être appuyé de Tassentiment ni du gouvernement ni du peuple, ne peut néanmoins être renversé que par le renversement de la constitution elle-même. On nous dit bien, sans doute, que « toujours il arrive un moment où le droit constitutionnel n'a d'autre sanction que la probité des hommes qui l'appliquent », mais la probité, en matière politique, est chose toute relative et nous ne connaissons malheureusement que trop les excès et les aberrations qu'entraîne la lutte des partis. Il faut donc chercher ailleurs une solution qui concilie la dignité du sénat avec l'observation scrupuleuse des institutions parlementaires. Puisque le sénat peut s'opposer à un ministère que la chambre approuve, puisque ni le président ni le ministère ne peuvent, par la dissolution, réduire cette opposition, je ne vois d'autre moyen de sortir de cette impasse que le suivant : Toutes les fois qu'un ministère, investi de la confiance des députés, serait mis en échec par le sénat, je prononcerais la dissolution de la chambre, provoquant ainsi une consultation nationale et remettant au corps électoral, qui est en définitive le seul souverain, la solution du conflit. Si la majorité de la chambre nouvelle est d'accord avec le sénat, plus de difficulté. Si la majorité de la chambre, dissoute est réélue, le sénat doit s'incliner et accepter sans arriérer

pensée le ministère dont la nouvelle chambre partage et approuve la conduite poUtique. J'ai dit que le sénat devrait accepter ce ministère sans arrière-pensée; je ne crois pas néanmoins qu'il consentirait à ce sacrifice et je pense que le conflit serait plutôt différé que définitivement réglé. Mon opinion est certainement discutable, mais je pense que les concessions nécessaires n'ont rien de définitif; la vie politique est faite de tout autre chose que de sacrifices désintéressés et j'hésite à croire qu'un sénat, composé de membres élus pour neuf ans et investi d'un mandat électif dont la durée lui assure presque l'impunité, se résigne à faire bonne figure à un ministère contre lequel il île savait trop, la veille, manifester sa méfiance. Il y va là de Tunité du parlement, indispensable dans un gouvernement basé sur la responsabilité ministérielle et je n'hésite pas à demander que sur des élections générales approuvant la chambre et le ministère dont le sénat condamnait la politique, ce dernier soit soumis lui aussi à la réélection, en vertu de la constitution et sans qu'il soit besoin d'aucune ordonnance ni d'aucun décret de dissolution, par le suffrage universel à deux degrés.

SECTION V

LEi6 MAI 1877. DISSOLUTION DU 25 JUIN

Etant moi-même partisan de la dissolution ministérielle, et étant convaincu qu'un président, irresponsable, ne peut se voir attribuer l'exercice d'un tel droit, d'un semblable instrument de gouvernement, j'estime que la dissolution du 16 mai est le meilleur argument que je puisse invoquer en faveur de ina théorie.

La chambre de 1876 avait été assez agitée au début de la

session. Elle avait lutté contre le sénat pour obtenir la pré- Constaat 11

ance budgétaire, elle avait examiné la question des fnies de chemins de fer et avait été saisie de divers de rachat. De grandes discussions s'étaient en outre es au sujet de questions religieuses, des joutes d'éloavaient eu lieu sur ce point entre Gambetta et le comte L, et la majorité de l'assemblée s'était prononcée en de TEtat laïque et contre les manifestations ultramon- Ces débuts d'une politique anticléricale étaient en ion avec les idées du maréchal de Mac-Mahon et du ît le président de la République n'attendait plus qu'un B pour renverser le ministère Jules Simon qui avait les termes de l'ordre du jour présenté par les anticléît dont la conduite lui avait déplu. L'occasion ne tarda 5 présenter. Après la discussion religieuse, la chambre ssée à l'ordre du jour et avait examiné entre autres un projet d'organisation municipale et un projet :ation partielle de la loi du 29 décembre 1875, sur la de la presse. L'article 5 du projet sur l'organisation )ale proposait la publicité facultative des séances des ; municipaux. M. Bardoux proposa un amendement lour objet d'interdire cette publicité. MM. Perras et IX, au contraire, proposèrent et firent adopter un iment décrétant la publicité obligatoire. Le gouvernejui s'était entendu avec la commission pour que la 1 ne fût abordée qu'à la seconde délibération, fut improviste. Le ministre de l'intérieur, M. Jules Simon, isistait même pas à la séance, fit tous ses efforts, mais , pour faire revenir la chambre sur son vote relatif à icité. Quant à l'abrogation partielle de la loi du 29 dé- 1875, sur la presse, elle fut combattue par le nûnisî président du conseil exprima le désir que la comchargée de préparer une loi sur la presse apportât

un travail d ensemble qui aurait été discuté avec ] maturité; il flt en outre valoir l'inopportunité d'une tion de la loi, surtout en ce qui concerne les disp répressives des offenses adressées aux souverains et s pies étrangers. Mais l'opposition du gouvernement fi et en première délibération le projet fut voté par 3 contre 55. C'était là un échec, mais il n'était pas irré[ et la situation n'était pas grave. Aussi l'étonnemei considérable quand le lendemain on lut à \ Officiel suivante du maréchal de Mac-Mahon.

« Monsieur le Président du Conseil,

» Je viens de lire dans le Journal officiel le compt de la séance d'hier. J'ai vu avec surprise que ni M. le Garde des sceaux, n'aviez fait valoir à la tribun les graves raisons qui auraient pu prévenirrabrogati( loi sur la presse, votée, il y a moins de deux ans, sui position de M. Dufaure, et dont, tout récemment, v mandiez vous-même l'application aux tribunaux; et, dant, dans plusieurs délibérations du conseil et da d'hier matin même, il avait été décidé que le prési conseil, ainsi que le garde des sceaux, se chargen combattre.

» Déjà, on avait pu s'étonner que la chambre des ( dans ses dernières séances, ait discuté toute une loi pale, adopté même quelques dispositions dont, au cor ministres, vous avez vous-même reconnu tout le comme la publicité des conseils mum'cipaux, sans qu nistre de l'intérieur eût pris part à la discussion. - » Cette attitude du chef de cabinetfait demander s' serve sur la chambre Finfluence nécessaire pour fair( loir ses vues.

i explication à cet égard estindispensable, car si je ne

responsable comme vous envers le parlement, j'ai

ponsabilité envers la France, dont aujourd'hui, plus

ais, je dois me préoccuper.

'éez...

