CHAPITRE II

Le droit de clôture à l'Etranger

Pour la clarté de notre étude, nous suivrons en ce qui concerne les Etats étrangers, le plan que nous avons tracé pour la France. Ce chapitre ne sera donc consacré qu’à l'examen du droit de clôture considéré en lui-même et dans les formes au moyen desquelles on Pexerce. Nous renvoyons à la seconde partie de cette ouvrage tout ce qui concerne les effets Juridiques de la clôture d’une session et tout ce qui à trait à la caducité des propositions de lois. Nous passerons rapidement en revue les divers Etats parlementaires et représentatifs, en v joignant les monarchies absolues et les Républiques fédératives des Etats-Unis et de la Suisse.

L’Angleterre peut-être considérée comme le ber- Y ceau du régime parlementaire. Sans doute les cons-

titutions de Suède et de Hongrie ont une origine aussi ancienne que celle du Parlement anglais, mais leur développement à été moins régulier, il s’est acheminé moins progressivement vers l'idéal de liberté auquel la Constitution anglaise semble être aujourd'hui parvenue. Ces deux pays ont été agités, la Hongrie surtout, par des boulversements politiques qui ont fait subir des temps d'arrêt à leur évolution constitutionnelle, tandis que les institutions anglaises ont poursuivi à travers les siècles un développement que nous ne retrouvons dans aucun des grands Etats historiques. Ce développement a été parfois marqué par une révolution sanglante suivie dune dictature oppressive, mais à ces secousses nous retrouvons toujours une cause identique, la lutte entre le Parlement et le pouvoir royal. L’Angleterre n’a subi l’ascendant, ni la nomination politique d'aucun peuple : la coutume à seule créé son organisation intérieure en s’adaptant successivement à toutes les phases de la civilisation. Les monuments constitutionnels sont rares. En dehors de la grande Charte de 1225, de la Pétition des droits de 1628, du Büll des droits (1689) et de . VAct. of settlement, nousne trouvons que des règles coutumières, modifiées à travers les âges, de telle . sorte que si la théorie est restée presque la même . depuis les origines, la pratique à tellement évolué qu'on douterait à première vue qu'il existe encore

des rapports entre elles. « Uue première conséquence de ces changements introduits dans notre Constitution, écrit Anson, c’est en bien des matières importantes la divergence du droit et de la coutume, de la théorie et de la pratique. Nous sommes constemment embarassés en trouvant des pouvoirs mis par la loi entre des mains qui ne les exercent Jamais de fait, et d’autres pouvoirs exercés de fait par des personnes que la loi ne connaît pas (1) ». [ne nous appartient pas de retracer ici l’histoire de cette évolution qui a été si souvent et si bien faite (2). Mais ces préliminaires étaient nécessaires pour la compréhension de ce qui va suivre.

En théorie le roi peut ne jamais convoquer le Parlement, de même il peut ne Jamais l’ajourner ni le dissoudre. Telle est la doctrine, mais quiconque a étudié l’histoire d'Angleterre, sait quelles furent pour les Stuarts les conséquences de l'application trop stricte qu'ils firent de ces principes : Charles Ier ayant gouverné douze ans sans les représentants de la nation, mourut sur Péchafaud avant d'avoir pu dissoudre le Long Parlement ; Charles IT saliéna son peuple et prépara la chute de sa dynastie, pour avoir négligé de consulter la nation, en conservant

(1) Axsox : Loi et pratique constitutionnelle en Angleterre. Edition française 1903, p. 38.

(2) Cf, De FraxquewLe : Le Parlement et le gouvernement britanniques.

DU DROIT DE CLOTURE vip

pendant dix-sept ans, son premier Parlement. La chute des Stuarts fut d’ailleurs pour le Parlement l’occasion d'affirmer et de revendiquer ses privilèges : en 1689 il dicte le Billof rights à Guillaume et à Marie, et dans cet acte important, ordre est donné à la couronne de tenir de « fréquents Parle ments (1) » ; enfin par la création du budget annuel, le Roi fut obligé de convoquer tous les ans les représentants. Sans doute les principes sont restés les mêmes, mais aujourd'hui le Roï ne reçoit plus les avis des conseillers de la couronne, il exécute leur volonté et ne peut rien faire d'important sans leur permission.

Le droit de clôture existe dans toute plénitude : issu du droit coutumier, on le retrouve dans un ensemble de règles parlementaires contenues dans le Common law (2). I n’a pas pour limite une durée obligatoire de session : seules les nécessités budgétaires peuvent en retarder lexercice. La clôture de la session revêt toujours un caractère de solennité. Elle est prononcée en séance plénière, signe de l’indivisibilité du Parlement. Le Roi peut venir la prononcer lui-même : s'il ne vient pas ilse fait remplacer par des Commissioners qui donnent lecture de ses ordres. Les commissioners royaux sont pris

(1) Bull of rights (1-13).

(2) Axsox : pag.

78 TITRE PREMIER — CHAPITRE fit

parmi les lords: ceux de ces derniers qui devront remplir ce rôle sont désignés par une commission spéciale, dont le lord chancelier donne communication officielle à la Chambre Haute. Aussitôt cette communication faite, les lords commissaires mandent à leur barre les membres des Communes, et en présence du Parlement réuni, lecture est donnée de l’ordre de prorogation (f). Le Parlement se sépare aussitôt.

En règle générale la clôture est prononcée 1mmédiatement après le vote du budget et la sanction royale de lApprobation bill. Cependant cette coutume n’a rien d’obligatoire. En 1882 M. Gladstone demanda aux Chambres de s’ajourner du 17 août au 24 octobre, il estimait en effet inutile, de procéder à deux mois d'intervalle, à des solennités de clôture et d'ouverture. Mais cette procédure fut vivement attaquée à la rentrée par le chef du fourth parti lord Churchill, celui-ci déclara que le Parlement n'était pas régulièrement en session, « qu’une fois l'approbation bill sanctionnée, le rideau devait légalement tomber sur la scène parlementaire, et ne pouvait se relever, que sur l’ordre du souverain convoquant les Chambres pour une nouvelle session et venant l’inaugurer avec l'appareil accoutumé. » M. Gladstone répondit qu'aucune règle n’interdit la

(1) Axsox : p. 81. Règlement, lords I, IT, II.

continuation de la vie parlementaire après le vote du budget, que si les Chambres adoptent en fin de session l'approbation büll, c'est uniquement pour retarder la clôture et conserver aussi longtemps que possible une action sur le ministère. Le ministre rappela un précédent de 1820 ; à cette époque en effet, la Chambre des Communes “était ajournée pour un mois après le vote de l’approbation bill, puis avait repris ses séances entrecoupées par de nouveaux ajournements, attendant l’instant où l’on devait la saisir du bill relatif aux peines à édicter contre la reine Caroline. Aucune protestation ne s'était élevée alors contre cette procédure qui n’a d'ailleurs rien d’inconstitutionnel. La Chambre des Lords approuve M. Gladstone et l'exception de lord Churchill fut rejetée à une grande majorité (1).

La clôture comme l'ouverture du Parlement peut être accompagnée d'un discours du Trône. Cet usage qui est scrupuleusement observé pour l'ouverture, ne l’est pas toujours à la fin d’une session. Les discours sont généralement lus par le Roi lui-même ; ils contiennent des renseignements sur les affaires extérieures, annoncent les projets qui seront déposés par les ministres, et enfin « au moment de la clôture des sessions contiennent des

(1) Annales de législation étrangère, 1883, p. 12.

