CHAPITRE Il

Régimes où la clôture de la session

entraîne la caducité des propositions de lois.

Ainsi que nous l'avons indiqué déjà, la clôture de session annule, en Angleterre et en Italie, toutle travail parlementaire en cours. Cependant une évolution vers labolition de cette pratique se remarque de plus en plus dans chacun de ces deux pays. Il est intéressant d'en r:chercher les phases, cela complètera ces explications que nous avons déjà fournies, sur les inconvénients multiples de cette coutume, tombée généralement en désuétude, et de l’opportunité qu’il v aurait de s’en défaire.

« La prorogation, écrit sir Anson, met fin à la session des deux chambres simultanément et arrête la marche de toutes les affaires courantes. Le bill

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qui ayant traversé plusieurs phases de sa prépara- | tion ne serait pas au moment de la prorogation, prêt à être soumis à l’approbation royale, doit être repris à nouveau à ses débuts, lorsque le Parlement est de nouveau convoqué et ouvert par le discours du Trône »(1). Ainsi le principe général est formel ; tout bill qui n’a été voté qu’en première et deuxième. lecture par une chambre, même après l'adoption de ce bill dans la seconde chambre, est considéré: comme caduc si la clôture de la session intervient. Tout travail inachevé, tout projet qui n’a pas abouti à un résultat définitif avant la prorogation, ne peut! être repris que comme un projet entièrement nouveau. | En un mot, à l'ouverture de chaque session, le! Parlement anglais trouve devant lui table rase! quelle que soit la durée de la prorogation. C’est! ainsi qu'en 1689, Guillaume III, pour permettre! aux chambres de discuter immédiatement le bill des droits, trouva dans la clôture de la session, le moyen le plus simple pour déblayer l’ordre du jour : le Parlement fut prorogé du 21 au 23 octobre et le bill immédiatement voté (2). La règle s'appli-

(1) Axsox : Lois et pratique constitut. de l'Angleterre, P. ;L Cf. Enskixe May : Parliamentary pratice, 8e cute . Esmein : Æ6. de droit constitut., p. 786. |

{2 2 De Franquevicee : Loc. précit., t. 1, p. 280 : ErskyNE May : Law of Parliament, chap. II. |

que également aux peines prononcées par la chambre des communes contre les personnes qui ont commis envers elle des offenses ou des violations de privilège. Si la chambre prononce une amende, et que cette amende ne soit pas payées lors de la prorogation, le condamné est libéré ; aussi depuis longtemps l’amende n'est-elle plus qu'une peine accessoire de l’emprisonnement. Mais l’emprisonnement lui-même cesse avec la clôture de la session, dès lors la chambre ne peut pas fixer la durée de la peine ; si elle fixait une durée et si la prorogation survenait avant l'expiration, le prisonnier devrait être relâché sur un wirtt d'habeas corpus (1).

Les vices inhérents à une semblable coutume m'ont pas échappé aux législateurs anglais, mais jusqu'ici les efforts qu’ils ont tenté pour v remédier sont restés lettre morte. La raison de cet insuccès s'explique en ce sens, que tout le régime anglais procède de dispositions coutumières, que les rares dispositions écrites qui semblent le régir constatent le droit plutôt qu'elles ne le créent. Or l’origine. de la caducité par clôture de session est uniquement un vestige de la coutume des anciens parlements. Il n’y a pas en Angleterre comme ailleurs, de dispositions constitutionnelles, modifiant de fond en combleles institutions suivant les époques; toute

(1) Awsox : Op. précit., p. 208.

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l’organisation anglaise est un merveilleux enchaînement de dispositions statutaires, s'appliquant toujours à un régime uniforme et ne variant qu'avec la civilisation ; ces dispositions ont leur raison d’être dans la coutume, or renoncer à la coutume serait une violation de la loi et du droit. On peut même affirmer et cette conviction ne fera qu'augmenter, lorsque nous passerons en revue les différents projets présentés pour supprimer la règle, qu'il faudra une réforme capitale, pour décider les assemblées à rompre la tradition. Le travail par session est si intimément lié à la vie parlementaire, qu’on ne comprendrait pas en Angleterre une pratique différente. La caducité a survécu à tous les changements, elle s'est maintenue malgré l'émancipation constante du Parlement, il est permis de croire qu’elle se maintiendra longtemps encore. Or ce respect de la coutume est ici trop exagéré « Dieu me préserve, écrit Franqueville, de critiquer le respect que les Anglais éprouvent pour la tradition. Cest un des traits les plus louables de leur caractère, et je serais le premier à regretter qu'on modifiât les vieilles formes, quand elles sont inoffensives ouà peu près. Mais lorsqu'elles ont des inconvénients trop sérieux, sans présenter d'ailleurs aucun avantage, le fait de s’obstiner à les maintenir, prend un autre caractère, c’est la routine » (1). ,

