CHAPITRE PREMIER

De la péremption des travaux parlementaires. —

Origine et inconvénients de cette pratique

La clôture de la session peut produire des effets secondaires, tels que ceux de mettre fin aux pouvoirs du bureau ou desuspendre les immunités parlementaires : nousavons déjà eu l’occasion de les énumérer, nous n’y reviendrons pas. Mais à côté de ceux-ci, il v a des effets juridiques d’une importance particulière, sur lesquels il conviendra d’insister plus longuement. En particulier, la clôture de la session influe d’une manière directe sur les travaux parlementaires, cette influence est plus ou moins grande suivant les divers états, quelques-uns l'ont réduite, d'autre l'ont annihilée. |

La clôture de la session se manifeste à ce point de vue par deux phénomènes : elle est susceptible de périmer tous les travaux en cours, d'autre part,

lorsque la Constitution ou le règlement interdisent de représenter dans la même session une proposition rejetée, la clôture met fin à cette interdiction. Pour ces deux raisons, il.y a un intérêt capital à distinguer l'ajournement de la clôture de la session, car l’ajournement à l'encontre de la clôture ne produit aucun effet de péremption.

Cest également à ce propos qu’apparait l’importance de la clôture de la session, puisqu'elle n’influe pas seulement sur la réunion des Assemblées, mais qu’elle exerce encore une action réelle sur leurs travaux. La détention de ce droit par le pouvoir exécutif constitue donc bien une arme véritable et il est juste que les lois constitutionnelles en aient limité l'exercice afin d'en prévenir l'abus.

Les pages qui vont suivre seront consacrées à l'étude de la caducité des travaux législatifs et à l'examen de la règle qu’une proposition rejetée ne peut être reprise qu'à la session suivante.

La clôture de la session et la dissolution ont, en principe, pour effet de rendre caducs tous les projets ou propositions qui n'ont pas encore acquis force de loi. De telle sorte que plus tard, pour faire aboutir ces projets, il sera nécessaire de leur faire suivre à nouveau toutes les phases de la procédure, comme s'il n’y avait eu aucun travail de fait. Cest ce

que l’on nomme la péremption des travaux parlementaires.

La clôture de la session produit les effets de péremption en Angleterre et en Italie. [l en. était de même en France sous la Restauration. Devant les inconvénients de cette pratique, la plupart des états ont fini par y renoncer et ont limité à la dissolution, lato sensu, les effets de la caducité.

Ou trouver l’origine de la caducité par clôture de session ?

Le professeur Miceli à fait sur ce point une étude critique des plus approfondies (1) : il déclare que c’est dans le Parlement anglais, qu’il faut rechercher cette origine. Au début de son existence, celui-ci était réélu à chaque convocation, de telle sorte que la session coïncidant avec la législature, les effets de l'expiration de l’une s’appliquaient normalement à l'expiration de l’autre. À partir de Henri VIIT seulement, la législature comprit plusieurs sessions; la règle changea, mais les effets demeurèrent. D'autre part, les membres du Parlement anglais, sont toujours considérés en droit, comme les conseillers de la Couronne (2), celle-ciles convoque pour solliciter

(1) Vincenzo Miceri : La chiusura della Sessione parlamentare et suot effetti juridici. Annales de l'Université de Pérouse, 1895 ; 9% série, volume V, Fasc. 2,3, 4. Opuscule analysé par M. F. Moreau dans la Revue du droit public, tome XI, p. 529 ets. \

(2) Esmrix : Æ7. de droit constit., p. 756.

leurs conseils ; une fois leur séssion close, tout ce qui n’a pas été admis par le Roi ou qui ne lui est pas parvenu, doit être considéré comme n’ayant jamais existé. Tels sont les origines de la caducité des pro: positions de lois. Mais avec le développement du pouvoir des Assemblées représentatives modernes, il semble bien que cette règle aurait dû disparaître complètement de la pratique du régime parlementaire.