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remerciements pour les subsides accordés et des félicitations pour les additions faites au Slatutebook, grâce à l’activité du Parlement (1).

La clôture de la session est en Angleterre le seul moyen grâce auquel la Couronne peut mterrompre le travail législatif ; lPajournement ne peut être décidé que par les Chambres elles-mêmes. Le Roi peut quelquefois inviter le Parlement à suspendre ses séances, mais une semblable invitation n'a rien d'obligatoire, et si en fait on l'écoute toujours, en droit en est jamais forcé d’v déférer. Toutefois lorsque la durée de l’ajournement dépasse quatorze jours, le souverain en conseil peut lancer une proclamation, ordonnant la réunion des Chambres dans un délai de six jours (2). L’ajournement diffère de la clôture au point de vue du fond et au point de vue de la forme. Au fond en ce sens qu'il n'entraine pas la péremption des travaux parlementaires, qui est au contraire la conséquence de la clôture ; dans la forme en ce qui n’est accompagné d'aucune solennité. [Il y a donc un grand intérêt à distinguer ici la clôture de la session du simple ajournement.

Une fois lasession close, l'existence juridique des Chambres est interrompue, jusqu'à ce qu'un wrilt de convocation vienne ordonner la réunion du Par-

} Ansox : Op. précits, p. 352.

(1 (2) De Fraxquevizze : Op, précit., t. I, p. 281.

lement. Celle-ci ne se réunit de plein droit après une . ordonnance de clôture, que si la Couronne devient vacante ; en dehors de ce cas exceptionnel un ordre royal est toujours nécessaire pour que les Chambres puissent siéger régulièrement (1).

La Constitution politique de la Suède a des origines très lointaines ; la Diète suédoise commence à Jouer un rôle législatif dès l'avènement de Gustave Wasa en 1544 et son évolution s’est pour- Suivie Jusqu'à nos Jours avec des alternatives de puissance et d’asservissement. Réduit à néant sous Charles XIE le pouvoir des Etats grandit avec Gustave IIT et se maintient jusqu’à la Constitution actuelle de la Suède du 6 juin 1809. Cette charte maintes fois révisée depuis sa promulgation initiale, confie le pouvoir au Roï et aux deux Chambres du Riksdag. Les Chambres sont réunies au moins quatre mois chaque année, la clôture ne peut donc intervenir avant l'expiration de ce délai légal, à moins cependant que les Chambres ne le demandent. Au Roi seul appartient la clôture des sessions extraordinaires ; mais cette clôture doit toujours être prononcée avant l'ouverture de la session ordinaire, fixée de droit au 15 jänvier (art. 109). Une particularité de la Constitution suédoise est la

(1) Cf. Fiscuez : La Constitutiou d'Angleterre.

suivante : Si le budget n’est pas définitivement voté lors de la clôture de la session, les crédits précédents sont maintenus jusqu’à la session nouvelle (art. 109-3). Le Roi ne jouit toutefois que d’un droit de clôture limité, puisqu'il est astreint au délai minimum de quatre mois, assigné à la session ordinaire, et qu'il doit clore cette session si les Etats l’exigent. La clôture a lieu en séance solennelle : les membres du Parlement (art. 36, L. organ. du 22 janvier 1866) doivent être convoqués par le Roi dans la salle du Trône, après l'audition d’un service divin ; les présidents des Chambres présentent leurs vœux au Roi et procèdent à la lecture du résumé de toutes les résolutions adoptées pendant la session qui s'achève ; le Roi ou son délégué prononce ensuite la clôture de la session (1). À partir de la ciôture, le Riksdag ne peut se réunir que sur convotton, sauf à la date du 15 janvier. Cette convocation n’est obligatoire qu’en cas de vacance du Trône. Bien que la Constitution politique de la Norvège, présente des caraetères tous différents de ceux du régime parlementaire, nous croyons devoir en placer l’étude immédiatement après la Suède, à cause du lien qui pendant si longtemps l’a rattachée à ce dernier pays. Les deux nations scandinaves se

(1) Monrau et Derprcu* Les régl. des ass. législ. ; Suède, 1'° chamb. art. 14,

sont séparées en 1905 : c’est le Storthing norvégien qui a été l’artisan de cette séparation, Par une proclamation en date du 7 juin, le Storthing signifiait en effet au roi Oscar de Suède, que l'acte d'Union de 18145 était rompu et que la Norvège désirait un gouvernement distinct du gouvernement suédois. Cette révolution toute pacifique, ne fut d’ailleurs que la consécration officielle d’un état de fait, qui avait rendu impossible lapplication de lacte d'Union. « À vrai dire, ce ne furent ni le peuple norvégien, ni le Storthing norvégien qui firent cette révolution, elle s’est faite en quelque sorte toute seule, elle est sortie du fond de l’histoire (1) ». Le Storthing appela au Trône de Norvège un prince de Danemark dont l'élévation fut ratifiée par un plébiscite et qui prit le nom de Haatkon VIT. Cet acte important n'a pourtant pas modifiée la Constitution intérieure du pays, du moins en ce qui concerne les parties qui font l’objet de notre étude. Le Storthing qui comprend deux sections, le Lagthing et lOdelsthing, jouit d’une puissance considérable et la Couronne n'a que fort peu d'action sur lui. Il ne peut être dissous quoi qu'en ait dit certains auteurs (2),

(1) Cu. Bexoisr : La Secession de la Norvège, Revue des Deux-Mondes, 1e août 1905.

(2) Demomsynes : Constitution européennes.

SENTUPÉRY : L'Europe politique.

Marrer : Dissolution des Assemblées parlementaires.

et le droit de clôture est en grande partie entre ses mains. Le Storthing s’assemble de plein droit le premier jour ouvrable de février et peut clore luimême sa session, dès qu’elle a duré deux mois ; mais s’il désire siéger plus longtemps, 1l doit obtenir l'autorisation du Roi (art. 80). Le Roi peut convoquer le Storthing en session extraordinaire, à condition de clore cette session avant louverture de la session ordinaire (art. 72). Les textes constitutionnels pas plus que les règlements intérieurs, ne prescrivent de solennité de clôture. Bien que le principe de l'unité de session ne se trouve pas dans la loi, il doit cependant être déduit de son esprit général : les textes relatifs au Storthing se rapportent tous aux deux Chambres indistinctement, et Jamais 1l n’est venu à l'esprit des gouvernants de convoquer l’une en l'absence de l’autre. D'ailleurs le Storthing norvégien bien que comprenant deux sections,ne forme en réalité qu'une seule assemblée, élue tout entière le même jour et délibérant normalement en séance plénière.

La Constitution de 1849 revisée et définitivement promulgée le 98 juillet 1866, confie le gouvernement du Danemark au roi et àun Rigsdag, composé de deux Assemblées, le Folksthing élu à un suffrage restreint, et le Landsthing issu du suffrage universel. Le roi convoque et proroge le Riksdag. La session

ordinaire commence légalement le premier lundi .doctobre (art. 41); elle est close de plein droit dès qu'elle a duré deux mois, à moins que le roi n’en décide autrement. C'est à comme en Norvège, une exception à la condition générale que nous avions posée, de la nécessité d’un décret de clôture. Le roi - à la faculté de clore à son gré les sessions extraordinaires ; aucune sclennité n’est requise. Le principe de Punité de session est expressément formulé par Particle 22, et aucune réunion ne peut intervenir après la clôture, avant la date fixée pour la session ordinaire.

