CHAPITRE III

Régimes où la clôture de la session! n’entraîne pas

la caducité des propositions de lois

Quand la clôture de la session n’entraîne pas la péremption totale des travaux parlementaires, ceux-ci deviennent néanmoins caducs, par le fait de la dissolution ou de l'expiration de la législature. Cest du moins la règle universellement suivie dans les -états constitutionnels. Mais les différences d'application sont si nombreuses et si grandes, qu'en présence d'une telle complexité, il faut renoncer à dégager un ensemble de règles générales. Cependant comme toute étude doit se préoccuper d’être scientifique, nous essayerons de découvrir quels principes généraux peuvent servir de base à une pratique si commune et si importante à la fois.

Les travaux parlementaires inachevés peuvent,

nous l'avons dit, se présenter sous deux formes devant un Parlement renouvelé : ils peuvent n'avoir été l’objet d'aucune décision — il se peut d'autre part qu'une assemblée les ait consacrés par son vote. Que se passe-t-il dans chacun de ces cas ? De l'étude des principes qui ont été précédemment exposés, ainsi que de l'examen des usages parlementaires, on conclut à une réponse différente pour l’une et pour l’autre de ces situations.

4° Si les travaux demeurés en suspens au moment du renouvellement intégral n’ont été l’objet d'aucun vote, ils sont caducs de plein droit. Il ne peuvent être remis au Jour que par voie d'initiative. En un mot, le Parlement lors de sa première réunion trouva table rase devant lui (1).

2° Si les travaux ont été l’objet d’un vote dans les deux assemblées ou dans l’une d’elles, mais qu’ils n’ont pas, au moment du renouvellement, acquis force de loi, alors la solution dépend exclusivement de la méthode en usage dans les différents pays.

Telles sont les deux règles que nous devons poser au début de cette étude. La première est universellement admise : on ne veut pas qu’une. assemblée nouvelle trouve son ordre du jour encombré par des travaux qu’elle désapprouve peut-être : les

(1) Ce principe subit une restriction, quand l’Assemblée a le caractère permanent {v. injra).

projets simplement discutés dans une assemblée défunte meurent avec élle. Il en est autrement des projets qui ont été adoptés, attendu qu’on peut difficdement frapper de nullité un vote émis par un pouvoir régulier. Toutefois la question est vivement controversée et a été diversement solutionnée par les législateurs. Une étude comparée des usages français et étrangers nous mettra à même d’apprécier la valeur de ces discussions.

La péremption des travaux parlementaires par clôture de session se produisait en France sous la Restauration. Cette pratique s'était introduite avec la Charte de 1814 ; elle était la conséquence presque. naturelle du mouvement annuel des élections, qui amenaient à la Chambre, dans la proportion d'un cinquième, de nouveaux membres, tout à fait étrangers aux délibérations de la session précédente {1). Pour permettre à ces nouveaux élus de voter en connaissance de cause, on avait pris l’habitude de reprendre, dèsle début, tous les projets demeurés en suspens ; ainsi s'était établie d'elle-même la caducité des lois par expiration de session. Il en fut ainsi jusqu'en 1832.

(1) Rapport Jay à la Chambre des Députés. Moniteur du 30 décembre 1832.

168 TITRE DEUXIÈME — CHAPITRE Ill

Mais une modification fut introduite dans la Charte après la Révolution de 1830 : la Chambre ne fut plus soumise au renouvellement annuel, elle se renouvela intégralement tous lescinq ans.

Dès lors, les inconvénients du système ancien apparurent avec plus de netteté. On ne comprit pas la raison de cette survivance qui paralysait la tâche du Parlement. Sur l’initiative de M. Salverte, une commission de la Chambre des députés proposa une réforme et déposa, sous forme de loi, le projet suivant : n

« Article premier. — Hors le cas de dissolution de la Chambre ou d'expiration des pouvoirs de ses membres, les travaux législatifs, commencés dans lune des deux Chambres et interrompus par la clôture de la session, pourront à la session suivante être repris dans l’état où ils seront restés.

« Article 2.— Hors les deux cas prévus par le précédent article, les projets de loi qui auraient été adoptés par l’une des deux Chambres dans la session précédente, pourront être présentés par le gouvernement à l’autre Chambre et, en cas d'adoption, être pr'omulgués comme loi de l'Etat ».