» Maréchal de Mac-Mahon, duc de Magenta ».

te lettre, M. Jules Simon répondit par l'envoi de sa DU, et donna par une lettre au président, qu'il est inu- 'eproduire ici, les explications de sa conduite. Sescolui virent son exemple, et envoyèrent leurs démissions ident de la République qui les accepta, crise ministérielle produisit une grande émotion à la Q des députés. Le 17 mai, lendemain de la démission listres, M. Gambetta critiqua sévèrement l'acte du et déclara que la chambre ne donnerait sa confiance

ministère franchement républicain. Devant cette attipésistance , le maréchal-président ne voulut pas reculer ; ai, il constituait un ministère de Broglie-de Fourtou, nt conservateur. Le 18 mai, le nouveau ministère se lit devant la chambre pour y lire un message dans e président donnait des raisons de son attitude poli- ,e maréchal de Mac-Mahon y disait notamment qu'il ait pas condescendre aux désirs du radicalisme, et il espérait que quelque 'repos accordé aux chambres it l'émotion causée par les derniers incidents, il proie parlement pour un mois.

:>is de prorogation se passa sans que les esprits se calmés, et le 16 juin le parlement rentra en session.

président qui n'espérait pas imposer aux chambres et de Broglie, fit-il connaître au sénat, par un mese lut le président du conseil, l'intention dans laquelle uvait de dissoudre la chambre, et demandait-il à la

chambre haute un avis conforme. Ce fut M. de Fourtou qui fit connaître à la chambre la résolution du maréchal président : 11 y fit en outre Tapologie du 16 mai, acte réparateur qui avait arrêté la majorité marchant à l'absorption des deux grands pouvoirs de TEtat, le drapeau de la désorganisation sociale à ]a main. Des orateurs puissants lui répondirent, en faisant valoir que le président, qui avait pris un ministère dans la minorité, avait commis une violation flagrante des règles du gouvernement parlementaire. Au sénat, la discussion ne fut pas moins chaude : « Qu'est-ce que tout cela, Messieurs, s'écria Victor Hugo : C'est l'eèprit de révolution. Oui, à cette heure, l'esprit du gouvernement est dans l'opposition et l'esprit de révolution est dans le gouvernement. Messieurs les sénateurs, croyez-moi. Oui, soyez le gouvernement, coupez court à cette tentative. Arrêtez net cette étrange insurrection du 16 mai... Il dépend aujourd'hui du sénat de pacifier la France ou de troubler le monde. La France est aujourd'hui désarmée en face de toute la coalition du passé I Le sénat est son bouclier. La France livrée aux aventures n'a plus qu'un point d'appui, un seul, le sénat... Le sénat en rejetant la dissolution, rassure la patrie et prouve qu'il est nécessaire... Avec plus d'assurance que les anciens croisés, nous pouvons dire : Dieu le veut! Non, le passé ne prévaudra pas, eût-il la force, nous avons la justice, et la justice est plus forte que la force. Nous sommes la philosophie et la liberté !

» Non, tout le moyen-âge condensé dans le syllabus n'aura pas raison de Voltaire; non, toute la monarchie, fût-elle triple, et eût-elle, comme l'hydre, trois têtes, n'aura pas raison de la République ».

Malgré cette éloquente apostrophe, le sénat vota par 150 voix contre 130, la dissolution de la chambre le 22 juin. Le 25 juin la chambre des députés fut dissoute et les collèges

électoraux convoqués pour de nouvelles élections dans le délai de trois mois.

De cet acte du 16 mai que Ton a, bien à tort, qualifié quelquefois de coup d'Etat, il se dégage un enseignement utile : Le président avait agi dans les limites de la constitution, et son attitude était rigoureusement légale. Mais était-elle conforme aux véritables principes parlementaires, et ne faut-il pas voir dans cette destitution du ministère Jules Simon, cédant la place à un cabinet pris dans la minorité, et dans la dissolution qqi la suivit, les diverses phases d nn coup de main audacieux prémédité contre les institutions républicaines? Je ne veux point porter un jugement téméraire sur la conduite de M. de Mac-Mahon, qui avait du moins pour excuse la sincérité et Tardeur de ses convictions. Au surplus, je n*ai pas à faire ici de politique, mais du droit; qu'on veuille seulement songer qu'une dissolution prononcée par un président de la république, engage pour une part certaine sa responsabilité et diminue son prestige au cas où la majorité de la chambre dissoute est réélue, et Ton m'accordera, je Tespère, que la dissolution, instrument de gouvernement, ne peut légitimement être exercée que par les véritables agents du gouvernement, j'ai nommé le cabinet politiquement responsable. La dissolution accordée au président de la république le met dans l'inévitable alternative de se soumettre ou de se démettre, selon l'énergique formule de Gambetta, et je n'en veux pour preuve que la retraite de maréchal de Mac- Mahon, dont la situation était devenue impossible à la suite des élections générales de 1877. Est-ce à dire que le président de la république n'ait à jouer qu'un rôle passif? J'ai déjà dit plus haut que je n'étais pas partisan d'un chef d'Etat soliveau; au surplus, la constitution de 1875 a vu dans le président de la république le chef du pouvoir exécutif, et lui

a donné le moyen d'exercer une grande influence sur la marche des affaires, en présidant le conseil des ministres, droit que la coutume anglaise ne reconnaît pas au roi. C'est en se plaçant à ce point de vue que Ton peut soutenir que la dissolution, quoique constitutionnellement présidentielle, est pour une part ministérielle, et que Ton peut combiner le rôle du président et celui des ministres.

Aux termes du décret de dissolution du 25 juin 1877, les collèges électoraux devaient être convoqués pour de nouvelles élections dans le délai de trois mois ; mais en fait, et par suite d'une interprétation de la constitution particulièrement laborieuse, les nouvelles élections ne furent fixées qu'au 14 octobre : « Lorsque la chambre des députés eut été dissoute, le 25 juin 1877, la question se posa de savoir si, pour satisfaire aux prescriptions de l'art. 5 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, il suffirait que le gouvernement rendit le décret de convocation avant le terme de trois mois, sauf à fixer la date de la réunion des collèges au-delà de ce terme. Un comité judiciaire, composé de MM. Senard, Allou, Jules Favre, Crémieux, Léon Renault, Hérold, Leblond, Mimerel, Emile Durieu, se prononça contre toutes les interprétations qui tendaient à élargir le délai maximum de trois mois imparti au gouvernement pour la convocation des collèges électoraux. L'opinion de ce comité fut consignée dans un mémoire à consulter et dans une consultation qui furent rendus publics ; elle ne fut pas adoptée par le cabinet qui était alors aux affaires : les collèges électoraux ne furent convoqués que pour le 14 octobre 1877, par un décret en date du 21 septembre » (*-').