Les institutions politiques de la Hongrie sont contenues dans un grand nombre de textes, remontant Jusqu'en 1222, et qui sontcomme le développement d'une charte fondamentale, octroyée à cette époque par le Roi André If et nommée Bulle d'Or. Après des alternatives d'indépendance et de servitude, après une longue lutte contre l’hégémonie autrichienne, la Hongrie a adopté une résolution de l'empereur François-Joseph, remettant en vigueur les lois de 1848. Le compromis austro-hongrois a ensuite posé la couronne royale de Hongrie sur la tête de l’empereur d'Autriche. Le pouvoir s'exerce par le Roi et la Diète. La Diète, assemblée unique au début, s’est divisée en 4575 en deux Chambres : la Chambre des Magnats et la Chambre des députés,

l'une en partie élective, l’autre en totalité. Le roi convoque chaque année la Diète à Pesth (1. 4 de 1848: art. 1), il la proroge et clotsasession quand il le veut, sans être soumis à une durée obligatoire de la session ordinaire. Mais le budget est annuel et s’il n'est pas voté lors de la clôture ou de la dissolution des Etats, une session extraordinaire s'impose (art. 6 modifié en 1867). Aucun texte ne parle de Pindivisibilité de la session, mais ce principe bien que sous-entendu, n’en est pas moins appliqué en Hongrie. Il résulte de la tradition parlementaire et de lesprit général de la loi. Une fois close, la Diète hongroise ne peut se réunir que sur convocation (1).

Un pacte de 1868 Lie la Hongrie à la Croatie ; elles ont le même souverain mais une diète distincte. La diète croate, établie par la loi 2 de 1870, est convoquée chaque’année par le roi et siège à Agram. Elle est prorogée et dissoute au gré du Roi, qui prononce également la clôture de ses sessions. La clôture n’a pas pour limite une durée obligatoire de session, il n'y a pas non plus de jour fixé pour la rentrée. Dès qu'elle a été close, la diète est dans l'impossibilité de se réunir Jusqu'à nouvel ordre. La clôture a lieu en séance solennelle, en présence du Roi ou de son délégué, mais en pratique le roi n’y assiste jamais.

Y HU) Cf. Paul Marrer : La Constitution hongroise.

La Belgique pratique aujourd’hui dans sa plénitude le régime parlementaire. Depuis la Révolution de 1830 qui l’a détachée des Pays-Bas, elle est soumise à la Constitution du 7 février 1831, constitution inspirée tout entière par les principes libéraux d'Outre-Manche. Le pouvoir exécutif est confié aux Roi, la législation ést l'œuvre de deux Chambres, le Sénat et la Chambre des représentants. Depuis sa promulgation, la Constitution belge a été revisée une seule fois, en 4893. Le Roï convoque, ajourne et proroge les Chambres ; mais celles-ci se réunissent de plein droit le deuxième mardi de novembre (art. 70 L du 7 sept. 1893) et doivent rester en session pendant quarante jours au moins. La clôture de la session est une prérogative rovale qui peut intervenir en tout temps, sauf pendant la durée de la session ordinaire (art. 70, L. précit.). Le décret de clôture s'applique simultanément aux deux assemblées (art. 59). Si cette clôture n'intervient pas avant laclôture de la session ordinaire, elle n’a pas lieu de plein droit. Ainsi la session de novembre 1899 à commencé sans que la dernière, ouverte le 8 novembre 14898, eut été close. Une telle durée des sessions peut avoir de graves inconvénients, sur lesquels d’ailleurs, nous aurons plus tard à revenir. Aucune solennité n’est prescrite pour la clôture, qui cependant produit toujours des effets importants. Une fois prorogées, les Châmbres ne peuvent se

réunir de plein droit avant l’époque de la session ordinaire, qu’en cas de vacance du Trône.

La Constitution des Pays-Bas porte la date du 30 novembre 1887 ; elle est le résultat d’une longue élaboration ou mieux de transformations nombreuses du texte fondamental de 1815. Le gouvernement appartient au Roi et le droit de légiférer aux Etats-généraux, lesquelles comprennent une Première et une Seconde Chambre. Les Etats-généraux de Hollande se réunissent de plein droit le troisième mardi de septembre et doivent rester en session vingt jours au moins. A l’issu de ce laps de temps obligatoire, la clôture peut être prononcée par le Roi à n'importe quel moment : elle a toujours lieu dans une séance plénière présidée par le Roi ou par son délégué (art. 103). La clôture est un droit exclusif de la Couronne qui peut en faire usage quand bon lui semble. Cependant en cas de dissolution des deux Chambres ou de l’une d’elles, la clôture de la session doit être prononcée (art. 104). Cest là une application intégrale du principe de lunité de session. Le droit de dissolution pouvant s'exercer en tout temps, la clôture peut alors interrompre le cours de la session ordinaire. La clôture empêche les Chambres de se réunir jusqu’à nouvel ordre, elle suspend même à ce point leur existence, que pendant l'intervalle des sessions,les démissions des représentants doivent être adressées non au prési-

dent de la Chambre dont ils font partie, mais au ministre de l'intérieur (1). Enfin les Etats-généraux ne se réunissent de plein droit qu’en cas de décès du Roi (art. 102).

L'Italie est sous le régime de la Constitution sarde du 4 mars 1848, qui a été étendue à tous les Etats de la péninsule. Le pouvoir exécutif est confié au Roi, le législatif appartient au Sénat et à la Chambre des députés. Au point de vue de la session, les pouvoirs royaux sont plus étendus qu’en Hollande et en Belgique.Le Roi convoque annuellement les Chambres (art. 9), celles-ci ne se réunissent jamais de plein droit. En outre, la session ordinaire n’a pas une durée minina, de sorte que le droit de clôture s'exerce en tout temps et ne peut être tenu en échec que par un retard dans le vote du budget. Bien que la Constitution italienne ne distingue pas le simple ajournement de la clôture de la session, il Y à cependant autant de différence entre ces deux actes, que l’on en trouve en Angleterre, tant dans la forme que dans le fond. L’ouverture de la session débute toujours par un discours du trône, mais aucune solennité n’est requise pour la régularité de la clôture. Celle-ci est prononcée par un décret lu aux Chambres le même jour

(1) Règlements : 2° ch., art. 134 ; 1e" ch., art. 72.