Nous avons distingué les Assemblées permanentes des Assemblées périodiques,et nous avons admis que les secondes étaient plus conformes au principe de la séparation des pouvoirs, base de tout régime libéral. Mais nous n’hésiterions pas à les critiquer, si la division du travail parlementaire en sessions, devait avoir pour effet de conférer détenteur du droit de clôture, le pouvoir d’annuler tous les travaux non encore terminés. « Tant que la session n’est qu’une simple interruption de travail. elle a une utilité certaine. Elle permet aux ministres et aux commissions d'étudier et de mûürir les propositions et les projets de loi ; elle permet aux députés de sortir du milieu de leurs collègues, d'aller se retremper au sein de leurs électeurs. Elle leur fournit l’occasion de rafraichir leurs impressions et leurs idées, que latmosphère toujours un peu vicié de la Chambre a peut-être trou-

blé, si non entièrement changées et détruites {1) ». Mais ce bénéfice est entièrement perdu si lon supprime toute corrélation entre deux sessions consécutives. On se trouve pris dans ce dilemne, ou donner à la session une longueur très grande et alors on crée une assemblée permanente, ou la session est réduite à ses proportions ordinaires et alors le travail législatif n’a pas le temps de s’élaborer. Que peut-on exiger d’une commission dont la tâche est de préparer une loi fondamentale et qui ne dispose que de quelques mois ? Cest la réduire à l’impuissance ou lui faire produire une œuvre hâtive qui se déformera et se brisera à sa première application.

Les institutions sont avant tout l’œuvre du temps, de l'expérience, et de la discussion : toutes nos lois françaises qui ont marqué un progrès dans la législation ont eu une gestation de dix et de vingt années, et c’est beaucoup à cette élaboration lente et méthodique qu’elles ont dû leur stabilité.

Avec le système de la caducité l’on s'expose à rester dans un éternel provisoire « or en matière d'organisation sociale, le provisoire est un malheur public (2) »; l’on condamne les Assemblées à rouler un rocher de Sisiphe, en les forçant à refaire perpé-

(1) V. Micezr: Op, préoit:, p.123.

(2) Rapport Jay : Moniteur 30 décembre 1832, p. 2243.

tuellement les mêmes efforts ; la perte de temps est énorme et de graves intérêts restent en suspens.c Il en est, dit M. Moreau, d’une Chambre comme d’un individu. Celui-ci n’agit pas de facon perpétuelle, cependant sa personnalité subsiste à travers ses périodes d'activité et de repos : elle établit entre ses actes successifs, aussi éloignés qu’ils soient, un lien évident ; les travaux qu'il. a entrepris ne sont pas anéantis par cela seul qu'ils sont interrompus par le sommeil par exemple. Son existence forme un cours continu, malgré les suspensions de son activité. Une assemblée est un être juridique- auquel s'applique les mêmes règles ()». D'autre part on décourage l’initiative, l’on réduit à néant des efforts nombreux et des travaux dont le pays devrait protri te |

M. Miceli à magistralement démontré à cet égard linconvénient qui résulte pour les commissions parlementaires de ce défaut de connéxité entre les périodes législatives : en effet, dit-il, si quelques comités ont un caractère politique, d’autres s’occupent exclusivement de questions juridiques qui exigent une étude sérieuse; il est dérisoire d'en interrompre le cours par un décret de clôture. D’autant que la clôture de la session est avant tout un acte politique (2), or la politique et le droit doivent

(1) Moreau : /?ev. de droit public, tome XI, p. (2) V. Miczui : Op. précit., p. 130.

être séparés pour ne pas se nuire. Enfin, il y a quelque chose de nature à discréditer les assemblées politiques, dans le fait que le chef de l'Etat peut d’un seul trait de plume rendre nuls et sans effet, des discussions et des travaux parfois considérables (1). Le prestige des débats parlementaires en est considérablement affaibli, et les représentants apparaissent non comme formant un pouvoir égal à l’exécutif, mais plutôt comme une assemblée de subordonnés. « Cette destruction périodique des travaux des Chambres est faite pour fortifier l'opinion que le régime parlementaire est la perte de temps organisée pour engendrer le scepticisme, la faiblesse” l'indifférence pour la chose publique (2)».