Le rapport fut présenté par M. Jay à la séance du 29 décembre 1832. Le rapporteur concluait énergiquement à l'adoption de cette mesure; il se basait sur linutilité qu'il y avait.de répéter sans profit les mêmes formalités, etssur ce que la proposition

n'avait rien de contraire à la prérogative royale. « Pendant plusieurs sessions, dit-il, la Chambre des pairs s’est occupée consciencieusement du code militaire, réclamé depuis de longues années et qui renferme 500 articles. Les travaux préliminaires, les rapports, les délibérations publiques n'ont. Jamais pu être terminés dans le cours d’une session ; je vous demande si dans l'état actuel des choses, il est possible d’assigner un terme aux fastidieuses répétitions des mêmes formalités, et s’il convient, par respect pour un usage aujourd’hui sans raison suffisante, de priver le pays d’une partie si importante de sa législation. — Ce qu’on refuserait de croire, si lobjection n'avait été sérieusement énoncée, c’est qu'on accuse le projet de porter atteinte à la prérogative royale. On suppose que le souvernement pourrait avoir quelque intérêt à prévenir le renouvellement de discussions provoquées par un projet de loi, et que l'usage qui, à la fin d’une session, anéantit tous les travaux commencés est le plus simple pour atteindre ce but. Si un défaut d'harmonie existait entre les deux pouvoirs, ce n'est pas ainsi qu'elle se rétablirait. Que si l'esprit de la majorité n’éprouvait aucun changement dans l'intervalle d’une session à l’autre, elle ressusciterait, par voie d'initiative et malgré le ministère, le projet destiné à l'oubli et l’usage actuel n'empêcherait rien. Si, au contraire, cet esprit s'était modifié,

la latitude donné à la Chambre serait sans danger, car alors la majorité refuserait de reprendre des débats jugés inutiles ou nuisibles. On voit donc qu’il n’y a rien de solide dans l’objection, elle s’évanouit au moindre examen. Il ne reste que lutilité mcontestable du projet de loi (1) ».

La Chambre discuta la question dans la séance du 31 décembre 1832. Sur la proposition de M. Dumeilet, elle transforma, malgré l'opposition très vive de MM. Salverte et de Mosbourg, la proposition de loi en disposition réglementaire. Elle lui substitua le texte suivant qui devint l’article 53 de son règlement :

€ Article 53.— Hors le cas de dissolution de la Chambre des députés, ou d'expiration du pouvoir de ses membres, les travaux législatifs, commencés et interrompus par la clôture de la session pourront à la session suivante être repris, dans l’état où ils sont restés.

€ Cette faculté, applicable seulement aux projets sur lesquels un rapport aura été fait, sera exercée en vertu d’une résolution de la Chambre, prise sur la demande d’un de ses membres » (2). |

À partir de ce Jour, la caducité des lois fut limitée au seul cas du renouvellement intégral.

(1) Moniteur 30 décembre 1832, p. 2243.

(2) Moniteur du 1°" janvier 1833.

Cette dernière question, peu discutée sous l’'Empire ou chaque dissolution amenait la chute complète des travaux du corps législatif, a subi sous la Constitution actuelle une longue évolution et a donné lieu à dispositions parfois très curieuses.

En ce qui concerne le Sénat, elle fut immédiatement tranchée. Lors du premier renouvellement triennal, en 1879, la Chambre songea un instant à contester la validité des votes émis par l’ancien Sénat sur lesquels elle n’avait pas encore statué. La discussion survint à l’occasion d’un projet relatif aux secours à accorder aux victimes du phylloxéra. Le Sénat avait voté le projet avant son renouvellement de janvier et s'était séparé avant d’en avoir saisi la Chambre. Le rapporteur du projet à la Chambre des députés, M. Paul Devès, fit remarquer « qu'on ne pouvait assimiler le renouvellement partiel au renouvellement intégral ; que le renouvellement partiel n’altérait pas la capacité législative du Sénat qui était un corps permanent (1) ». Sur la proposition du président, M. Jules Grévy, la Chambre ajourna la solution de la question jusqu’après la décision du Sénat. Celui-ci statua dans la séance du 24 janvier 4879 (2). Après un rapport très explicite

(1) Ch. des Dép., 23 janvier 1879. J. Off. du 24 janvier, p. 502.

(2) Sén., 24 janvier 14879. J. Off, 25 janvier 1879, p. 535 et suiv.