(art. 48), et sauf le cas où le Sénat se réunit en Haute-Cour de justice, les Chambres ne peuvent jamais siéger l’une sans l’autre (art. 36). Nous trouvons dans la Constitution italienne beaucoup de points de contact avec les institutions anglaises ; le pouvoir exécutif y jouit en effet de prérogatives considérables, mais là aussi la pratique parlementaire tend à faire de plus en plus passer le pouvoir effectif entre les mains des Chambres, et si en droit le roi peut beaucoup, en fait cette omnipotence est fort réduite. |

Après des boulversements politiques considérables, PEspagne à rappelé la dynastie des Bourbons, et a adopté la Constitution du 30 juin 1876. C'est le système parlementaire pur qui a servi de base à ces institutions. Le pouvoir exécutif est confié au Roi, la puissance législative appartient à la fois au Roi et aux Cortès. Les Cortès comprennent deux Chambres, le Sénat, composé de membres à vie et de membres élus,la Chambre des députés (Congreso) issue du suffrage universel. Les Cortès ne s’assemblent jamais de plein droit, sauf dans le cas exceptionnel prévu par l’article 70 (1). Il n’y a pas de durée légale de session ordinaire. Le Roi d’après

(1) Art. 70. — S'il ne se trouve personne à qui appartienne le droit à la régence, les Cortès désigueront une, trois où cinq personnes pour l'exercer.

l'article 32 doit convoquer les Cortès tous les ans : il peut à son gré les proroger et clore leur session. Il peut enfin dissoudre la Chambre des députés etla partie élective du Sénat. La clôture de la session a toujours lieu en séance plénière par le roi ou par un ministre délégué. L'unité de session est consacrée par l'article 38. Comme on le voit le droit de clôture est à l'abri de toute atteinte; l'Espagne elle aussi s'est inspirée du système anglais.

La Charte portugaise du 29 avril 1826 modifiée plusieurs fois, notamment en 1852, 1878 et 1885, a - beaucoup de ressemblance avec le régime espagnol. Ceci est naturel, étant donné la communauté de race des deux peuples, à laquelle correspond d'’ailleurs une communauté d’aspirations. Le Roi et les Cortès se partagent le pouvoir législatif. Les Cortès comprennent la Chambre des pairs en partie élue et la Chambre des députés élue directement, d’après les règles établies par l'acte additionnel du 5 juil- : let 1852, modifiée et amplifiée par les lois de 1878 et de 1884. Elles sont obligatoirement convoquées par le Roi le 2 janvier de chaque année (art. 18), et doivent rester en session trois mois au moins (art. 17). Le droit de clôture, établi par Particle 74 modifié, ne peut donc s'exercer avant l'expiration de ce délai légal. Ce droit est considéré par la Constitution comme une branche du pouvoir modérateur, prérogative exclusive du pouvoir royal. La solen-

nité de clôture est requise par Particle 19 : « La séance de clôture aura lieu en cortès générales, les deux Chambres réunies,les pairs siégeant à droite et les députés à gauche».Bien que la Constitution portugaise s'inspire des principes parlementaires, les gouvernements qui se sont succédés depuis une dizaine d'années en Portugal, n’ont pas paru faire de ce régime une application très exacte; de nombreuses prorogations suivies de dissolutions arbitraires notamment en 1893, ont faussé les rouages de la Constitution et l’ont acheminé vers une révision dans un sens plus libéral. Cette révision est devenue imminente depuis les événements tragiques de 4907 qui ont abouti à l'assassinat du roi don Carlos [et de son fils, le duc de Bragance, (4* février 1908).

Avant d'en avoir fini avec les pays où fonctionne le régime parlementaire, nous devons dire un mot des provinces balkaniques.

En. dépit des secousses violentes qui les ont agitées si souvent, et dans lesquelles leur indépendance à tant de fois sombré, les monarchies des Balkans ont admis le principe du régime libéral et : parlementaire, et ont essayé d'en faire une application littérale, Mais la pratique des institutions qui ont fait la prospérité de l'Angleterre, ne s’acquiert pas en un Jour : comment les nations serbes et bul-

gares, où l’extrême civilisation confine avec l’extrême barbarie, s’accommodent-elles d’un régime dont la paix intérieur et le loyalisme sont les conditions d'existence? Jusqu'à présent les événements n'ont pas permis de répondre à cette question. Chacun a encore présent à la mémoire le drame effroyable, qui dans la nuit du 10 au 14 juin 1903, ensanglanta le Konak de Belgrade : ce drame en luimême fut moins effroyable encore que l'impunité qui lé couvrit. Le pays acclama Pierre I qui acceptait un trône nové dans le sang, la Scouptchina décerna aux assassins du roi Alexandre le titre de libérateurs, autant de faits qui prouvent, que si ces nations ont adopté les principes de gouvernement des pays civilisés, elles sont encore loin d’en avoir adopté les mœurs. |

La Constitution grecque a fonctionné sans à coup depuis 1864. Elle est modelée sur les règles élémentairesdu régime libéral, cependant elle n'a créé qu'une seule Chambre, la Chambre des Hellènes. Le roi jouit du droit de clôture (art. 37), de dissolution et de prorogation, celle-ci n’est soumise qu'au délai de trois mois assigné à la session ordinaire, cependant elle interviendrait de plein droit dès que la session a duré six mois. Elle est toujours prononcée en séance solennelle par le roi ou son délégué.

Des règles analogues existent en Serbie de par la

Constitution du 3 janvier 4899 ; le coup d'Etat militaire de 14903 n'a pas apporté à ce texte de modifications importantes. La Roumanie est soumise à la Constitution du 30 juin 1866 : le système des deux Chambres a été admis avec toutes ses conséquences relatives à l’unité et à l’indivisibilité de la session. Le roi jouit du droit de clôture, de prorogation, de dissolution (art. 95] ; aucune solennité n'est requise pour la clôture de la session. Les mêmes principes, sauf celui de la dualité, ont été admis par la Bulgarie après son émancipation en 1878 (1).

Entre le régime parlementaire qui repose tout entier sur le concours du souverain et de la nation, et la monarchie absolue, où la volonté unilatérale du prince, est le seul pouvoir de l'Etat, il y a un mode intermédiaire, que l’on peut appeller régime représentatif.[nsister longuement surlesdiflérencesentre la monarchie représentative et la monarchie parlementaire, nous entrainerait peut-être hors des limites de notre sujet; cependant, pour la clarté des développements ultérieurs, nous devons indiquer les caractères généraux par lesquels, elles se distinguent l’une de lautre. Dans le régime parlemen-

(1) La récente déclaration d'indépendance par laquelle la principauté de Bulgarie s'est érigé en royaume, n'a pas modifié jusqu'à présent sa Constitution intérieure.

taire, la pénétration réciproque des deux pouvoirs, fait qu'aucun acte de l’un n'échappe au contrôle de l’autre : les droits de yeto, de dissolution, de prôrogation, sont tempérés par la responsabilité du ministère devant les Chambres, de sorte que les droits de la Couronne ont pour contrepoids des droits égaux au Parlement; or il n’en est pas ainsi dans le régime représentatif. Le Parlement vote lés lois, mais il n’a aucune influence sur leur exécution ; ces lois déplaisent-elles au Souverain, celui-ci refuse sa sanction, et si le Parlement s’obstine, il le proroge ou le dissout. Le ministère n'est responsable que devant la Couronne, il appartient à elle seule de lapprouver ou de le blâmer. « Vous voulez faire de nous des ministres du Parlement, s’écriait un jour Bismark au Langtag prussien, cela ne sera jamais ! Nous sommes les ministres du Roi. La souveraineté du Roi est établie comme un bloc de bronze que vous n’ébranlerez pas par vos résolutions (1) » Le Parlement n’est donc qu'un pouvoir secondaire, presque subordonné au pouvoir du souverain. «Le droit constitutionnel nous apprend, écrit M. Charles Benoist, qu'il y a dans PEmpire un Parlement, un Reichstag, mais que s’il est récalcitrant, l'Empereur peut quasi-légalement se passer de lui et a les moyens de le faire (2) ». Sous un tel régime,

(1) DL au Langtag, janvier 1864. Cf. Marrer : Drssolution des Assemblées parlement., p. 162. ea (2) Ca. Benoisr : Revue des Deux-Mondes, 15 juin 1893.