Cest donc avec raison que la plupart des Etats, ont aboli une pratique aussi défectueuse, contraire à la raison et à la nature même des choses : contraire à la raison qui suppose la réflexion, contraire à la nature qui répugne à toute transformation violente. L’Angleterre et l'Italie ont voulu se débarrasser de cette règle, mais leurs efforts ne sont pas encore parvenus, comme chez nous, à en détruire le principe. Quelle peut en être la raison ? Il ne faut la chercher que dans des considérations

(1) Miceu : Op. précit. p. 131.

(2) Moreau : Revue du droit public, tome XI. Cf. Recr- NALD Mac-Kenxa : levue politique et parlementaire, tome XXX, p. 420.

politiques : la péremption des travaux parlementaires, résultant d’un simple décret de clôture, assure au gouvernement une prépondérance absolue et une supériorité incontestable sur le pouvoir législatif: Sil se sent menacé par le vote probable d’une proposition de loi, il n’a en effet qu’à clore la session ; de la sorte, tout étant à recommencer, il n’a plus rien à redouter pour longtemps. De même un cabinet qui a déposé des projets de loi et qui redoutant un échec ne veut plus les faire discuter, a recours à ce subterfuge, de faire signer une ordonnance de clôture. Cela lui évite de les retirer, chose qui serait contraire à la dignité gouvernementale. Ainsi une dépêche de Rome du 24 juillet 1893, nous apprenait que le Conseil des ministres italien avait décidé de clore la session et d’en ouvrir une autre en novembre, dans le but'de faire tomber certains projets de loi que le gouvernement ne voulait plus faire adopter. On comprend donc que les ministères voient dans le maintien de cette règle, une question vitale, et pourquoi ils s'opposeront toujours à ce que l’on y déroge (1). Nous y voyons au contraire une raison de plus pour la supprimer : en donnant une telle force à un décret du pouvoir exécutif, lon rompt l’harmonie des pouvoirs et l’on porte uue atteinte certaine aux droits des assemblées législatives. Nous verrons

(1) La vie politique à l'Etranger, 1899, p. 87.

126 TITRÉ DEUXIÈME.— OHAPITRE Î

ultérieurement comment les assemblées peuvent arriver à cette suppression.

IT

La caducité des propositions de lois provenant de la dissolution des assemblées, quoique présentant toujours de nombreux inconvénients, se justifie cependant par des arguments plus sérieux. Il n°v à pas, à notre avis, en dehors de considérations purement historiques ou politiques, de raisons à invoquer en faveur de l’effet absolu de péremption produit par la clôture de la session : ces raisons existent au contraire quand l'assemblée s'est renouvelée. A l'issue d'une législature le Parlement meurt, il renait par la réélection. On comprend que les décisions de l’Assemblée défunte ne puisse lier lAssemblée nouvelle, que celle-ci ne soit pas astreinte à reprendre au point où ils en sont restés les travaux demeurés en suspens.

En effet, il a pu se produire pendant la législature qui s'achève, des débats qui aient passionné l'opinion publique ; certaines résolutions, certains votes de l’ancienne Chambre ont pu servir de plate-forme électorale : si le pays se prononce contre les représentants, ce serait méconnaitre ses droits que d’imposer aux nouveaux élus des travaux désapprouvés par leurs électeurs.

Tel est le principe, mais il ne faut pas le pousser à l’extrême et déclarer qu'aucun lien ne doit exister entre deuxsessions séparées par un renouvellement intégral. Les différentes législatures sont les périodes de vie d’un même Parlement, elles sont comme les générations successives d’une même nation. Comme tous les êtres, le Parlement est soumis à des transformations, ces transformations renouvellent sa nature, elles n’altèrent pas son essence. Il y a plusieurs législatures, il n’y a qu'un Parlement, de même que sil y a plusieurs générations, il n’y à qu'une nation. A vrai dire le Parlement ne se renouvelle pas, il puise à intervalle régulier, une nouvelle force au sein de la nation dont il émane, comme une plante puise chaque année au printemps une nouvelle sève dans la terre.