12 TITRE DEUXIÈME == CHAPITRE Ill

de M. Bertauld, le Sénat substitua à l’article 23 de son règlement, une disposition nouvelle, destinée à constater sa permanence :

« En cas de vacances survenues au sein des commissions, par démissions, décès, non réélection ou autrement, il sera pourvu au remplacement des commissaires manquants par les bureaux de la formation à laquelle remonte leur nomination. Les sénateursnouvellement élus feront partie du bureau auxquels appartenaient les sénateurs auxquels ils succèdent ». Le Sénat consacrait ainsi officiellement l’ininterruption de ses travaux et la perpétuelle efficacité de ses votes. La Chambre adhéra à cette manière de voir et; depuis lors, le Sénat fut considéré comme corps permanent (1).

Cette solution, juste évidemment, peut avoir en certains cas des conséquences fâcheuses : il peut arriver qu’un renouvellement partiel modifie profondément une commission ; celle-ci sera alors composée d'éléments étérogènes dont l'accord s’établira peut-être difficilement. Toutefois, 1 nv a là qu'un inconvénient secondaire, et une sage ordonnance du travail ÿ pourvoira largement.

(1) Gazette des Tribunaux, 25 janvier 1879 : La pcrmanence du Sénat.

Esmex : El. de Dr. Const., p. 749 ets.

Pierre : V. dans le Traïté de Droit politique, la lettre au Greflier en chef de la, Chambre belge, du 17 décembre 1892,

En ce qui concerne la Chambre des Députés, les questions de caducité ont soulevé des difficultés beaucoup plus grandes. Que le Sénat après son renouvellement triennal reprenne ses travaux au point où 1l les avait laissés avant sa séparation, il nv a là rien que de très normal, attendu que les deux tiers de ses membres n'ayant pas eu à subir de réélection, le caractère de l'assemblée ne s’est pas sensiblement modifié. Mais il en est autrement de la Chambre : si, en droit, une élection générale n'altère pas son essence, en fait, elle peut modifier sensiblement sa composition : ses commissions peuvent avoir été décimées, Pauteur ou les auteurs de certains projets de loi peuvent n'avoir pas été réélus, il importe done qu’une assemblée nouvelle trouve devant elle le champ libre. Tout doit disparaitre : projets, rapports et pétitions — sauf à la Chambre de décider si elle veut ou non en reprendre quelques-uns. Cette faculté de reprendre, au point où ils ont été laissés, les travaux de l’ancienne Chambre a fait récemment l'objet d’une disposition règlementaire. Sur Finitiative de M. Breton, la Chambre, dans sa séance du 16 juin 1903 (1), a, en effet, modifié ainsi qu’il suit l’article 48 de son règlement :

(1) J. Off, du 17 juin 1903, p. 1996.

174 TITRE DEUXIÈME. CHAPITRE Ii

« Après le renouvellément intégral de la Chambre, les rapports sur le fond déposés par les commissions de la précédente législature peuvent être repris et renvoyés aux commissions nouvelles, soit sur l'initiative des commissions nouvelles, soit sur l'initiative des commissions elles-mêmes, soit sur l'initiative de 20 membres.

« Les demandes de renvoi sont déposées entre les mains du président qui les communique à la Chambre. Lorsque la demande émane d’une commission, le renvoi est de droit, dans le cas contraire la chambre statue par assis et levé, sans débat.

« Toute commission saisie d’un rapport émanant de la précédente législature peut décider qu’elle en accepte les conclusions sans amendement ; elle charge alors lun de ses membres d'en soutenir la discussion devant la chambre, et l'inscription à l’ordre du jour a lieu dans les formes ordinaires sans autre procédure. Si la commission estime qu'il y a lieu de modifier un ou plusieurs articles, elle soumet à la chambre un rapport se limitant aux articles amendés » (1).

On ne peut qu'applaudir à cette innovation qui permet de faire revivre une partie du travail antérieur. On peut aussi regretter qu’elle ait tardé si

(1) Mongau et Decrecà : Régl. des Ass. législ., tomeIlI, France,

longtemps à se produire. En effet, en limitant à quatre années l'élaboration d’une loi et spécialement dune loi importante, l'on s'expose à en retarder indéfiniment le vote. Il faut donner à celui qui la prépare le temps de recueillir les renseignements etles documents indispensables ; il est de toute nécessité que la commission l’examine minutieusement avant de présenter son rapport à la Chambre, or il arrivait que la législature prenait fin avant que l’on ait pu arriver à s'entendre.

La modification de l’article 18 fait disparaître tous ces inconvénients, c’est donc un progrès réel qu'a fait sur ce point la jurisprudence parlementaire. Malheureusement, l’exemple de la France n’a pas encoie été suivi dans les Parlements étrangers.