(1) Da FRANQUEvILLE : Op. précit.

Les principales tentatives, ayant pour but de l'abolir, ont été faites en 1861, en 1882 et 1883. Nous passerons très rapidement sur ces points historiques, dont les détails se trouvent rapportés dans de nombreux ouvrages (1).

En 1861, la Chambre des Communes fut saisie d’une proposition tendant à décider que les bills adoptés par l’une des deux Chambres, pendant une session, pourraient être repris à la session suivante au point où ils se trouvaient. Le projet fut rejeté par suite de graves et nombreuses objections et notamment, avec cette raison que la reconnaissance de ce pouvoir suspentif porterait atteinte à la prérogative de la Couronne (2). Nous avons parlé de la tentative, faite aux mêmes fins le 21 février 1882 par M. Clarke: elle n'eut pas plus de succès que la précédente.

De même, une dernière fois, en 1883, lord Balfour introduisit à la Chambre des Lords une motion tendant à ce qu’une loi permit à chacune des deux Chambres de poursuivre, dans la session suivante, l'examen du bill qu’elles avaient entamé pendant la session en cours, sur le renvoi de l'autre Chambre. Mais sur les observations qui lui furent présentées, qu'une telle disposition serait

(1) Fiscuez : La Constitution d'Angleterre ; De Frax- QUEVILLE : Le gouvernement et le Parlement britanniques; Esmeix : Op. précit, :

(2) De Fraxqueviee : Op. précit., tome HIT, p. 431.

contraire aux droits de la Couronne, il la retira (1). La question faillit se présenter en 1893 au sujet du projet de loi sur le Conseil des Paroiïsses dont on redoutait la caducité, mais aucune solution n’intervint.

Aussi bien l'atteinte à la prérogative royale, telle a toujours été la grande objection faite aux propositions que nous venons d’énumérer.Abstraction faite de l'autorité dela coutume, l’argumentnenous paraît pasdécisif, si l’ons’en rapporte aux purs principes du régime parlementaire. La prérogative royaleconsiste dans le droit de clore le Parlement à tel ou tel moment ; c’est pour la Couronne le moyen de se débarrasser des entraves que font toujours naître les séances et les discussions; mais de là à conclure que cette prérogative doive forcément annuler le travail en cours, 1l y a loin. D'autant que la règle n’a pour origine qu'une coutume absolument indépendante de toute prérogative royale : le Parlement, avons-nous dit, était réélu à chaque convocation, et la clôture de la session marquait alors la fin de la législature. Dés lors, il était logique que les travaux d’une Chambre disparue, disparussent eux-mêmes avec elle. Mais cette caducité était une conséquence de la dissolution, elle n’était pas un droit distinct de la Couronne. On ne comprend donc pas que l’on ait maintenu à l'ordonnance qui clot la session, les

(1) Ann. de lépisl. étrang., 1884, p. 19.

effets de celle qui prononçait la dissolution. Car si la dissolution est la mort d’une Assemblée, la clôture de la session n’est qu’une interruption de travail : ce sont deux termes qu'il ne faut pas confondre.

Enfin on peut même ajouter qu’une telle ingérence du pouvoir exécutif dans l'élaboration du travail parlementaire, constitue véritablement un abus, or un abus ne peut jamais servir de base à un droit.