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on comprend que le droit de prorogation ait une influence considérable : c'est ce que nous verrons en étudiant les Constitutions de l'Allemagne et de l'Autriche.

La Constitution de l'Empire d'Allemagne du 16 avril 1871, confie le pouvoir exécutif au Roi de Prusse, qui porte le titre d'Empereur allemand. L'Empereur partage le pouvoir législatif avec le Bundesrath et le Reichstag, Le Bundesrath est un conseil composé des délégués des divers gouvernements ; le Reichstag est élu au suffrage universel direct. L’article 12 déclare :« l'Empereur convoque, ouvre, proroge et clot le Conseil fédéral et le Reichstag ». La convocation doit être annuelle (art. 13), mais la clôture n’est pas subordonnée à une durée obligatoire de session ; de plus la dissolution du Reichstag n’entraine pas la prorogation du Bundesrath, qui peut toujours être convoqué seul. Tandis que dans la main des monarques parlementaires, le droit de suspendre la vie des Assemblées, n'est qu'un régulateur destiné à maintenir l’équihibre des pouvoirs, au contraire dans l'empire d'Allemagne, c’estune arme constamment employée contre la représentation nationale, une arme avec laquelle empereur affermit et augmente son pouvoir personnel. L'histoire politique nous apprend en effet, que le Parlement est prorogé dès qu’un conflit s'élève entre le ministère et lui; souvent

cette prorogation n’est que le prélude d’une ordonnance de dissolution. D'ailleurs la prérogative de l'article 12, qui peut s'exercer en tout temps, n’a pas pour limite les nécessités budgétaires, car Padoption du septennat militaire et la création de certains crédits permanents, permettent au gouvernement d'affronter un refus de budget. Le budget, et particulièrement le budget de la guerre, telle a toujours été la cause des dissensions entre l'Empereur et le Reichstag, dissensions qui ont entraîné l'abus du droit de prorogation et de dissolution (1).

La Constitution de 1871 s'applique à tous les Etats de l'Allemagne. Néanmoins ceux-ci ont conservé chacun une individualité propre et un gouvernement qui. pour être subordonné au gouvérnement impérial, n’en est pas moins réel et autonome. Les Etats de Prusse, de Bavière, de Saxe, de Bade, de Würtemberg, ont tous adopté une Constitution similaire. Le pouvoir est exercé par le Roi et les deux Chambres du Langtag. La convocation de ces Chambres doit être régulière, mais leur prorogation est libre et n’est pas soumise à une durée minima de la session ordinaire. A l'inverse de la Constitution impériale, le principe de l’indivisibilité de la session est scrupuleusement observé : le décret

(1) Sur l'abus du droit de dissolution en Allemagne Cf. Masrer : Diss. des Ass. parl. p. 144 ets. — Cr BENoIsT : Revue des Deux-Mondes, 15 juin 1893.

98 TITRE PREMIER — CHAPITRE Iii

de clôture est lu partout en séance plénière par le Roi ou.son délégué, et la dissolution de l’une des Chambres entraine de plein droit la prorogation de l'autre. Le gouvernement est représentatif. Les droits de la Couronne sur le Parlement ne sont compensés par aucun pouvoir des Assemblées. En Prusse par exemple, l'abus du droit de clôture a été souvent poussé jusqu’à l'excès : dès que le ministère est en désaccord avec le Langtag, il répond aux attaques dont il est l’objet, par une ordonnance de clôture ; si ordonnance de clôture ne suffit pas, on la transforme en dissolution. En 1862 M. de Bismark proroge le Langtag, qui ne voulait pas adopter le projet de budget gouvernemental; en 1863, de graves incidents à la Chambre des députés entre les ministres et les représentants, sont solutionnés par la clôture du Parlement. Un ministère mis en minorité ne se retire que sur l'ordre de son Roi ; si le Roi le maintient, les Chambres n’ont qu'à lui rendre leur confiance ou à se laisser proroger et dissoudre.

À ces Etats il faut rattacher le Grand-Duché de de Luxembourg dont la Constitution du 17 octobre 1868, a été faite sur le même modèle que la plupart des Constitutions allemandes. Les mœurs différent peu, les principes de gouvernement sont identiques, il est donc inutile d'en parler plus longuement. ù

Mentionnons enfin pour mémoire, les petites principautés de Reuss, d’Anhalt, de Schwartzbourg- Ssonderhausen, de Schwartzbourg-Lippe etc, dans lesquelles le Parlement n’est composé que d’une seule Chambre ; ces Etats ont néanmoins des institutions distinctes de l’organisation impériale, mais leur gouvernement s'inspire des mêmes principes (1).

Après la guerre de 1866 et le traité de Praque qui établit lhégémonie de la Prusse en Allemagne, PAutriche et la Hongrie signent le compromis du 21 décembre 1867. Au terme de ce traité, la Hongrie et l'Autriche conservent chacune leur Parlement et leur ministère propre, mais elles n’ont qu’un seul souverain, qui porte le titre d'empereur d'Autriche, roi apostolique de Hongrie. Le règlément des affaires communes est confié à une Délégation, composée de 60 membres du Parlement hongrois et de 60 membres du Parlement autrichien; l’empereur est relié à cette assemblée par un ministère commun. Malgré leur union, les deux pays ont des principes de gouvernement tout différents. Nous avons vu en étudiant le régime politique de la Hongrie, que celui-ci était issu d’une tradition qui de tout temps avait admis les règles du parlementarisme ;

(1) Daresre : Constitutions modernes, tome I.

100 TITRE PREMIER. — GHAPITRE tit

nous verrons que @est au contraire le pur régime représentatif qui a été consacré en Autriche. Le ministère hongrois dépend de la Diète, le HHMISIÈTE autrichien ne relève que de lEmpercur.

La loi cisleithane du 21 décembre 1867 organise le régime représentatif pour lAutriche-Hongrie. Les délégations sont convoquées par l'Empereur, mais ne peuvent être dissoutes. Leur session est close dès que leurs travaux sont achevés, à moins que l'Empereur n’en décide autrement (art. 27).

En ce qui concerne PAutriche elle-même, le pouvoir législatifappartient au Reichsrath,lequel comprend deux Chambres, la Chambre des Seigneurs et la Chambre des députés. La première est composée de membres à vie et de membres de droit, la seconde est issue d’un mode d'élection qui rappelle le suffrage universel. L'Empereur convoque le Reichsrath autant que possible pendant les mois d'hiver (art. 10 1. précit.) et l’ajourne à son gré. Il est à remarquer que le mot de clôture ne se trouve pas dans la loi cisleithane ; cependant en fait, ce droit existe, indépendant et distinct, du simple ajournement ; d’ailleurs cette distinction résulte du texte même des articles 9 et 14 de la loi du 21 décembre 1867 sur la représentation de l'Empire. Ce droit peut s'exercer en tout temps, cependant il en est fait un usage moins abusif qu’en Allemagne et en Prusse, quoiqu'il y ait eu,en Autriche commeen Alle-

magne, des exemples de prorogation arbitraire (1).