L'idée d'anéantissement est d’ailleurs contraire à la nature de l’homme ; tout être doué d'intelligence et de raison tend à se survivre à lui-même. Les hommes d'aujourd'hui vivent de travaux et des découvertes de leurs ancêtres, les hommes de demain profiteront de l'expérience des hommes d'aujourd'hui. Pourquoi vouloir contester aux membres d’une assemblée politique le droit de se conformer à cette loi dela nature? Pourquoi vouloir leur enlever l'espérance que leurs travaux ne seront pas frappés de stérilité, même s'ils n’obtiennent pas immédiatement un résultat définitif? Ce qu'il faut

admettre, c'est que l'assemblée se survit à ellemême : elle se survit d’abord dans le fait que ce sont les hommes de la même nation qui la composent toujours, que ces mêmes hommes travaillent au bien du même pays, de la même patrie, quel que soit d'ailleurs le parti politique auquel ils appartiennent.

Il y a, d'autre part, des raisons plus concrètes d'admettre cette survivance : le professeur Miceli les a classées en deux catégories (1) : raisons de fait et raisons de droit. Les raisons de fait proviennent de ce qu'à chaque renouvellement la majorité des députés est toujours réélue, que l'élément nouveau n'est que d'un quart ou d’un cinquième, et qu'ainsi les caractères fondamentaux de l’ancienne assemblée se perpétuent dans la nouvelle. Il faut ajouter à cela la communauté des traditions, la permanence des souvenirs, qui sont comme de glorieux trophées dont les nouvelles générations doivent assurer la garde et le respect. « La Chambre des Communes actuelle n’a plus rien à voir avec celles qui ont voté le Bill des Droits, l'abolition de l'esclavage, l’abolition des droits d'entrée sur les céréales, cependant elle se rappelle volontiers ces séances mémorables et se considère comme la descendante spirituelle de ces Assemblées qui, à différentes époques, ont opéré

(1) Miceur : Op. précit., p. 139.

de grandes choses, et résolu les plus grands problèmes de leur temps (1) ». Mais à ces raisons s'ajoutent des considérations juridiques en vertu desquelles on peut dire qu'une Assemblée ne meurt pas. Une Assemblée politique est partie intégrante de ce que l’on nomme l'Etat. Or l'Etat est une personne Juridique permanente qui reste identique à elle-même, non seulement à travers les tr'ansformations journalières, mais à travers les bouleversements politiques. Les gouvernements réguliers obligent leurs successeurs, les lois survivent aux régimes qui les ont engendrées, l'Etat reste le même, parce que son élément subjectif consiste dans la combinaison de deux notions immuables, l'autorité politique et le territoire. Or si l'Etat reste le même, il ne peut v avoir de différence de nature entre les organes qui le composent, il faut donc admettre une certaine persistance des organes anciens dans les organes NOUVEAUX.

‘ Enfin le règlement intérieur, suivant lequel chaque Chambre exerce ses attributions n'est pas fait pour une seule législature, il les oblige successivement toutes : c’est encore une preuve de permanence. S'il n’en était pas ainsi, Si une assemblée nouvellement élue devait rompre avec tout le travail déjà fait, elle devrait commencer par élaborer

(4) Mrcæzr : Op. précit., p.140.

son règlement, or jusqu'à présent, personne n’a jamais osé le soutenir.

La théorie que nous venons de développer a soulevé deux objections. Avant d'en examiner la portée, remarquons d'abord que les travaux d’une Chambre disparue, peuvent se présenter à la nouvelle sous deux aspects différents : 1ls peuvent n'avoir été l’objet que d’une discussion sans vote subséquent, dans ce cas ils appartiennent entièrement à l’Assemblée renouvelée, qui est maitresse de les maintenir à son ordre du jour ou de les en rayer. Mais:comme cela se voit dans la presque totalité des pays constitutionnels, le Parlement peut comprendre deux Chambres, lune permanente et au sujet de laquelle la question de caducité ne se pose pas, l’autre sujette au renouvellement. Or les travaux de cette dernière peuvent avoir donné lieu à un vote et avoir été transmis à la Chambre permanente, qui n'a pas encore eu le temps de les examiner. Dans ce cas que doit-il advenir ? Selon notre théorie, ils doivent être considérés par la Chambre Haute, comme avant une valeur Juridique constante, indépendante du renouvellement de la Chambre dont ils sont issus. A cela les partisans de la caducité opposent le raisonnement suivant : la coexistence des deux Chambres est nécessaire pour donner force de loi à un projet, or cette coexistence n’existè pas si le projet transmis à