Qu'on maintienne au cas de dissolution les effets de là caducité, celle-ci aura une raison d’être ; au contraire, il est incompréhensible que des assemblées qui n’ont pas achevé leur mandat, qui comprennent les mêmes membres, voient leurs travaux annulés successivement de semestre en semestre, en vertu d’une simple ordonnance royale. La réforme s’impose d'autant plus en Angleterre que le droit d'ajournement n'existe pas pour la Couronne, que celle-ci n’a d'autre ressource que la clôture. Or si la clôture a quelquefois des causes politiques, elle n'est prononcée le plus souvent qu'en vertu de l'habitude, après la sanction de l'appropriation bill ou à l'approche des vacances : en quoi la prérogative royale serait-elle amoindrie, si l’on supprimait l'effet de péremption ? En outre, aucun texte ne permet au Roi de revendiquer un tel privilège, on ne comprend donc pas que l’objection ait été soulevée (1).

(1) De Franquevize : Tome I, p. 431.

On ne peut pas se fonder non plus sur les sessional orders pour rompre toute corrélation entre les sessions, car en dehors des règles qui n'ont d'effet que pour la durée d’une session, il y a des règles permanentes, survivant de Parlement en Parlemént, ce sont les Standing orders.

Il y aurait donc là un motif de plus pour sup-

* primer l'effet de péremption attaché à l’ordonnance de clôture.

Mais la rigueur du principe a été tempérée par deux exceptions ;.1l est vrai que ces exceptions ne , sont pas de nature à porter préjudice à l'effet politique de la clôture de la session. Elles concernent les ibills privés et les mises en accusation prononcées par la Chambre des Communes.

Les bills privés se distinguent des bills publics, en ce qu'ils ont trait à des intérêts locaux ou individuels ; ils sont mtroduits dans les Chambres par des étrangers et débutent par une pétition. Ce sont des revendications de droit ou des demandes d’autorisation ; en principe la procédure est la même pour les bills privés que pour les bills publics, cependant elle affecte pour les premiers un certain caractère

‘judiciaire (4). Quoi qu'il en soit, les intérêts politiques ne sont généralement pas en jeu lorsqu'il s'agit

(1) La procédure des bills privés est réglée au moyen de . ce pr Standing orders. (Cf.,Monsau et Derrrca : Règlements, p. 136ets. 2% ets.)

de bills privés, d'autre part, les droits individuels seraient constamment lésés par le fait de la clôture des sessions et de l'obligation où l’on serait de répéter sans profit de fastidieuses formalités. Ces considérations ont conduit à décider qu'en matière de bills privés, la clôture de la session pourrait n’avoir qu’un effet suspensif et non interruptif, que ces bills pourraient, en conséquence, être repris de session en session, au point où ils auront été laissés. Cette pratique a subi une évolution lente, mais, depuis 1871, elle paraît s'être définitivement introduite dans les usages parlementaires. « Gette différence de procédure en faveur des bills privés, dit M. Miceli, est due certainement à leur caractère spécial. Etant plus éloignés de la politique et se rapportant à des intérêts plus tangibles, l'absurdité du principe apparait plus clairement, les inconvénients s’en ressentent davantage et il y a ainsi moins de raisons de le défendre (1). »

Le second échec au principe de la caducité concerne la procédure de l’impeachement. L’impeachement est la mise en accusation par les communes à la barre de la Chambre des Lords. Cest un acte judiciaire dont les formalités sont nombreuses et longues, vu leur importance, or c’eut été rendre l'exercice de ce pouvoir impossible que d’en limiter

(1) Miceui : Op. précit., p. 168.

les effets à la durée d’une session. Ceut été énerver la répression des crimes contre la sûreté de l'Etat ; d’ailleurs un ministre mis en accusation aurait pu retarder indéfiniment sa comparution, en faisant prononcer des clôtures successives. Enfin toute action judiciaire demande une solution rapide. Autant de raisons qui ont déterminé le Parlement, après de nombreuses fluctuations, à soustraire Pimpeachement aux effets de la prorogation. La réforme s’est opérée d’ailleurs par degré : on a d’abord admis que l'instance devant les Lords ne pourrait être interrompue, et plus tard, lors des procès de Warren Hastings et de lord Melville, deux acts décidèrent que la prorogation n’attendrait pas l'instance d'accusation devant les Communes (1). Hors ces deux cas, la clôture de la session produit toujours ses effets ordinaires. Nous verrons en étudiant le régime des autres pays, qu'une évolution de plus en plus rapide, tend à faire de la caducité par clôture de session un monopole de l'Angleterre.