(*) Eugène Pierre, Droit parlementaire, édit. 1879, p. 221. [*) « Si le délai de trois mois après la dissolution, était prescrit seulement pour la convocation des collèges et non pour les élections, le pouvoir exécutif pourrait

Cette théorie a été solennellement condamnée par la chambre des députés, au cours de la vérification des pouvoirs et lopinion de la chambre a été résumée dans le rapport déposé par M. Brisson, au nom de la commission d'enquête électorale, le 8 mars 1879. « Le ministère du 17 mai a méconnu les prescriptions de Tart. 5 de la loi constitutionnelle. Quand le § 2 de cet article dispose que les électeurs devront être convoqués pour de nouvelles élections dans le délai de trois mois, il signifie, qu'entre la dissolution et le jour du scrutin, il ne pourra s'écouler un plus long intervalle. Tel a été le sens des dispositions analogues de toutes les constitutions antérieures ; tel est le sens de la disposition qui nous régit aujourd'hui. Le délai de trois mois est un délai maximum au-delà duquel il n'est pas permis de laisser la nation sans représentants. L'art. 5 a imposé une limite légale à la période durant laquelle le pays pourrait être privé de députés ; si on l'applique à la réunion des électeurs, cette prescription a un sens et une efficacité, puisque, dans les trois mois, une chambre nouvelle succède à celle qui a été dissoute ; si on l'applique au décret de convocation, elle demeure sans signification et sans vertu, puisque la période électorale peut être limitée et qu'ainsi l'interrègne parlementaire pourrait être indéfiniment prolongé, ce que la loi veut empêcher. Or, il est de règle d'interpréter les lois dans le sens où elles peuvent être exécutées, et non pas de leur donner l'interprétation qui en ferait une lettre morte. En fait, la dissolution a été prononcée le 25 juin 1877, l'élection aurait dû avoir lieu le 25 septembre au plus tard. Elle a été retardée jusqu'au

légalement convoquer les éleclctirs à l'expiration des trois mois pour faire l'élection dans six mois, dans un an, dans deux ans. Il n'y aurait plus de délai » (Extrait de la consultation du comité judiciaire, publié par le Journal des débals du 13 juillet 1897).

14 octobre. Le ministère a inconstitutionnellement prolongé la dictature inconstitutionnelle déjà qu'il exerçait sous le couvert de M. le président de la République ».

Depuis, on a pris des mesures pour éviter le retour de pareils faits, et la loi du 14 août 1884 est venue effacer, dans son art. 15, Tambiguïté si inconstitutionnellement exploitée en 1877, du § 2 de l'art. 5 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, qui se trouve modifié ainsi qu'il suit: « En ce cas, les collèges électoraux sont réunis pour de nouvelles élections dans le délai de deux mois et la chambre, dans les dix jours qui suivront la clôture des opérations électorales ».

Le deuxième tour de scrutin étant la continuation du premier, c'est seulement après ce deuxième tour que l'on peut considérer les opérations électorales comme closes.

Si dans les dix tours qui suivent ce second tour, le président n'avait pas convoqué la nouvelle chambre, cette dernière se réunirait de plein droit, le dixième jour, au nom du doyen d'âge qui est toujours existant lors même qu'il n'a pas encore été publiquement reconnu.

Aux termes de l'art. 3 de la loi du 16 juillet 1875, le délai établi par l'art. 5 de la loi du 25 février 1875 pour la convocation des collèges électoraux serait supprimé dans le cas où la présidence de la République deviendrait vacante. Il porte en effet : « Dans le cas où par application de l'art. 5 de la loi du 25 février 1875, la chambre des députés se trouverait dissoute au moment où la présidence de la République deviendrait vacante, alors les collèges électoraux seraient aussitôt convoqués et le sénat se réunirait de plein droit ». Notons que dans ce cas, le sénat n'exercerait pas la plénitude du pouvoir législatif. Son rôle se bornerait à contrôler et à surveiller le conseil des ministres ; jusqu'à la réunion de la chambre des députés nouvelle, il n'aurait qu'un pouvoir d'intérim, et ne pourrait faire aucun acte de législateur,

SECTION VI

THÉORIE DE LA DISSOLUTION d'aPRÊS LA CONSTITUTION DE 1875

Nous savons maintenant que c'est le président de la république qui demande la dissolution et nous avons montré les inconvénients qu'offre l'attribution d'un tel droit à un chef d'Etat irresponsable; nous savons également qu'il la demande par un message au sénat dont l'avis conforme est nécessaire , disposition que nous avons longuement combattue. Nous connaissons enfin les délais de convocation des électeurs de la chambre élue à la suite d'une dissolution. Restent quelques questions intéressantes dont l'examen complétera l'exposé dogmatique de la dissolution telle qu'elle est organisée par la constitution de 1875.

La chambre peut-elle provoquer sa propre dissolution ?

Il s'est produit à la chambre, sur cette question, deux discussions, l'une le 12 juillet 1888 et l'autre le 23 mars 1893.

La première, qui fut motivée par une proposition de dissolution déposée par le général Boulanger, alors député du Nord, fournit à M. Méline, président de la chambre et à M. Floquet, président du conseil, l'occasion de donner une solution de la question que je crois, pour ma part, raisonnable et conforme à notre constitution.

La constitution de 1875 accorde au président de la république seul, le droit de dissoudre la chambre des députés. La dissolution est présidentielle, je l'ai déjà dit, et j'en ai fait ressortir les inconvénients. Dans ces conditions, un vote de la chambre demandant expressément sa propre dissolution eût été inconstitutionnel et aurait créé une situation dangereuse, le président devant, en qualité de chef du pouvoir exécutif, exécuter les ordres du pouvoir législatif, et étant

également tenu de faire respecter la constitution. Un tel vote de la chambre constituerait certainement un empiétement du législatif sur l'exécutif en restreignant la prérogative de dissolution du président et violerait la constitution.