la Chambre Haute a été voté par une Chambre populaire disparue. IL faut pour que le principe de la dualité soit respecté, que la nouvelle Assemblée parlementaire se prononce sur le projet. Cette objecüon a été formulée au Sénat par M. Caillaud dans la séance du 26 novembre 1877, et à la Chambre par M. Barthe, le 23 janvier 1879. « Le pouvoir légis latif, déclara M. Caillaud, ne peut fonctionner qu'autant que la Chambre des députés et le Sénat coexistent et siègent ensemble, comme le veut la Constitution, ils ne peuvent pas, vous savez, tenir de session séparée... Une loi est nécessairement le résultat de leurs travaux communs. Je considère par ces motifs que les travaux de l’ancienne Chambre ont disparu avec elle, qu'aucune des propositions présentées par elle ne subsiste, qu'aucun de ses votes n'a de valeur législative aujourd’hui (4) ». Et M. Barthe : « Pour qu'un projet devienne une loi entourée du respect et de l'autorité qui lui sont dus, qui s'impose à tous, qui sont exécutés sans réserve, sans restriction, sans même une réticence morale, il faut que ce projet ait été voté régulièrement par les deux Chambres... Il me semble indispensable au point de vue des principes parlementaires, qu'un

(1) Sénat, séance du 26 nov. 1877, Journal Officiel 27 nov., p. 1194.

132 FIPRE DEUXIÈME — CHAPITRE

projet de loi soit voté par deux Chambres coexistantes, par deux Chambres actuelles » (1).

On apporte ensuite à l'appui de ces raisons de droit, des considérations pratiques qui évidemment ne sont pas dénuées de fondement. On dit qu’un projet voté par la Chambre ancienne peut avoir été désapprouvé par le pays, et qu’il serait dangereux de promulguer une loi, contredite et blâmée par la Chambre nouvelle. A cesobjections nous répondons, qu'au point de vue des principes, la règle de la coexistence est observée aussi bien lorque le vote a été émis par la Chambre ancienne, que s’il avait été l’œuvre de la nouvelle : autrement il faudrait refuser à la Chambre qui est sur le point de se séparer le droit d'exercer ses attributions, puisque d'avance tous ses actes seraient frappés de nullité. Or on ne voit pas, en l’absence de textes formels, la base d’un tel raisonnement. Pourquoi frapper d'incapacité un organe régulier du pouvoir, sous prétexte qu'il est sur le point de se renouveler ? Il v a là une question trop grave, et qui à notre avis, ne peut être tranchée par voie d'interprétation. « Les votes de la Chambre sont en principe des votes définitifs. si elle est temporaire, ses votes ne le sont pas. Pour en décider autrement, relativement à

(1) Chambre des Débutis, séance du 23 janvier 1879. Journal Officiel, 24 janvier 1879, p. 502.

certains d’entre eux, il faudrait se fonder sur un texte (1) ». En parlant de concommittance, il faut considérer les Chambres « comme deux organes permanents » c’est la Chambre en elle-même qui fait la loi et non pas telle législature de la Chambre (2).

Mais, ajoute-t-on, l'opinion du pays peut avoir changé, la Chambre nouvelle peut désapprouver la loi votée par l’ancienne, qu'arrivera-t-il si la Chambre Haute vote un projet blâmé par les représentants actuels de la nation ? M. le sénateur Jules Godin a répondu à cette objection en disant « qu’en pratique, elle ne saurait trouver son application que dans des cas bien rares. Elle se place dans le domaine des hypothèses, que même ne justifient guère la réalité des faits et les élections passées (3) ». Cela est évident et ainsi que nous le disions plus baut, l'élément nouveau qui entre dans une Chambre après un renouvellement intégral, ne dépasse jamais un quart où un cinquième. Supposons cependant le fait possible : la solution générale à été | donnée par M.Miceli:il n°v a qu’à poser en primcipe que tous les travaux de la Chambre défunte seront repris par la nouvelle, excepté si elle décide cas par

(1) Rapport Jules GoniN au Sénat : Sénat, documents parlementaires, 1894, p. 281.