La règle anglaise s’est transportée en Italie et elle n'y à reçu en principe aucun tempérament. Il est vrai que le Statut de 1848 dans son article 56, que

(1) Stat. 26 Geonces IIT ce. 96 ; 45 Gronces c. 195 ; DE FrANQUEVILLE : Tome I], h. 232.

les règlements du Sénat (art. 32 et 98) et de la Chambre des députés (art. 2, 13, 125) semblent rendre obligatoire le travail par session, Cependant : on a peut-être exagéré dans la péninsule, la portée de certains articles, car en dépit des textes que nous venons de citer, il ne serait pas impossible d’en découvrir d’autres, desquels il résulterait que toute porte de communication n’est pas fermée entre les différentes sessions d'une même législature. Il y a, par exemple, l'article 16 du règlement de la Chambre qui établit la permanence du pouvoir des questeurs; d'autre part certains usages relatifs aux commissions d'enquête seraient également une preuve de cet enchainement des sessions. Quoi qu’il en soit, la caducité des travaux législatifs par le fait de la clôture dela session demeure toujours, et ses conséquences sont absolues.

Or, la survivance, dans une monarchie moderne, d'un usage tombé partout en désuétude est faite pour surprendre. Ei si l’on recherche dans les origines constitutionnelles de l'Italie, quels peuvent être les précédents historiques de cette règle, on est forcé de reconnaitre qu'il n’y en a pas. Dès lors, comme sa seule raison d'exister dans l'unique pays où on la trouve encore, a son fondement dans la coutume, on se demande quelles peuvent être les raisons qui l'ont maintenue en Italie. Faut-il les voir dans le fait que la Constitution de 1848 a été

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octroyée, et qu'ainsi, œuvre unilatérale du pouvoir exécutif, celui-ci en a donné l'interprétation la plus favorable à sa prépondérance ? Doit-on dire que l'Italie a copié servilement les institutions de PAngleterre, qu’elle a tenu à faire passer chez elle, dans leur intégrité les principes et les coutumes britanniques ? Faut-il enfin les trouver dans le dédain qui s’est toujours manifesté à Monte-Citorio pour les questions de pratique parlementaire, alors que l'étude de la doctrine y a atteint un si haut degré de perfection ? Poser la question n’est pas la résoudre, néanmoins nous renoncons à donner l'explication d’une telle anomalie. Quantaux motifs d'ordre juridique, nous en avons montré l’inanité, il ne reste doncque les raisons politiques, les raisons déroulant de influence gouvernementale.

Or en [Italie plus que partoutailleurs, les inconvénients politiques de la caducité des lois sont particulièrement frappants. En effet, le seul avantage de cette pratique serait d'activer le travail parlementaire, d'éviter par la crainte d’une clôture toujours possible, des débats fastidieux et inutiles, de nature à retarder indéfiniment le vote d’une loi urgente, de concentrer l'attention de la Chambre sur des questions qui seraient négligées et ajournées si l’on ne redoutait la caducité ; mais, comme on l’a très bien dit, une telle activité ne portera des fruits, que sil y a dans le Parlement «une majorité bien disci-

plinée, conduite par un gouvernement actif et précis (1) ». Or c'est malheureusement tout le contraire qui se produit en Italie : il y a rarement eu au sein du Parlement des partis nettement définis, tout au moins des partis assez fort pour constituer une majorité. Chaque député agit en travailleur isolé ; sans doute, l’on rencontre une cohésion certaime, lorsqu'il s’agit de défendre le principe de la monarchie constitutionnelle, mais cette cohésion se désagrège et se dissout dès que les questions de détail apparaissent. On à vu, du reste, dans cette indécision la cause des dissolutions nombreuses que le gouvernement a dû prononcer : en effet celui-ci s’est trouvé souvent dans l’impossibilité de constituer un ministère.

On comprend, dès lors, que l’entrave apportée à l'œuvre législative par l'effet de péremption de la clôture, soit d'autant plus grand. Un ministère sans cesse sur la brèche, obligé de louvoyer à travers Les partis, une majorité chancelante sans programme arrêté, ne peuvent pas évidemment produire rapidement des œuvres efficaces et durables. Alors les séances se passent en discussions oiseuses, en interpellations, en questions, et la clôture arrive anéantissant léchafaudage péniblement édifié. Pour éviter ce résultat le ministère allonge indéfiniment

(1) Marrer : Diss. des Ass. part, 1898, p. 35.