C'est ce que M. Méline fit ressortir fort justement dès que M. le général Boulanger eut commencé. « J'ai Thonneur de déposer sur le bureau une proposition de résolution dont le but est d'amener la dissolution de la chambre ». M. le Président de la cha,mbre répondit qu'il né laisserait pas introduire une telle proposition, en se basant sur ce que <« le droit de dissolution est une prérogative du chef de l'Etat et ne relève pas de la chambre ». M. Méline considérait donc qu'une telle discussion aboutirait à une véritable confusion des pouvoirs, et il avait, à mon avis, absolument raison.

Au cours de la discussion, qui ne brille pas précisément par la courtoisie, le général Boulanger modifia le texte de sa proposition de résolution qui devint la suivante : « La chambre, convaincue de la nécessité de nouvelles élections, invite le gouvernement à demander au Président de la république d'user du droit de dissolution que lui confère Fart. 5 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 ». Sous cette forme, le vœu du général Boulanger n'avait, comme le déclara M. Méline, rien que de constitutionnel et pouvait toujours être mis en discussion. M. Charles Floquet, président du conseil, fut de cet avis et en donna fort clairement les raisons. « M. le Président disait au commencement de ce débat que la question posée par M. le général Boulanger était une question inconstitutionnelle. La rédaction de M. le général Boulanger a fait revenir M. le Président de cette opinion. En effet, le droit de dissolution, comme tous ses droits, est exercé par M. le Président de la république sous la responsabilité des ministres ; et en conséquence, chacun des mem-

bres de cette assemblée peut demander au ministère qui est sur ces bancs de conseiller à M. le Président de la république telle ou telle mesure, comme la dissolution par exemple ».

La discussion du 23 mars 1893 fut motivée par le dépôt d un projet de résolution ainsi conçu, par M. de Gazenove de Pradine : « La chambre invite le gouvernement à demander à M. le Président de la république d user du droit de dissolution que lui confère Fart. 5 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, aussitôt après le vote du budget de 1893 ».

Cette proposition de résolution reproduisait celle du général Boulanger. Malheureusement, la discussion roula tout entière non point sur sa constitutionnalité ou son inconstitutionnalité mais bien sur Topportunité d'une dissolution. Néanmoins, je pense en avoir assez dit pour pouvoir soutenir que si la constitution interdit à la chambre d'enjoindre au président de la dissoudre, elle lui laisse la faculté d'inviter les ministres à la lui demander. En d'autres termes : Je suis d'avis que la chambre peut provoquer sa propre dissolution.

Le sénat peut-il provoquer la dissolution de la chambre?

Je n'aurai point ici le secours des débats parlementaires, et la solution de cette question ne peut m'être fournie que par l'interprétation de la constitution.

Je ne saurais cependant passer sous silence une considération qui pourrait, dans une certaine mesure, justifier une solution négative de la question. La chambre et le sénat constituent le parlement, et ce parlement doit être un, c'està-dire que les conflits, s'il en survient entre les deux branches du législatif, et il est désirable qu'il en survienne, doivent n'être pas de nature à se perpétuer, ne doivent pas être irritants. Or, il est évident que si le sénat pouvait provoquer la dissolution de la chambre, ce droit serait une source de

conflagrations à peu près irréductibles entre les deux organes du parlement.

Mais la preuve que le sénat ne peut provoquer la dissolution de la chambre, se trouve dans le premier paragraphe de Fart. 5 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, ainsi conçu : « Le président de la République peut, sur Tavis conforme du sénat, dissoudre la chambre des députés avant Texpiration légale de son mandat )>. 11 semble bien résulter de ce texte que le sénat n'est appelé à statuer dans Thypothèse de la dissolution de la chambre, qu'après qu'il aura été saisi de la demande du président de la république. Sinon, le mot « conforme » ne signifie plus rien, et devient inutile. Jusqu'à nouvel ordre, je pense qu'étant inséré dans un article de notre constitution, il doit avoir un sens, et je m'appuie sur ce sens, qui me parait très clair, pour décider que le sénat ne peut provoquer la dissolution de la chambre des députés.

Le président de la république peut-il dissoudre la chmnbre des députés avant sa réunion et avant qu'elle ait fait un seul acte?

J'ai déjà traité assez longuement la question en exposant les causes de la révolution de 1830. J'ai montré que la dissolution d'une chambre qui ne s'est pas encore réunie, équivaut à une annulation des opérations électorales, droit que la constitution de 1875, pas plus que la charte de 1814, ne reconnaît au chef de l'Etat. Toutes les raisons que j'ai invoquées pour démontrer l'illégalité de la dissolution prononcée par les ordonnances de juillet, je pourrais également les reproduire ici, car elles n'ont perdu ni leur force, ni leur actualité.

Mais la constitutiou de 1875 me fournit un argument qui rend ma théorie absolument indiscutable. Nous ayons vu

ient ne peut dissoudre la chambre qu'avec lapu sénat, dont J avis conforme est nécessaire. Or, iu paragraphe 2 de Tart. premier de la loi cons-

du 16 juillet 1875, sur les rapports des pouvoirs -.es deux chambi*es doivent être réunies en ses- 3is au moins chaque année. La session de lune t finit en même temps que celle de lautre ». Que des députés vienne à être dissoute, et le sénat se ar la constitution, dans l'impossibilité de se réuiibérer, en Tabsence de la chambre des députés. e session ouverte que le jour où les députés noulus se seront réunis, et ce jour est indiqué par

la loi du 14 août 1884, déjà cité. Jusque là, le ime n'est pas en session, ne peut prendre aucune , et dans ces conditions, il ne peut être question ^sident de prononcer la dissolution. S'il la pro-

de même, il ferait un coup d'Etat, et cette hypo-

\ dans les cas de dissolution illégale que nous

iner tout à l'heure.

?n/ de la république peut-il dissoudre la charnu

l'elle soit constituée?

[ue les députés nouvellement élus se sont réunis,

it ouverte. Cela est vrai ; mais il peut se faire et

certaines élections soient répréhensibles, et enices qui en entraînent la nullité. D'où nécessité ion des pouvoirs, qui donne définitivement aux 'âge universel la qualité de députés. Avant que

aient été validés, on se trouve en face de résulux proclamés, mais non définitifs. Les nouveaux pûtes, sous la condition résolutoire de leur invaà ce point de vue, il est juste de soutenir qu'il blement chambre constituée que le jour où la

moitié plus un des nouveaux élus ont vu vérifier leurs pouvoirs.

Notre hypothèse se confond par conséquent avec la précédente, et le droit de dissolution, exercé avant la constitution de la chambre, serait pareillement illégal, car il aboutirait à la cassation des opérations électorales par un président qui n'en a pas constitutionnellement le droit.