(2) Cf. Esueix : El de droit const., p. 784.

(3) Rapp. Gonix précit.

cas, de vouloir suivre une autre voie (1). Cette règle, insérée dans le règlement de chaque Assemblée, offrirait le meilleur moyen de concilier le droit des électeurs, avec la rapidité et le bon fonctionnement du travail parlementaire. Elle permettrait de ne pas reléguer aux archives des travaux souvent considérables, et constituerait la liaison la plus sûre pour créer cette survivance juridique, grâce à laquelle on obtiendrait plus de cohésion et plus d’uniformité dans la législation. |

En France la Constitution de 1875 nous fournit le moyen d'arriver à ce résultat en l’absence de toute règle. Il a été indiqué par M.Henri Brisson, alors président du Conseil, dans Ja séance du 20 juin 1885. On discutait une proposition Rivière tendant à décider que les votes de l’ancienne Chambre devraient à l'avenir conserver toute leur efficacité, et l’objection que nous combattons avait été formulée par deux députés MM. Jolibois et Freppel (2). M. Brisson répondit alors : € Un des articles de la Constitution dispose, que même lorsqu'une loi a été votée par les deux Chambres, le président de la République peut

(1) V. Micert : Op. précit. p. 147.

« La Camera deve riprendere i lavori interroti con la legislatura tranne esse non decida caso per caso di voler seguire una via diversa ».

(2) Journal Officiel, 94, juin 1885, p. 1160.

encore provoquer sur elle de nouvelles délibéraüons (Très bien, très bien). Je crois, Messieurs, que cet article de la Constitution suffit, et qu’il résout la question, et je vais si la Chambre me le permet, essayer de lui indiquer pourquoi. La Chambre nouvelle sera maîtresse du ministère, qu’elle aura fait, qu'elle aura créé, qui sera dans sa main et qu’elle pourra renverser. Si en,conséquence dans le passé de la Chambre précédente, il se trouve déjà transmise au Sénat, une proposition de loi que la Chambre nouvelle voudrait voir abolir, eh ! bien ce sera à elle d'obtenir du nouveau cabinet qu’il demande aux deux Chambres une nouvelle délibération et certainement la Chambre obtiendra (1) ».

Ce raisonnement repris plus tard par M. Jules Godin, résout en effet la question et fait disparaitre en France toute crainte de conflit entre une Chambre nouvellement élue et les actes d'une Chambre disparue. Aussi par disposition réglementaire du 10 décembre 4894, le Sénat a-t-il décidé de maintenir aux votes de l’ancienne Chambre toute leur efficacité.

Frappés des inconvénients du système que nous venons de repousser, certains pays, notamment la

Belgique ontessayé desuivrelexemple de la France.

(1) Chambre des Députés, 20 juin 1885, Journal Officiel 21 juin 1885, p. 1172.

Néanmoins le plus grand nombre des Etats parlementaires, n'a pas encore réalisé cette réforme, du moins en ce qui concerne les effets du décret de dissolution ou de l'expiration de la législature. Or lune des raisons du maintien de la caducité,consiste dansles difficultés pratiquesqui paraissent s’opposer à son abolition. Nous allons en examiner la valeur.

La question la plus importante qui se pose au sujet de la caducité des lois, est celle de savoir à quel domaine elle appartient. En d’autres termes le rejet de cette pratique doit-il être effectué par voie constitutionnelle, législative ou réglementaire? Le fait a toujours été très discuté ; il a d'ailleurs reçu des solutions différentes suivant les époques. Disons tout d'abord qu'étant donné les inconvénients qui résultent de la péremption totale des travaux parlementaires, par le fait de la clôture d’une session, de l'expiration de la législature, où de la dissolution, il est conforme aux intérêts des assemblées législatives de suivre pour détruire ces inconvénients, la procédure la plus simple et celle qui sera de nature à faire naître le moins d'obstacles. Ceci posé, quelle sera d’une disposition constitutionnelle, legislativé, ou réglementaire, la plus facile à obtenir ? Ce sera de toute évidence la disposition

réglementaire : nous crovons inutile de le démonirer. Donc si nous prouvons et nous espérons y parvenir, qu'il n y a aucune objection de droit à ce que le maintien ou le rejet du système de la caducité des lois soit l’œuvre d'un article de règlement, ce sera au point de vue pratique la solution à adopter.