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la session, ce qui engendre la lassitude ; le projet traîne en longueur et c’est fort heureux quand on peut arriver jusqu'au vote définitif. Souvent en effet la majorité a évolué, et le gouvernement craignant un vote hostile, ne trouve que dans lordonnance de clôture le moyen de conserver sa vie. On ne saurait donc insister trop longuement sur les vices du système italien ; vices incomparablement plus profonds qu’en Angleterre où une longue pratique du régime parlementaire remédie en bien des cas à l‘intangibilité de certaines règles. « Pourquoi, dit M. Miceli, rendre nos assemblées modernes, si artificielles déjà par elles-mêmes, plus artificielles encore, avec cette vie intermittente, contraire à la nature et à toute forme organique d'évolution (4) ».

Il faut cependant rendre hommage aux efforts qu'ont tenté les législateurs de Monte-Citorio, en vue de se débarrasser d'un usage aussi fâcheux. Mais le respect de la doctrine l’a toujours emporté sur les considérations d'utilité pratique, de sorte que jusqu'ici, leurs tentatives se sont brisées contre des arguments juridiques qu’on supposait inéluctables.

Notons, tout d'abord, qu'une différence très sensible tend à s'établir à ce point de vue entre le Sénat et la Chambre. Le Sénat, nommé à vie par le

(1) Mitecr 10p cit, p'14%0

Roi et par conséquent permanent, a considéré, à plusieurs reprises, comme ne devant pas s'appliquer à ses travaux, les règles suivies pour la Chambre, corps périodique. (est ainsi que le 27 novembre 1874, le Sénat reprit l'étude du Code pénal au point où elle avait été laissée dans la session précédente, et que le 26 novembre 1882, il reprit de la mêmemanière étude du règlement intérieur. Il ne faut pas cependant s’exagérer l'importance de ces décisions, ni croire à leur répercussion possible au sein de la Chambre. En Italie, le Sénat joue un rôle des plus secondaires, toute l'attention du pays est concentrée sur les débats de la Chambre populaire, aussi les résolutions de la Haute-Assemblée sontelles presque toujours ignorées du public, tant qu'elles n’ont pas reçu l'adhésion des représentants directs de la nation. Aussi le gouvernement attache-t-11 peu d'importance aux délibérations sénatoriales.

En ce qui concerne la Chambre, la règle est au contraire scrupuleusement observée, et toutes les propositions déposées en vue de l’abolir n’ont pas encore reçu de sanction. Déjà, en novembre 4850 M. Pallieri, député, avait pris l'initiative d’une réforme, mais sur lopposition du ministre de l’intérieur, M. Galvagno, la Chambre en repoussa le principe. Le 2 décembre 1863, la question revint, mais elle échoua de nouveau à la suite des objec-

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tions soulevées par Crispi. Celui-ci. déclara que toute résolution qui aurait pour but de décider la reprise des projets de loi, à l’état où ils se trouvent à la fin des sessions, serait contraire à l’article 55 de la Constitution. L'article 55 règle en effet toutes les étapes que doit parcourir un projet de loi (1), et on ne pouvait, disait-il, y déroger qu'en révisant la Constitution. Bien que la Chambre italienne ait approuvé cette manière de voir, l'argumentation de Crispi nous parait spécieuse : l’article 55 qui prescrit la méthode selon laquelle doit être votée la loi, n’ordonne pas que toutes les formalités soient renfermées dans les limites de la session. Cest là une interprétation que rien ne justifie. Le professeur Miceli, rapportant cette discussion 2), ajoute qu’on ne peut pas non plus invoquer l'article 56 en faveur de la thèse de Crispi : cet article défend de représenter dans le cours de la même session une proposition rejetée, ce serait lui donner une portée qu'il n'a pas, que dv voir la preuve d’une absence de corrélation Juridique entre les sessions. D'ailleurs

(1)'Art. 55. Const. de 1848. — Toute proposition de loi doit être examinée en premier lieu par les commissions (giunte) qui seront nommées dans chaque Chambre pour les travaux préparatoires. La proposition discutée et appuyée par une Chambre, sera {ransmise à l’autre pour y ètre discutée et approuvée, puis elle sera présentée à la sanction du Roi. Les discussions se Yeront article par article.