Le président peut-il dissoudre la chambre avant qu'elle ait fait un setil acte ?

C'est là une hypothèse dont la nécessité de Tavis conforme du sénat me parait devoir empêcher la réaUsation. Mais, raisonnant par impossible, admettons que le président obtienne cet avis conforme et prononce la dissolution de la chambre. Cette dissolution ne serait pas illégale, et aucun texte, dans la constitution de 1875, ne permet d'en suspecter la validité. Toutefois, je crois qu'on pourrait faire valoir contre une telle conduite de la part du président des considérations fort sérieuses qui se dégagent de Tesprit même de la constitution de 1875 et du régime parlementaire qu'elle s'est proposé d'organiser. La constitution de 1875 a voulu que le président de la république eût à côté de lui, pour l'aider et aussi pour le contrôler, les chambres, et le deuxième paragraphe de l'art. 1" de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 porte que : « Les chambres doivent être réunies en session au moins cinq mois chaque année ». Or, il est bien évident que si une dissolution intervenait avant que la chambre nouvelle eût fait un seul acte, l'esprit de la constitution se trouverait violé^ attendu que la session des chambres resterait close pendant deux fois l'intervalle nécessaire pour la convocation des électeurs, les deux tours de scrutins et la convocation des députés, c'est-à-dire pendant près de six mois.

Les députés sont en outre nommés par des électeurs dont

ils ont mission de défendre à la chambre les intérêts et les idées. Une dissolution intervenant avant que la chambre eût pu passer un seul acte, n*aboutirait-elIe pas à la négation même de ces intérêts et de ces idées, en leur ôtant le moyen et le temps de se produire ?

Enfin, la dissolution est une consultation nationale. Le corps électoral est appelé à statuer sur une question ou sur un conflit bien déterminé. Les élections sont la traduction de l'opinion publique, que seuls les représentants élus ont compétence pour interpréter. Par une dissolution intervenant avant que la chambre eût passé un seul acte, le président préjugerait des sentiments des députés nouveaux, ce qui est au moins imprudent, et violerait les principes du régime parlementaire en rendant inutile et vaine cette consultation nationale.

Le président peut-il dissoudre la chambre quand elle est réunie au sénat pour former l'assemblée nationale?

Je viens de démontrer que le président de la république ne peut dissoudre la chambre avant qu'elle se soit réunie, ou constituée, parce qu'elle n'existe pas encore. Je pense qu'il ne peut pas davantage la dissoudre quand elle est réunie au sénat pour former l'assemblée nationale, parce que dans ce cas, il n'y a plus ni députés, ni sénateurs, mais seulement les membres d'une nouvelle assemblée dans laquelle la personnalité respective de la chambre et du sénat disparaît et que la constitution de 1875 ne permet pas au président de dissoudre.

Il n'y a plus, dis-je, ni chambre, ni sénat, et je n'en veux pour preuve que la spécialité même de la compétence de l'assemblée nationale. Au lieu que la chambre et le sénat votent des lois ordinaires, l'assemblée nationale ne peut statuer que sur des matières strictement constitutionnelles. Il résulte en efifet d'une délibération prise par l'assemblée nationale, le

12 août 1884, que les chambres réunies en assemblée de révision ne sont point souveraines au point d'étendre leur Compétence à des matières législatives. Sur la proposition de son président, l'assemblée a écarté par Tordre du jour une proposition qui n'avait pas le caractère constitutionnel. Il me parait donc faux de dire que le congres laisse subsister les deux chambres, avec leur personnalité particulière.

Mais rien n'empêche les deux chambres de siéger isolément, le matin ou le soir, pour lexercice de leurs fonctions législatives. Pendant ces sessions isolées, chacune des deux chambres retrouve son individualité, et rien ne s'oppose par conséquent à ce que la dissolution soit prononcée. Il a été reconnu le 11 août 1884, que l'assemblée nationale de révision pourrait, si elle le jugeait utile, suspendre ses séances pour un ou plusieurs jours; pendant ce temps, les deux chambres auraient le droit de se réunir séparément et de délibérer sur des afifaires législatives, et je ne vois pas quelle bonne raison on pourrait invoquer pour refuser au président, dons ces conditions, l'exercice du droit de dissolution.

La solution que je croîs être la bonne, ne va pas sans offrir des inconvénients. Il pourrait arriver qu'immédiatement après la réunion du congrès, un projet de suppression du sénat fût mis en avant, ou qu'on déposât une proposition menaçant l'existence de la présidence elle-même, et que ce projet, cette proposition, fussent acclamés par un grand nombre de députés « empressés à saisir l'occasion, offerte par ces motions hardies, de rétablir comme par enchantement le régime idéal de la convention ». 11 n'y aurait là rien que de constitutionnel, car l'assemblée nationale peut discuter toutes sortes de propositions, sauf celles qui tendraient à changer la forme républicaine du gouvernement. Admettons que de

son côté, la majorité sénatoriale, se retranchant derrière le Conatant U

texte des résolutions votées avant la réunion du congrès, lui dénie le pouvoir de statuer, contre des engagements formels, sur des points dont on n'a point voulu et dont on n'aurait point admis qu'il fût saisi. Supposons que ces justes propositions ne soient point entendues et que le sénat quitte la salle des séances.

La discussion pourra-t-elle continuer malgré cette retraite, et la masse des députés secondés des sénateurs dissidents, pourront-ils voter par plus de 429 voix leurs projets de bouleversements constitutionnels? En d'autres termes, y a-t-il encore congrès, et le président peut-il prononcer la dissolution ?

J*ai supposé que le sénat ne se retirait pas tout entier, et que quelques sénateurs dissidents faisaient cause commune avec les députés. Dans ces conditions, et s'il reste encore dans le congrès des sénateurs et des députés en nombre suffisant pour atteindre le quorum exigé par la loi, il me semble assez difficile de soutenir que les décisions prises par les membres restants sont nulles et de nul elfet. Il y a bien, je le sais, Tobjcction que 1 on peut tirer de la disparition du bureau de l'assemblée nationale, disparition qui est la conséquence nécessaire de la retraite du sénat. Mais outre qu'une telle solution, si elle était admise, mettrait les décisions du congrès à la merci du sénat qui n'est que la minorité, et lui permettrait de ruiner d'avance les propositions de révision qu'il jugerait devoir lui être défavorables, je crois que l'assemblée nationale, qui continuerait d'exister puisque le quorum exigé par la constitution serait toujours atteint, pourrait élire un bureau qui dirigerait ses délibérations, ou tout au moins continuer valablement la séance sous la présidence de son doyen d'%e, assisté des plus jeunes membres du congrès qui feraient fonction de secrétaires. On éviterait ainsi la para-

lysie de rassemblée nationale que la défection de la majorité sénatoriale avait pour but d entraîner.