Il peut paraître étrange au premier abord, de voir confier à une disposition réglementaire la solution d’une question aussi im portante que celle des effets d’un décret de clôture ou de dissolution. Cette question qui se rattache directement à la pratique du régime représentatif, ne serait-elle pas mieux placée au sein même de la Constitution ? Et le règlement aura-t-1l Pautorité, jouira-t-il du respect nécessaire, pour assurer l'exécution de la décision adoptée ? Eclaircir ce doute, nous amèênera à établir limportance du règlement.

« Le règlement est un ensemble de dispositions par voie générale, déterminant l’ordre et la méthode des travaux de chaque assemblée (1) ». Nous crovons qu'il n’est pas inutile de revenir sur un préjugé assez commun, qui dit que les questions de forme sont indignes du droit. Sans doute le règlement traite des formes, mais l'adoption de telle ou telle forme, l’application de telle ou telle règle, acquiert lorsqu'il s’agit de faire des lois, une gravité

(1) Ducuir : Droit constitut,, p. 850.

qu'on ne soupçonne pas, etsi «nous pouvions {racer exactement l’histoire de plusieurs corps politiques, nous verrions que tel s’est conservé, tel autre s'est détruit par la seule différence de leurs modes de délibérer et d'agir (1) ». Qu'on ne s'étonne pas, dès lors, qu’un règlement contienne des dispositions importantes ; un règlement a souvent plus de portée qu’une loi organique, et telle matière qui est à une époque du domaine constitutionnel, passe à une autre dans le domaine réglementaire. € Par la force des choses, dit M. Duguit, les règlements des Assemblées politiques contiennent souvent des dispositions très importantes, qui pourraient très Justement trouver leur place dans la loi constitutionnelle (2) ». Et M. Pierre déclare qu’un règlement « a souvent plus d'influence que la Constitution ellemême sur la marche des affaires publiques (3) ». La question de la caducité des lois n’est donc pas déplacée au sein d'un règlement ; c’est même par le règlement seul, que toutes les questions de procédure parlementaire — et cela en estune — devraient être réglées (4).

(1) Discours préliminaire à la « Tactique des assemblées législatives » de Jérémie Bentham, cité par Charles Bexoisr, dans « la Méthode législative » préface à l'ouvrage de MM. Moreau et Derpecn : Les règlements des assemblées législauves.

(2) Ducurr : Op. précit., p. 850.

(3) Pierre : Traité de droit politique, n° 445. (4) Cf. Pierres : De la procédure parlementaire, 1887.

La question rentre-t-elle dans les attributions du

pouvoir constituant ? Nous ne le pensons pas. Sans doute dans les pays où la clôture de la session entraine la caducité, on pourrait considérer comme contraire au principe de la séparation des pouvoirs la résolution émanée des Chambres qui paralyserait les effets d’un décret de l'exécutif : cela est vrai. Mais cette ingérence est-elle inconstitutionnelle ? Cest la démonstration que l'on ne fait pas. La pratiqne suivie en Angleterre et en Italie est, nous lavons dit, le résultat d’une tradition, et rien dans les différentes chartes anglaises, pas plus que dans la Constitution italienne de 1848, n’assigne de tels effets à la clôture de la session. Sur quoi s’appuie-t-on, pour en faire une disposition constitutionnelle ? On ne saurait limiter les droits d’un organe de l'Etat, à l’aide de simples déductions hypothétiques. Jamais dans aucun pays, la question n’a revêtu le caractère constitutionnel, d’ailleurs n'est inconstitutionnelle que la loi qui porte atteinte à la Constitution, or aucune institution ne renferme de disposition sur ce point. La question, vivement discutée en Angleterre et en Italie, n’a cependant pas encore abouti à une solution définitive. Quant à nous, nous ne voyons aucune raison de réserver à la Constitution le droit de trancher la difficulté.