La dissolution de la Chambre des députés entraine

de plein droit la prorogation de la Chambre des Seigneurs. Un droit exorbitant pour le pouvoir exécutif, résulte de l’article 14 de la loi constitution-" nelle du 21 décembre 1867 : si après la clôture de la session, une mesure urgente de la compétence du : Reichsrath, vient à s'imposer, l'Empereur a le droit

de la prendre et de la faire exécuter. Il suffira pour

que la mesure soit régulière, qu’elle ait été contre-" signée par tous les ministres. Elle devra être pré-

sentée aux Chambres dès l’ouverture de la session.

Nous n'insisterons pas davantage sur l’organisation du droit de clôture dans les régimes représen-

tatifs. Ce droit a évidemment une portée beaucoup: plus grande que dans les régimes parlementaires ; :

cependant il a moins de raisons d’exister dans lés premiers que dans les seconds. Sans doute, il importe que partout le pouvoir exécutif, puisse à un Moment donné se débarrasser des discussions parlementaires; il ya partout des périodes de trouble, où

la présence des Chambres nuit plutôt qu'elle ne

profite au rétablissement de l’ordre. Cependant, en règle générale, si nous avons admis comme une nécessité, que le droit de clore les sessions des Assem-

(1} Matter : Op. précit., p. 138.

blées, fut donné à un ministère responsable au sens parlementaire, c’est que la mise en péril perpétuelle. de ce ministère, énerve ses forces et épuise son temps sans profit. Cest cela qu’il faut éviter, car que peut-on attendre d’un ministère qui est forcé d'abandonner journellement la direction de ses services, pour venir sans cesse défendre son portefeuille ? Un gouvernement intimément lié aux Chambres et qui dépend d'elles, ne peut pas gouverner, si à sa responsabilité politique, ne correspond pas un mode d’action sur le Parlement. Mais ces raisons n'existent ni en Allemagne, ni en Autriche, et l’on se demande, si les droits de la représentation nationale ne seraient pas mieux garantis, en donnant au Reichstag et au Reichsrath le droit de clore eux-mêmes leurs sessions. A cela les juristes répondront : « Mais on abusera du droit de dissolution ! » Evidemment l’objection n’est pas sans portée, néanmoins nous ne la croyons pas inéluctable. Le droit de dissolution est d’un usage peu commode, et en admettant que l’on prononce deux dissolutions successives pour le même motif, il arrivera fatalement un moment où le gouvernement devra capituler devant la ténacité des électeurs. Et alors, le ministère, qui n’a plus la confiance de la nation, sera forcé de faire certaines concessions aux revendications populaires, sous peine de se créer de cruels embarras devant un Parlement

qu'il sera obligé de subir. Il y a là de très graves questions, mais leur solution ne dépend pas des lois écrites. La réforme dont nous parlons sera l’œuvre du temps, beaucoup plus que celles des discussions juridiques. En attendant, il faut reconnaitre que les institutions politiques allemandes et autrichiennes, se rapprochent beaucoup plus du régime . monarchique absolu que du régime parlementaire ; cela tient aux traditions, et seule l’évolution des idées et des mœurs, les acheminera vers un idéal de liberté plus grande.

L'exercice du droit de clôture est si intimément lié à la pratique du régime parlementaire, qu’un travail consacré à ses caractères et à ses diverses conceptions, ne peut pas passer sous silence le orand mouvement libéral, qui agite en ce moment les monarchies orientales. La Russie, la Perse et la Turquie, où régnait naguère un absolutisme sans contrepoids, viennent d'arriver à ce tournant de l'histoire, d’où l’on voit se lever une aurore nouvelle. Comment ces peuples si longtemps asservis, s'assimileront-ils les idées modernes et pratiqueront-ils le gouvernement constitutionnel ? Il n’est pas pos- sible aujourd'hui de répondre à cette question. Il est probable que cette lutte entre le pouvoir

absolu et les revendications populaires, se manifestera longtemps encore par des troubles sanglants, suivis de répressions plus sanglantes encore. Quoi qu’il en soit, il ne nous appartient pas de nous étendre sur ce sujet qui a servi déjà de thèmes à de nombreux ouvrages; nous nous proposons uniquement de rechercher la part faite au droit de clôture, dans les Constitutions récentes.

L'exemple de la première Constitution française, est de nature à suggérer bien des réflexions: Les constituants de 1791, pour prévenir toute atteinte de l’exécutif, avaient placé en face du Roi une Assemblée permanente : ce fait, nous l'avons dit, fut une des causes de la chute de la monarchie. Un peuple qui naît de la liberté, la veut aussi entière, aussi complète que possible. Les premiers parlements d’un empire jusqu'alors absolu, sont pénétrés du sentiment de leur toute puissance, et s’arrogent volontiers des droits qui sont le privilège de l’exécutif. Or il appartient à ce dernier de s'opposer à cet empiètement, sous peine de voir naître à bref délai le régime conventionnel. Or le meilleur, nous dirons même l'unique moyen, grâce auquel il atteindra ce résultat, consistera dans un décret, intimant aux représentants l'ordre dese séparer. Cette séparation d'un moment ramènera le calme dans les esprits, et permettra au gouvernement de reconquérir l’audorité qui lui échappe. Elle sera infiniment préfé-

rable à la dissolution qui est toujours une mesure violente, mal interprétée par les peuples qui n’ont pas encore l'habitude du régime représentatif. D'autre part en substituant la clôture à la dissolution, on évitera les troubles inhérents aux opérarations électorales. La clôture de la session, dans la main du monarque qui devient constitutionnel, est donc un gage d'indépendance. Sagement comprise, elle sera de nature à résoudre bien des difficultés, et à prévenir bien des conflits.

La Russie vient d'entrer dans la voie des réformes : par un manifeste du 17-30 octobre 1905, le tzar Nicolas IT a appelé les sujets de son Empire a élire une Douma d'Etat, dont le concours doit être requis pour l'élaboration des lois. A la Douma est . Jomt un Conseil d'Empire, nommé par l'Empereur. La session de ces deux corps est indivisible : c’est ainsi que lors de la dissolution du 21 juillet 4906, le Conseil d'Empire fut prorogé jusqu'au 5 mars1907, date à laquelle une nouvelle Douma avait été convoquée. L'Empereur convoque les Assemblées, les proroge et clot leurs sessions. Il peut dissoudre la Douma. Les ministres ne sont responsables que devant lui (1).

La Perse vient également d’ Ha une Constitution : tout sujet persan, mâle, sachant lire et écrire,

(4) Cf. Rscourx : Le Tsar et la Douma, 1907.

âgé de 30 à 70 ans, n'étant pas au service de l'Etat, etdont le casier judiciaire est indemne jouit du droit d’électeur. Les élections se font au suffrage à deux degrés en province, et au suffrage direct à Téhéran. Les députés sont élus pour deux ans. Gette organisation n’a eu qu'une durée éphémère. Le coup d'Etat de juillet 1908, vient de détruire momentanément les institutions libérales, octroyées par chah Mouzaffer-ed-Din, sans que l’on puisse prévoir comment elles seront rétablies.