Voudrait-on soutenir que la dissolution permettrait de sortir de cette malheureuse situation ? Dans de telles conditions, la dissolution est impossible. Le président ne peut dissoudre qu'avec Tavis conforme du sénat. Or, j ai supposé que quelques sénateurs dissidents étaient restés dans le congrès, et la réunion des autres sénateurs ne constituerait pas le sénat, dont Tapprobation est nécessaire. L'art. 5 de la loi du 25 février 1875, ne pourrait donc être obéi, et la dissolution n'est pas possible.

Le congrès subsiste donc, malgré la défection de la majorité sénatoriale et pourra prendre valablement telle délibération qu'il jugera convenable de prendre. Je ne disconviens pas que des décisions, prises par lui dans de telles conditions, manqueront du prestige qui doit s'attacher à tous les actes émanés d'une assemblée proclamée nationale, et je ne vois qu'un moyen de résoudre ce conjQit regrettable à tous les points de vue : après avoir formulé ses réserves sur la conduite de la majorité sénatoriale, le congrès, après ou avant qu'il eût pris ses décisions, se séparerait, et les deux chambres recouvrant leur personnalité respective, le président pourrait, approuvé par le sénat dès lors reconstitué, prononcer la dissolution de la chambre des députés et confier aux électeurs le soin de trancher un conflit que la constitution ne donne pas, je le crois, le moyen de résoudre.

Nous rentrons, par conséquent, dans l'hypothèse que nous venons d'examiner et nous concluons tout naturellement qu'ici encore, le droit de dissolution tombe faute d'objet.

De la dissolution illégale. Loi du 15 février 1872.

11 pourrait arriver que les représentants investis du pouvoir législatif fussent empêchés par la violence de se réunir et

d'exercer leur mandat. Cela s'est vu en brumaire de Tan VIII, en juillet 1830, et au coup d'État du 2 décembre 1851. L'Assemblée nationale a voulu prévenir le retour de pareils coups de main, et, par la loi du 15 février 1872, elle a adopté une propo: ition de M. de Tréveneuc qui avait été appuyée par M. Henri Fournier, rapporteur de la commission nommée à cet eflfet dans les termes suivants : « Si la représentation nationale n'existe plus, au-dessous d'elle pourtant et comme deuxième li^nc de défense en quelque sorte, une autre assemblée recrutée dans les conseils placés hiérarchiquement après le corps législatif et qui sont comme lui le produit du suffrage universel, pourrait se constituer ».

Cette loi du 15 février 1872 précise les droits et les devoirs des conseib généraux, au cas où l'action du pouvoir législatif viendrait à être illégalement entravée.

D'abord, les conseils généraux s*assemblent de plein droit et immédiatement au chef-lieu de chaque département ou dans tout autre endroit qui leur paraîtra offrir des garanties plus sûres pour la liberté de leurs délibérations. Chaque conseil général procède ensuite à l'élection, en comité secret, de deux délégués. Les délégués de tous les conseils généraux se réunissent dans le lieu où se seront rendus les membres du gouvernement légal et les députés qui auront pu se soustraire à la violence. Cette assemblée . pourvoit provisoirement à l'administration générale du pays.

Il peut maintenant arriver que la majorité des représentants investis du pouvoir législatif puissent se réunir sur un point quelconque du territoire. Dans ce cas, le pouvoir législatif est reconstitué et l'assemblée des délégués des conseils généraux doit se dissoudre immédiatement. C'est là une éventualité qui se combiné fort logiquement avec le caractère provisoire de ladite assemblée.

Si cette reconstitution du pouvoir législatif tardait h se réaliser et si elle n'était pas. un fait accompli dans le mois qui suit les événements, l'assemblée des délégués, à cause même de son caractère provisoire, décréterait un appel à la nation pour les élections générales et ses pouvoirs cesseraient le jour où les nouveaux représentants du pouvoir législatif seraient nommés.

Notons que l'assemblée des délégués des conseils généraux ne peut se substituer aux chambres pour exercer le pouvoir législatif. Son unique mission est de rétablir Tordre, de le maintenir et de restituer aux représentants l'exercice de leurs droits.

Cette loi s'inspire, je le reconnais, d'excellentes intentions. Mais je ne crois pas que le remède qu'elle propose serait bien efficace, et cela pour deux raisons : D'abord, l'issue de la lutte entre un chef d'Etat entreprenant, hardi, sachant ce qu'il veut parce qu'il a une volonté bien arrêtée, et une assemblée composée de gens animés des meilleurs sentiments, intelligents pour la plupart,' mais qui ne se soijit jamais vus-, qui devront se concerter, s'entendre et qui ne le feront pas sans de longues et confuses discussions, ne me parait pas douteuse. En outre, il ne faut pas' oublier que cette réunion des délégués des conseils généraux devrait se faire en temps de crise et que les communications d'un bout à l'autre de la France ne seraient, dans de telles circonstances, ni rapides, ni conunodes, ni sûres, de telle sorte que, comme certain personnage de l'histoire, les délégués pourraient fort bien, qu'on me passe l'expression, n'arriver qu'après la bataille.

Je m'empresse d'ajouter que je ne vois pas par quel meilleur moyen on pourrait prévenir le danger d'une dissolution illégale. Il y a bien la responsabilité du président au cas de crime

de haute trahison, responsabilité prévue par le paragraphe 2 de Tart. 6 de la loi du 25 février 1875. Mais comme, aux termes de Tart. 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, le président de la république ne peut être mis en accusation que par la chambre des députés et que justement, au cas de dissolution illégale, il n*y a pas de chambre des députés, cette procédure ne pourrait être suivie."

Il faut noter qu'un parti important soutient que le crime de trahison par le chef de TEtat n'étant pas défini par la constitution, ce dernier ne pourrait être actionné de ce chef, car il ne peut y avoir poursuite et répression que pour des délits et des crimes définis expressément par la loi. Avec cette théorie, par conséquent, le paragraphe 2 de 1 art. 6 de la loi du 25 février 1875 devient inexistant et tombe faute d'objet.