Une loi sera-t-elle nécessaire ? On s’est fondé pour le soutenir sur ce que les lois, étant l'œuvre du

Parlement tout entier ainsi que du pouvoir exécutif, une loi était également nécessaire pour fixer la méthode législative : « Quand trois pouvoirs, disait M. le député Salverte, concourent à la confection d’une loi, il n’est pas indifférent qu'ils soient d'accord sur la forme d’un acte si important (1) ».

La question fut vivement controversée à la Chambre des députés française, en décembre 1832. Sur l'initiative de M. Salverte, une commission avait déposé un projet de loi, ayant pour but de faire cesser leseffets anormaux de la clôture de la session. Quand le projet vint en discussion, un député M. Dumeilet, proposa de transformer en article de règlement, la proposition législative. Il basait sa proposition sur ce que rien dans la Charte n’avait trait à la procédure des lois, sur ce que la question se réduisait à une méthode de travail de la compétence exclusive de la Chambre. Son \raisonnement combattu par M. Salverte et le rapporteur, M. Jav, obtint cependant l'adhésion de PAssemblée et la proposition de la loi devint l’article 53 du règlement (2).

Ce précédent aurait dù, Semble-t-il, faire Jurisprudence, cependant la Chambre des Communes d'Angleterre s’est prononcée, en 1882, dans un sens différent. Un membre de cette assemblée, M. Clarke

(1) Moniteur, 1 janvier 1833.

.(2} Moniteur, 30 décembre 1832, p. 2243, et 4er janvier 1833.

avait introduit une motion, tendant à décider que les bills, ayant déjà subi une deuxième lecture, fussent repris à la session suivante au point où ils avaient été laissés. M. Dodson combattit cette proposition en disant que s’il ne s'agissait que de reprendre dans la même Chambre un bill au point où il avait été laissé dans la session précédente, il n° avait pas d'avantage très sérieux.à édicter sur ce point une disposition légale : en effet l’on n'aurait qu’à accélérer ces formalités lors de la rentrée. Mais s'il s’agissait de conférer au vote unilatéral d’une Chambre, une efficacité postérieure à la session en matière de bill public, de telle sorte que l’autre Chambre puisse se saisir du texte et le transformer en loi, sansle représenter à celle qui l'avait votée avant la clôture, dans ce cas, déclara M. Dodson, la question était législative. Car c'est d’après la Constitution même qu'un bill n’est censé émaner des deux Chambres: qu'autant qu'il a été voté par elles dans le cours de la même session. La Chambre des Communes approuva l'orateur"et la motion Clarke fut rejetée par 126 voix contre 21 (1).

En ce qui concerne les effets de la dissolution ou de l'expiration de la législature, les précédents, sauf

(1) Ann. de législ. étrang., 1883, p. 13 et 14; Bull. soc. de légis!. comp., 1882, p. 468 et suiv.; De FRANQUEvILLE : Le gouvernement et le Parlement britanniques, p. 431.

cependant en Belgique (V. infra.), sont tous en faveur du règlement. Ce sont partout les règlements qui statuent sur. toutes les questions de caducité, et lorsque, en 1894, la commission du Sénat français, sur l'initiative de M. Demôle proposa d’abolir les effets de l’expiration de la législature sur œuvre législative, personne ne s’opposa à ce que la question fut tranchée par voie réglementaire.

Dans l’un comme dans l’autre cas, nous estimons qu'une loi n’est pas nécessaire :’en effet de quoi s'agit-il? De faciliter le travail législatif, d'éviter des formalités fastidieuses, de profiter de recherches souvent nombreuses et toujours précieuses : ce sont là des questions de régime intérieur. Chaque assemblée est libre de suivre pour ses travaux la méthode qui lui parait préférable et nul ne peut lui en contester le droit, tant que ce droit ne porte pas atteinte à un texte de loi. D'autant que résolue par voie législative, la question deviendrait d’une solution difficile : le ministère risquerait de s’opposer pour des considérations purement politiques à l'abolition de cette caducité. Celle-ci en effet lui donne une prépondérance incontestable sur le Parlement. Il lui importerait donc de s'opposer à toute mesure qui serait de nature à ruiner cette supériorité.

Or si les législateurs anglais et italiens s’obstinent à voir là une question législative, ils risquent de perpétuer chez eux une pratique dont chacun recon-