Une question beaucoup plus délicate est celle du sort fait aux propositions adoptées par la Chambre, mais non ratifiées par le Sénat avant la fin de la législature. La valeur des votes de la Chambre, restés ainsi en suspens, à été longtemps contestée et la jurisprudence parlementaire a beaucoup hésité sur ce point.

La question se présenta pour la première fois devant le Sénat, lors de la dissolution de 1877 ; le président, M. d’Audiffret-Pasquier, fit observer que selon une jurisprudence constante, les votes émis par l’ancienne Chambre sur les propositions

176 ‘TITRE DEUXIÈME, — CHAPITRE fi

d'initiative parlementaire disparaissaient avec elle ; quant aux projets de loi, le Sénat ne pouvait s’en déclarer dessaisi, attendu que c’est par décret qu’ils lui avaient été transmis (1). Le Sénat admit cette solution et la maintint, lorsque, quelques jours plus tard, dans la séance du 26 novembre 1877, elle fut vivement attaquée par M. Caillaud. (V..supra). Ainsi la jurisprudence .de 1877 était.très nette : le Sénat considérait comme caducs tous les votes émis par l’ancienne Chambre sur les propositions de loi — il maintenait, au contraire, toute leur valeur aux votes émis sur les projets du gouvernement. Cette distinction se fondait sur le respect des droits de Pexécutif: un décret avait saisi le Sénat, seul un décret pouvait le dessaisir. Cette solution souleva immédiatement les critiques les plus vives, et lorsqu'après les élections de 1881, elle revint à la tribune de la Haute-Assemblée, M. le sénateur Bozérian, l’attaqua vigoureusement. « Lorsqu'on cherche, dit-il, la raison d'établir une distinction entre les projets et les propositions de loi, on la trouve difficilement; d’où viendrait l'obligation de la Cistinction ? De ce que la chose qui est destinée à devenir une loi émane d’un membre du Parlement au lieu d’émaner du Gouvernement. En quoi donc et comment la différence dans cette initiative

(1) J.:0ff;27 mov. 1877, D: 7794:

pourrait-elle conduire à ce résultat ? Est-ce qu’en . principe, l'initiative parlementaire n’est pas aussi respectable, aussi énergique, aussi efficace que l'initiative gouvernementale? Lorsque la Chambre des députés s’est appropriée la proposition de l’un de ses membres, qu'est-ce qui nous est transmis ? Ce n’est plus l’œuvre individuelle de tel ou tel député, c’est l’œuvre collective de la Chambre. La proposition s’est transformée, elle est devenue une 101... (1) ». L'orateur ajoutait que si l’on considérait comme caducs tous les actes d’une Chambre disparue, il fallait frapper de cette caducité aussi bien les projets que les propositions. MM. Fresneau et Buffet combattirent cette argumentation et soutinrent la jurisprudence admise jusque-là par le Sénat. Celui-ci prit alors un moyen terme : il décida de mainteauir à son ordre du jour les propositions transmises par la Chambre, lorsqu'elles avaient été l’objet d’un rapport de la part de la commission sénatoriale chargée de leur examen. Cette décision se fondait sur ce que de telles propositions étaient devenues la propriété du Sénat, et que dès lors là caducité qui atteignait les œuvres de la Chambre, ne pouvait rejaillir sur les œuvres du Sénat.

La jurisprudence de 1881 marquait donc un progrès sur celle de 1877 : elle ne considérait plus

(1) Sénat, 28 octobre 1881. — J. Of, 29 octobre, p. 2.

comme caduques que les propositions d'initiative parlementaire votées par la Chambre,sur lesquelles les commissions du Sénat n'avaient pas encore statué.

En 1885, il n’y eut aucun changement (1).

En 1889, une vive discussion s’engagea entre MM. Thév enet, garde des Sceaux, et Delsol, à propos du vote des crédits budgétaires. Le ministre soutint que le Sénat devait se considérer comme valablement saisi de ces votes, même en labsence d'un rapport : « Les conséquences du système contraire, dit-il, seraient en pratique déplorables, et si l’on frappait en effet de caducité les lois de finances qui auraient été votées par une Chambre à son déclin, on créerait pour cette Chambre une incapacité sur laquelle la loi constitutionnelle n'aurait pas manqué de s'expliquer. Elle ne l’a fait nulle part. Pendant ses dernières séances, il serait impossible à la Chambre de voter les moindres crédits supplémentaires, et il serait impossible par cela même au Gouvernement de parer aux nécessités, mêmes les plus urgentes, d’une bonne administration (2) ». M. Thévenet reprenait ainsi l'argument que nous avons déjà indiqué, à savoir que rien n'autorise

(1) Sénat, 10 novembre 1885. — J. Off, 11 novembre 1885, p. 1169.