L'assemblée des délégués des conseils généraux qui peut, aux termes de Tart. A de la loi du 15 février 1872, prendre les mesures urgentes que nécessite le maintien de Tordre, pourrait requérir Tassistance des commandants de la force publique qui seraient tenus de la lui donner, aux termes de lart. 6; mais ici encore il y aurait, je crois, des difficultés, le président étant investi, par Tart. 3 de la loi du 25 février 1875, du droit de disposer de la force armée et conservant ses attributions jusqu'au jour où il est définitivement déchu.

Conséquences de la dissolution légale,

La dissolution, dont je viens d'étudier le fonctionnement entraîne des conséquences que j'ai mises en lumière à mesure que je les ai rencontrées. Il est cependant une question que je n'ai pas eu l'occasion d'étudier encore; c'est celle de savoir ce que deviennent les projets de loi déposés sur le bureau de la chambre, ou votés par elle et transmis au sénat, si la chambre qui les a votés vient à être dissoute.

Lorsqu'une chambre est saisie d un projet de loi, elle le renvoie à une commission d'initiative, si Tauteur du projet est un député ou un sénateur, à moins que Turgence ait été prononcée. Les projets déposés par le gouvernement sont directement renvoyés à l'examen d'une commission nommée pour les examiner. Quoi qu'il en soit, les projets d'initiative parlementaire comme les projets d'initiative gouvernementale traversent, les uns comme les autres, deux phases avant d'être votés. Discutés d'abord en commission, ils sont ensuite rapportés devant la chambre.

Supposons le projet encore en commission, quand la dissolution intervient. Le suffrage universel va presque sûrement changer la physionomie de cette commission, par rintroduction de nouveaux députés dans la chambre. Cette commission va presque sûrement être décimée ; il faudra la compléter; comment, puisque les commissaires sont nommés par les bureaux et que les anciens bureaux ont disparu avec l'ancienne chambre? Dans ce premier cas, par conséquent, je ne saisis pas comment et en quel état la chambre, entièrement nouvelle, pourrait hériter des affaires laissées en suspens par la chambre disparue.

La solution serait la même, s'il s'agissait d'un projet à l'état de rapport. Le rapporteur exprime l'opinion de la majorité de la commission qui a examiné le projet. Or, conune je viens de le dire, le verdict des électeurs peut détraquer cette majorité; le rapporteur peut donc n'avoir plus de commission derrière lui et rester à l'état de fantôme.

Je conclus donc que la dissolution fait entièrement disparaître tous les projets du gouvernement, toutes les propositions d'initiative sénatoriale, toutes les propositions d'initiative parlementaire, qu'il y ait eu soit commission nommée, soit rapport fait. J'ajoute que mon argumentation se renforce

de cette sérieuse considération, qu'il serait dangereux que le terrain parlementaire demeurât encombré de projets qui ne repondraient plus à lesprit de la majorité nouvelle.

Il peut arriver que la chambre ayant voté un projet et le sénat en ayant été saisi, la dissolution intervienne. Que fautil décider ?

Le sénat professe à cet égard une jurisprudence assez curieuse. D'abord, il distingue s'il s'agit d un projet déposé par le gouvernement, ou au contraire, d'une proposition émanée de l'initiative parlementaire. Dans le premier cas, il se considère comme devant demeurer saisi, non point en vertu du vote de l'ancienne chambre, ce qui ne serait pas une bonne raison, mais en vertu du décret présidentiel tant que ce décret n'est pas retiré. Il applique même cette doctrine aux projets ayant un caractère financier, et je trouve que cela est exagéré, car le sénat porte ainsi une atteinte certaine aux droits de la chambre nouvelle, dont la priorité en matière financière est inscrite dans la constitution.

Pour les propositions, la jurisprudence du sénat a varié. Après la dissolution de 1877, et après la formation d'une chambre nouvelle, dans la séance du 7 novembre 1877, le sénat décida sans contestation qu'il serait dessaisi de toutes les propositions émanées de l'ancienne législature. Il avait ainsi établi entre les projets du gouvernement et les propositions d'initiative parlementaire une distinction absolue. M. Batbie la justifia en 1881, le 28 octobre, en termes excellents. « Il faut, dit-il, pour qu'une loi soit votée et puisse être promulguée, qu'elle soit voulue simultanément par les deux assemblées. Lorsque la chambre des députés est soumise à réélection, il arrive une chambre nouvelle, et, par suite, cette volonté simultanée fait défaut. Aussi faut-il, en principe général, revenir devant la chambre qui a voté les premières

propositions de lois. Pourquoi ne le décide-t-on pas quand il s'agit des projets émanés du gouvernement? C'est que le gouvernement, qui doit avoir la confiance des chambres, s'il pense qu'un projet de loi adopté par l'ancienne chambre des députés est contraire à l'esprit de la nouvelle, peut facilement le retirer du sénat, de telle sorte qu'il n'y a pour ainsi dire pas de solution de continuité. La volonté présumée de la chambre nouvelle est conforme à celle de l'ancienne, si le gouvernement ne nous dessaisit pas. Mais cette solution de continuité a lieu, au contraire, quand il s'agit d'une proposition émanée de l'initiative individuelle ; la chambre ancienne qui Ta votée n'existe plus, et le gouvernement ne peut pas retirer la proposition, puisqu'elle n émane pas de lui; il n'y a donc pas coexistence des deux volontés »...

M. Bozérian demanda à la même séance que le sénat demeurât saisi des propositions, et non pas seulement des projets. Le sénat, revenant sur sa jurispudence de 1877, donna à M. Bozérian une demi-satisfaction, et décida, conformément à une solution intermédiaire, indiquée au début de la séance par M. le président Léon Say et formulée par M. Bozérian, qu'il resterait saisi des propositions émanées de lancienne chambre au sujet desquelles un rapport aurait été déjà déposé sur son bureau.

Notons que la chambre des députés a voté, le 20 juin 1885, une proposition de M. Armand Rivière, aux termes de laquelle le sénat resterait saisi des propositions d'initiative parlementaire votées par elle et transmises par le président de la chambre dissoute au sénat. Le sénat n'avait pas voté cette proposition; mais il résulte d'une décision prise en 1889, que le sénat demeure saisi des propositions d'initiative adoptées par une chambre disparue, lors même qu'aucun rapport n'aurait été déposé, si ces propositions ont été antérieurement examinées et amendées par lui.