L’ébranlement général causé en Orient par les Rèvolutions de Perse et de Russie, ont eu leur contre-coup dans empire du Sultan. Le régime constitutionnel renaît de ses cendres, malgré les efforts d'Abdul-Hamid pour la détruire à jamais. Les insurrections de 1875, avaient déjà donné naissance à une véritable constitution. Adoptée par le gouvernement d'alors, elle fut promulguée le 23 décembre 1876, mais ne reçut qu'un semblant d'exécution: dès que lapaisement fut réalisé, le Sultan se hâta en effet, de ressaisir le pouvoir absolu. Quelle sera Ja conséquence des événements de 1908 ? Le Sultan a rétabli dit-on, la Constitution de 1876 : il parait s'être affranchi du joug de la camarilla omnipotente, qui avait érigé la délation en système de gouvernement; néanmoins il est permis de se demander quel sera l'avenir de ce régime libéral, qui succède sans transition au despotisme le plus effroyable! A

l’histoire seule appartient la solution de ce redoutable problème (1).

Parmi les nations orientales, le Japon mérite une place à part. Depuis 1867, l'empire du Soleil Levant, s'est résolument élancé dans le sillage des nations européennes. Ses aspirations libérales de plus en plus profondes, ne sont pas restées sans écho : elles ont abouti en 1889 à la promulgation d’une charte, calquée sur les Constitutions modernes. Le gouvernement est confié à l’empereur, les ministres ne sont responsables que devant lui seul. Le pouvoir législatif est confié à la Diète, qui comprend la Chambre des pairs et la Chambre des représentants. Toutes les règles parlementaires, sauf la responsabilité ministérielle, ont trouvé place dans la Constitution de 1889 : l'Empereur ouvre, proroge, clot la Diète impériale et peut dissoudre la Chambre des représentants. En cas de dissolution, la Chambre des pairs est prorogée de plein droit. Le droit de clôture n’est limité que par la durée minima de la session annuelle, laquelle doit être de trois mois au moins. Quant aux nécessités budgétaires, elles ne peuvent jamais faire obstacle à la dissolution ou à la clôture, grâce à l’article 71 : cet article permet en effet d'appliquer le budget de l'année précédente, si

(1) Cf. René Pixon : La Turquie nouvelle, Revue des Deux-Mondes, 1° septembre 1908.

le budget de l’année nouvelle n’est pas encore voté. Toutefois l'éducation parlementaire est loin d’être complète dans ce pays régénéré : la Diète ne contient pas de parti avant un programme nettement défini et réclamant son application, aussi les prorogations et les dissolutions sont-elles d’un usage fréquent. Depuis 19 ans que fonctionne au Japon le régime constitutionnel, les élections générales du 15 mai 1908, ont étéles premières qui aient eu lieu par suite de l’expiration des pouvoirs de la Diète. Jusqu'à ce jour, toutes les Assemblées étaient mortes de mort violente. Néanmoins, il est Imcontestable que la nation japonaise est définitivement engagée dans la voie du parlementarisme. Chaque étape de son évolution constitutionnelle, marque en effet pour elle, un progrès de plus.

La Constitution politique des Etats-Unis d'Amérique, diffère essentiellement de toutes celles des états européens ; l'esprit n’en est pas le même et tels principes qui avaient pulvérisé certaines Constitutions anciennes, ont au contraire assuré à la République américaine plus d'un siècle de grandeure sous l'influence des idées de Montesquieu, la Consütution fédérale de 1787 à fait du principe de la séparation des pouvoirs une application intégrale : elle à établi deux pouvoirs rivaux, égaux en force et :

de même origine, sans ménager entre eux un mode quelconque de communication. Or pourquoi ce Système qui subit en France un échec si rapide, a-t-1l si complètement réussi au-delà de l'Océan ? Cela tient à la différence des mœurs, à la décentralisation, à l'absence de précédents historiques. Le gouvernement fédéral ne se maintient au pouvoir qu’en se renfermant obstinément dans ses limites constitutionnellas, sinon il se briserait à la résistance des états particuliers, et « toute tentative de coup d'état réalisable dans un pays fortement centralisé, avec une armée prétorienne, serait en Amérique condamné à un échec certain, et les citoyens de la libre Amérique n’ont rien à redouter à cet égard (1) ». D'autre part le pouvoir exécutif n’a pas derrière lui des siècles d’omnipotence, la véritable autorité ne réside que dans.les représentants de la nation, et c’est précisément ce qui fait la faiblesse et la force du président américain. Sa faiblesse, en ce sens que tout essai d’empiêtement serait immédiatement réprimé, sa force en ce que le peuple américain « qui aime à sentir la main qui gouverne 2) », n’est pas hypnotisé par la perspective d’un abus d'autorité, qu’il sait être d'avance voué à un insuccès certain. L'institution de la présidence a donc pris aux Etats-Unis un développement

(4) Dueuir : Droit constitut., 1907, no 59.

(2) Desnoyers : Rev. des Deux-Mondes, 1° octobre 1901.

110 TITRE PREMIER == CHAPITRE Ill

et une extension considérables, à l'inverse de ce qui s’est produit chez nous, où nos présidents subissent de plus en plusle joug du Parlement.

Le président de la République d'Amérique est élu pour quatre ans, et immédiatement rééligible. Il est assisté d'un vice-président. Tous deux sont élus au suffrage universel à deux degrés. En cas de décès ou de démission du président, le vice-président achève le mandat présidentiel. Le président ne peut dissoudre le Congrès, mais il a le droit exclusif de nommer et de révoquer les ministres, qui ne sont d’ailleurs pas responsables devant les Chambres. L'autorité et l’influence du président sont immenses, parce que sa personnalité est perpétuellement en jeu, parce qu’il impose sa volonté aux ministres et qu'il peut se passer de la majorité parlementaire. Ainsi les présidents Johnson et Cleveland ont gouverné avec un Congrès hostile, tout en conservant la même autorité. Cela est si vrai, qu'on ne comprendrait pas aux Etats-Unis qu'il en fut autrement. Cest que le président américain n’a pas été créé comme en France, à l’image des souverains constitutionnels : ce n’est pas l'arbitre des partis, c’est le représentant d’un parti (1). Comme tel, il doit prendre dans le gouvernement la

(1) Mancacer : Les messages présidentiels en France et aux Etats-Unis, 1906, p. 109.

place prépondérante et se passer du concours des ministres, quand ceux-ci refusent leur adhésion, C'est ainsi que le président Lincoln, ne tenait presque jamais de Conseil de cabinet (1). On s’explique dès lors, que la Constitution ait tenu à sauvegarder les droits du Congrès, en le mettant à l'abri des atteintes d'une si formidable puissance.

Le Congrès comprend deux Chambres : le Sénat élu pour six ans par les Assemblées de chaque Etat, à raison de deux sénateurs par Etat et renouvelable par tiers tous les deux ans ; — la Chambre des députés, élue pour deux ans, au suffrage universel à raison d’un député par 150.000 électeurs. Conformément au principe que nous avons indiqué, le Congrès est un corps permanent, seul maître de la date et de ja durée de ses sessions. I fixe lui-même la clôture ainsi que les ajournements. La clôture est prononcée par un vote émis dans les deux Chambres et qui s'exprime ainsi : « Il a été décidé par le Sénat et par la Chambre des représentants, que le président du Sénat et que le Speaker de la Chambre, sont autorisés à clore la présente session en ajournant les Chambres à dater du... (2) ». Cest le seul régime ou le droit si important de clore le Parle-

(1) Lawrexce : North American Rewiew 1880.

(2) Tu. Jerrerson : Manuel de pratique parlementaire, trad. Dezpeca et Marcaccy, Annales des Facultés de Droit et des Lettres d'Aix, 1905, p. 147.