(2) Miceur : Op. précit., p. 174.

cette règle existe dans un grand nombre de lois constitutionnelles, et jamais à notre connaissance, elle n’a étéun obstacle à la suppression d’une PLÈRS dure aussi fâcheuse que mal fondée.

Cependant, l’on constate de plus en plus, à certains symptômes caractéristiques, une évolution vers le rejet de cette pratique. Plusieurs fois déjà la Chambre a repris des projéts à l’état de rapport ; en matière de commissions d'enquête, on s'accorde presque à reconnaitre aux membres qui les composent un pouvoir permanent, mdépendant du décret de clôture ; enfin on commence à voir une différence entre les projets gouvernementaux et les propositions d'initiative parlementaire, et à se demander si ces dernières doivent subir la caducité, par le simple effet d’un acte de l'exécutif. Toutes choses dans lesquelles les jurisconsultes voient dessignes avantcoureurs d’une réforme imminente. Comme eux nous formulons l'espoir que ltalie abandonnera bientôt un usage suranné et n’entravera pas, par respect pour une procédure universellement condamnée, le merveilleux essor et le développement incomparable qui en ont fait, au cours du dernier siècle, une des premières nations du monde civilisé.

La clôture de la session produit sur les travaux du Reichstag allemand des effets analogues à ceux

qu'elle produit en Angleterre et en Italie. L'article 70 du règlement de cette assemblée dispose en effet que « les projets de loi, propositions et pétitions sont tenus pour caducs à l’expiration de la session dans laquelle ils ont été déposés, mais non adoptés ». Ce texte ne laisse subsister aucun doute en ce qui concerne les travaux inachevés : ceux-ci disparaissent de plein droit. Mais qu’advient-il des projets et. propositions qui ont été solutionnés par un vote : doivent-ils, pour échapper à la caducité, être transformés en loi avant l'expiration de la session, ou le Bundesrath peut-il les approuver même après la clôture et la dissolution ? La question s’est posée, en 4904, à propos de l’abrogation de la loi contre les Jésuites. Le Reichstag avait voté cette abrogation dans sa session de 4899, or le Bundesrath ne la ratifia qu’au mois de mars 1904. Malgré cela le gouvernement crut pouvoir la promulguer comme loi de l'Empire. Tout de suite une vive opposition se manifesta par laquelle on contesta la valeur constitutionnelle de la promulgation. On déclara que, plusieurs sessions ayant été closes depuis le vote de 1899, celui-ci était devenu caduc, qu’en tout cas des élections générales ayant eu lieu entre le vote du Reichstag et celui du Bundesrath, le gouvernement avait transformé en loi, une décision qui n’émanait pas des représentants actuels et directs de la nation. Enfin, ajoutait-on, admettre la perpétuelle validité

des votes unilatéraux du Reichstag, c'était permettre au gouvernement de collectionner ces votes afin de les t'ansformer en loi quand bon lui semblerait.

Les défenseurs du gouvernement objectèrent qu'en ce qui concerne la clôture de la session, celle-ci ne frappe de caducité que les travaux laissés inachevés à la fin de la session. Quant aux votes définitifs, ils survivent non seulement à la session, mais encore à la législature, et ils ne sauraient être frappés de stérilité pas plus par un décret de clôture ou de dissolution, que par l'expiration des pouvoirs de l’Assemblée. Sans doute, il serait contraire à la bonne foi de transformer en loi un ancien vote du Reichstag, alors que l'opinion de ce dernier pourrait avoir changé,mais encore dans un pareil cas, les représentants auraient un moyen bien simple d'empêcher la promulgation, ce serait de revenir sur leur ancien vote. Donc tant que cette révision n’a pas eu lieu, le premier vote est censé être en conformité d'opinion avec le Reichstag actuel.

Cette théorie a prévalu en ce sens que la manifestation hostile à la loi de 1904 resta purement platonique et que cette dernière reçut sa pleine et entière exécution. Il semble donc résulter de ce précédent que le décret de clôture ou de dissolution est sans effet sur les votes du AEIENE non encore transformés en loi.

La question ne se pose pas pour le Bundesrath

qui est un corps permanent et qui d’ailleurs peut se réunir dans l'intervalle des sessions du

Reichstag (1).