Une résolution encore plus libérale a été adoptée par le sénat en première lecture, Turgence ayant été déclarée, à la séance du 10 décembre 1894. Il s'agissait d'un projet de résolution de M. Demôle, qui était ainsi conçu : « Les propositions de lois émanées de Tinitiative parlementaire, votées par la chambre des députés et transmises par cette chambre au président du sénat, sont examinées conformément aux règles suivies pour les projets présentés par le gouvernement, et le sénat en demeure saisi même après le renouvellement intégral de la chambre des députés ».

Il n'est donc plus nécessaire, comme en 1889, que la proposition ait été amendée et examinée par le sénat. Il suffit qu'elle lui ait été transmise, pour qu'il en demeure saisi.

La dissolution et Vétat de siège.

Cette question est réglée par la loi du 3 avril 1878, qui pose, en principe, que l'état de siège ne peut être déclaré que par une loi, et seulement en cas de guerre étrangère ou d'insurrection à main armée. Si les chambres étaient ajournées, le président de la république pourrait déclarer l'état de siège, de l'avis du conseil des ministres, mais alors les chambres se réuniraient de plein droit deux jours après (a. 2). Le cas de dissolution est prévu par l'article 3 de la loi du 3 avril 1878, ainsi conçu : « En cas de dissolution de la chambre des députés et jusqu'à l'accomplissement entier des opérations électorales, l'état de siège ne pourra, même provisoirement, être déclaré par le président de la république. Néanmoins, s'il y avait guerre étrangère, le président, de l'avis du conseil des ministres, pourrait déclarer Tétat de siège dans les territoires menacés par l'ennemi, à la condition de convoquer les collèges électoraux et de réunir les chambres dans le plus bref délai possible ».

Le premier paragraphe de cet article fait logiquement suite

& 1 article 2 et découle de la même pensée : contrôle et surveillance du pouvoir exécutif par les chambres. Mais autant j'approuve le paragraphe l**", autant je trouve bizarre le paragraphe 2. De deux choses Tune, en effet : ou bien la chambre était dissoute avant le commencement des hostilités, et dans ce cas le président ne peut déclarer l'état de siège, parce qu'il n'y aura vraiment guerre^ dans le sens de l'article 3, que lorsqu'elle aura été déclarée, et parce que cette déclaration de guerre ne peut être faite que par les chambres. Ou bien il faut supposer que la dissolution de la chambre interviendrait après la déclaration de guerre et il y bien des raisons pour croire qu'une telle éventualité ne se produirait pas«

Je m'empresse de reconnaître, du reste, que l'article 3 de la loi de 1878^ est une excellente mesure.

La dissolution et les crédits supplémentaires.

La question des crédits supplémentaires et extraordinaires est aujourd'hui tranchée par la loi du 14 décembre 1879, dont l'article 1" stipule formellement que ces crédits ne peuvent être accordés que par une loi. « Il ne peut être accordé de crédits supplémentaires et extraordinaires qu'en vertu d une loi ».

Il peut pourtant arriver que toutes les dépenses n'aient pas été prévues, ou bien que des circonstances, des événements nouveaux nécessitent l'ouverture de crédits extraordinaires, et que les chambres soient en ce moment prorogées ou dissoutes. 11 est de toute nécessité cependant que les crédits soient ouverts; aussi rassemblée nationale de 1871 avaitelle décidé par l'art. 32 de la loi du 16 septembre 1871 , que « dans le cas de prorogation de l'assemblée nationale, les crédits supplémentaires et extraordinaires ne pourront être ouverts que par des décrets rendus en conseil d'État, après

)ip été délibérés et approuvés en conseil des ministres. Ces jrets devront être soumis à la sanction de l'assemblée ionalc dans la première quinzaine de la plus prochaine mion ».

^prèsle vole des lois constitutionnelles de 1875, la chambre ; députés considéra que la délégation faite par Tasseme nationale avait pris fin avec elle et que le gouvernement vait plus le droit d'ouvrir des crédits par décret; elle ida même qu'au cas où les art. 31 et 33 delà loi du 16 sepibre 1871 ne devraient pas être considérés comme virtuellent abrogés, le cas de prorogation qu'ils prévoyaient ne rait être assimilé au cas de dissolution. M. Cochery, qui eloppa cette idée, soutint que la chambra étant dissoute, e sénat ne pouvant plus dès lors se rassembler, il n'y a s de pouvoir législatif : Toute action, dit-il, dérivant de pouvoir, est suspendue. Si le ministère a besoin de cré- 5 par suite de circonstances urgentes, imprévues, il a avec faculté, le devoir de hâter la convocation des comices ctoraux et de presser la réunion des chambres, ^a loi du 14 décembre 1879 intervint ensuite. Après avoir, is ses art. 2 et 3, défini ce qu'il faut entendre par crédits »plémentaires et extraordinaires, elle décide dans sou art. 4 5 le gouvernement peut, en cas de prorogation des chamîs, ouvrir provisoirement des crédits supplémentcdres et raordinaires par des décrets rendus en conseil d'Etat, 'es avoir été délibérés et approuvés en conseil des minis- 5. Ces décrets devront être soumis à la sanction des chams dans la première quinzaine de leur plus prochaine nion.

1 résulte donc formellement, qu'en cas de dissolution, le ivernement ne pourrait faire usage de la faculté d'ouvrir 1 crédits par décret. Nous sommes ici en matière d'excep-

tion et nous devons interpréter les textes de la manière la plus restrictive. Or, Fart. 4 ne prévoit que le cas de prorogation. Cette solution s'appuie fortement sur les explications que le rapporteur de la loi fournissait au sénat dans la séance du 4 mars 1879. « Le délai laissé au gouvernement pour la réunion des électeurs est un maximum que le pouvoir exécutif a la faculté et le devoir d'abréger, lorsque Imtérêt du pays Texige. L'impuissance dans laquelle le pouvoir exécutif est mis d'ouvrir par des décrets des crédits extrabudgétaires doit avoir pour eflfet de hâter l'expression de la volonté nationale consultée et la réunion des chambres... En ne dérogeant pas, pour le cas de dissolution, à la règle que les crédits ne peuvent être ouverts qu'en vertu d'une loi, le projet tempère l'inconvénient des lenteurs que Fart. 5 de la loi du 25 février 1875 semble favoriser ». Depuis estintervenue la loi de 1884, qui a modifié cet art. 5. Mais les raisons données par l'honorable rapporteur et que j'approuve absolument n'en subssistent pas moins dans toute leur autorité, car elles sont conformes au texte comme à l'esprit de la nouvelle loi.