112 TITRÉ PREMIER. — CHAPITRE Ji

ment, n’appartienne pas à l'exécutif : nous en avons donné les raisons. Cependant l’influence présidentielle se fait sentir même sur ce terrain ; il est arrivé en effet que le Congrès ait prononcé sa prorogation dans le but unique de se conformer aux vœux exprimés par le président (1). D'ailleurs d’après la Constitution elle-même, le président en cas de dissentiment entre les Assemblées sur la date de l’'ajournement, peut la fixer lui-même (2).

« La Suisse est une démocratie de par toute son histoire. Elle est de naissance une démocratie. Dès qu'elle apparait sur la carte, dès qu’apparaissent ses premiers éléments, dès ce moment elle est démocratique (3) ». La substance du régime helvétique est en effet l'appel au peuple. Irréalisable dans un grand pays, le système de la votation populaire a toujours été en Suisse, le principe du gouvernement. Dans la tranquillité de ses montagnes, au sein des vallées paisibles, les questions de toute nature se discutent, s'approuvent ou se rejettent, sans que les passions si promptes à se déchainer ailleurs, aient jamais porté le trouble dans les assemblées du peuple. Unis par le lien fédéral, les cantons conser-

(1) fève. p,l. et parlem., 10 février 1906, p. 277 et s. (2) Tu. Jrererson : Loc. cit, p.146.

(3) Cu. Benoisr : Une démocratie historique, Rev. des Deux-Mondes, 15 janvier 18954

DÜ DROIT DE CLOTÜRE 113

vent individuellement leur autonomie, il n’y a pas de centre attrayant, pas de gouvernement central dont les ordres puissent à la fois, se tiansmettre à travers les villes, les villages et les hameaux, et trouver partout une garde prétorienne prête à en assurer le respet et l'exécution. Cest que « la centralisation n’est pas une fleur des Alpes, que l'Etat est toujours dans sa forme ce que la géographie demande et permet qu'il soit. Quelque violente qu’ait été une tempête, elle ne suffit pas à changer le chmat et le relief du sol 1) ». Ainsi les transformations politiques qui ont si vivement agité les états voisins de la Suisse, et qui se sont répercutées partout autour d'elle, n’ont fait qu’effleurer la cime de ses montagnes. Le gouvernement de la Suisse est resté ce que sa situation géographique voulait qu'il fut.

La Constitution de 1874 confie l'autorité législative fédérale à deux Assemblées : le Conseil des Etats, formé par les députés des cantons, à raison de deux par cantons ; le Conseil National, composé de représentants élus directement à raison dun député par 20.000 habitants. L’union de ces deux corps forme l’Assemblée fédérale. Le rôle de celle-ci (art. 84 et 85) est de s'occuper de tous les objets placés par la Constitution C'ans la compétence de la

(1) Cu. BExoisr :-Op. préeit.

114 TITRE PREMIER — CHAPITRE li

confédération, à moins que ces objets ne soient expressément réservés à une autre autorité fédérale. L’autorité exécutive est attribuée à un Conseil fédéral, composé de 7 membres, élus pour trois ans par l’Assemblée fédérale. Le Conseil fédéral élit son président, qui devient alors le Président de la Confédération. Il est nommé pour un an et non rééligible. Ses pouvoirs sont limitativement énumérés par l’article 102 {1). L'appel au peuple est obligatoire dans deux cas : en cas de révision de la Constitution, ou par application de l’article 1 de la loi du 17 juin 1874. La Constitution est révisée, lorsque 50.000 citoyens en font la demande : une fois cette demande formulée, on en constate la régularité et l’on soumet alors au peuple la question de lopportunité d’une révision ; en cas de réponse affirmative, Assemblée fédérale est dissoute de plein droit, et procède après sa réélection à l'étude d’un projet de révision : ce projet ne deviendra loi, qu'après la sanction populaire. Une loi du 8 avril 4891 a encore étendu ce droit du peuple, elle dispose que 50.000 citoyens pourront faire euxmêmes une proposition de révision, qui sera directement soumise à l'approbation populaire. L’article À de la loi du 17 juin 1874 prescrit de soumettre à la ratification populaire, toute loi fédérale,

(1) Daresre : Constilut. modernes, Tome I. p. 505.

bU DROIT DE CLOTURE 115

lorsque la demande en a été faite par 30.000 citoyens ou 8 cantons. Il en est de même pour les arrêtés qui n'ont pas un caractère d'urgence. Les détails de procédure sont réglés par la loi fédérale. Telle est en peu de mots, la structure du système politique de la République helvétique. Ceci connu, quels nous semblent devoir être les rapports entre les pouvoirs publics ? :

Ces rapports indispensables dans les Etats centralisés et représentatifs, diminuent d'importance dans le régime que nous étudions.Encore les mots de pouvoirs publics conviennent-ils imparfaitement aux autorités de la Suisse. La souveraineté et l'exercice du pouvoir sont confondus dans la nation; toute action du législatif sur exécutif et vice-versa appartient de droit au peuple lui-même. Or en pratique c'est ce qui arrive et nul n’a lieu de s’en étonner : le peuple qui a toujours le droit d'évoquer l’affaire, n’a rien à craindre des assemblées législatives, qui ne sont que des assemblées de préparation. Le Conseil fédéral ne peut pas prétendre à une omnipotence dangereuse pour la liberté publique, puisque son pouvoir est limité par celui des pouvoirs cantonaux. Toutes choses qui enlèvent aux Assemblées et aux Conseils, le prestige et l’autorité dont jouissent ailleurs les Chambres et le gouvernement. « Il n’est personne qui nait été frappée, on ne veut pas dire du discrédit où est tombée l’Assemblée fédérale,

puisque tout le monde prodigue à ses membres les marques extérieures du respect, mais de linattention que l’on met à suivre ses débats et du peu d'importance que l’on attache à ses résolutions. La raison de ce détachement est toute simple. Ce n’est point que le Parlement helvétique ne contienne point d'hommes de valeur... mais c’est que le peuple suisse ayant toujours en main sa souveraineté, armé qu'il est du veto et de l'initiative, sait qu'en définitive, 1l ne cesse pas un mstant d’être son législateur, qu’il n'aura que les lois qui lui plaisent et qu'il aura toutes les lois qui lui plaisent (1) ». Dans un tel régime, il n’y a pas de place pour le droit de dissolution, ni pour le droit de clôture au sens parlementaire dumot.On s’étonnerait d’ailleurs d’ytrouvéer une responsabilité ministérielle. Tous ces droits sont confiés au peuple. LAssemblée fédérale est convoquée annuellement par le Conseil fédéral, cette convocation n'est qu'une formalité, puisque c’est le règlement des assemblées qui en détermine la date ; d'autre part celles-ci peuvent être réunies hors session sur l’ordre du Conseil fédéral, du Conseil national ou sur la demande de cinq cantons. Le droit de clôre les sessions, appartient entièrement à l’Assemblée fédérale ; mais nous le répétons,

(1) Cu. Bexoisr : Op, précit.

appartiendrait-il au pouvoir exécutif, qu'il n’en serait réduit qu’à une insignifiante formalité.

L'organisation des cantons à part certaines divergences de détail procède des mêmes principes, nous ne pourrions que répéter à leur sujet, ce que nous avons dit de la Suisse en général.

Effets de la clôture de la session

parlementaire