(2) Sénat, 18 novemb. 1889. ms Off., du 19 nov. 1889, p. 1057

à priver d'effets les décisions d’un pouvoir régulier, sous prétexte que ce pouvoir s’est transformé. Le Sénat n'osa pas aller jusqu’au bout de cette thèse, néanmoins, il fit un pas de plus qu’en 1881 : sur la proposition de son président, M. le Royer, il considéra comme échappant à la caducité les propositions votées par une Chambre disparue, si elles avaient été, antérieurement, examinées et amendées par lé Sénat.

Enfin, en 1894, M. Demôle déposa un projet de résolution aux termes duquelle Sénat assimilerait désormais complètement les propositions aux projets gouvernementaux (1). Les travaux de la commission, chargée d'examiner le projet, aboutirent . au rapport de M. le sénateur Jules Godin, rapport qui constitue l’une des meilleures pages de jurisprudence et de doctrine qui ait été écrite sur la question {2). Le Sénat, dans sa séance du 10 décembre 4894, adopta, sans discussion, les conclusions de ses commissaires et introduisit dans l’article 127 de son règlement la modification suivante (3) :

Article unique. — Le paragraphe premier de l’article 427 du règlement est modifié ainsi qu'il suit :

« Les propositions de loi érnanées de l'initiative

) Sénat, 12 juin 1894. — J. Off. du 13 juin, p. 521.

{L (2) Sénat, Doc. parlem., 1894, p. 281.

(3) Sénat, 10 déc. 1894. — J. Off., 11 déc. 94, p. 971.

180 TITRE DEUXIÈME. — CHAPITRE Il

parlementaire, votées par la Chambre des députés et transmises par le président de cette Chambre au président du Sénat, seront examinées conformément aux règles suivies pour les projets présentés par le Gouvernement, et le Sénat en demeure saisi, même après le renouvellement intégral de la Chambre des députés ».

Ce texte bien qu'explicite en apparence a cependant de nature à soulever deux difficultés. Que faut-il entendre par ces mots € transmises par le président de la chambre au président du Sénat? » Faut-il exiger que la transmission ait lieu au Sénat, en séance publique, avant la séparation des assemblées, ou n'est-il pas mdispensable que le Sénat ait officiellement connaissance de cette transmission ?

Il faut, croyons-nous, s’en rapporter à l'esprit qui a dicté la résolution sénatoriale, c’est-à-dire donner à cette dernière toute l'extension possible. En votant la proposition Demôle, la Haute-Assemblée a entendu anéantir purement et simplement les effets de la caducité ; son texte a une portée générale qui exclut de pareilles subtilités.

L'auteur de lobjection, M. Pierre lui-même, n'hésite pas à l'écarter (1).

Mais le texte de 1894 qui ne parle que du renouvellement intégral, s'applique-t-il également, au cas

(1) Pierre : Traité de Droit politique, supp. 1906, n° 80.

de dissolution ? Pour les mêmes raisons que précédemment, nous n’hésitons pas à adopter l’affirmation. Sans doute, dans un sens restreint, le terme renouvellement intégral ne s'applique qu’à Pexpiration de la législature ; mais encore ici faut-il se demander si les législateurs ont voulu faire une telle distinction ? Or, la lecture du rapport Godin suffit pour se convaincre du contraire. D'ailleurs la distinction existerait-elle, que le texte, comme en 1832, n'aurait pas manqué de l'indiquer. Il faut donc prendre ici les mots « renouvellement intégral » comme embrassant à la fois le cas de dissolution et l'expiration de la législature.

Telles furent les quatre étapes que suivit au Sénat la grave question de la caducité des votes de la Chambre. Cette évolution se caractérise par la tendance, de plus en plus manifeste, d’abolir cette caducité. Le Sénat était poussé dans cette voie par cette considération, que les Chambres avant été faites égales en droit par la Constitution, 1l n’appartenait pas à une simple disposition règlementaire de créer pour l’une d'elles un état d’infériorité. Toute les objections de fait et de droit tombent, en effet, devant l'examen des textes constitutionnels. Aucun d’entre eux ne permet d'établir une disparité entre les assemblées législatives. Dès lors, toutes les solutions admises par le Sénat jusqu’en 1894 étaient des innovations plutôt

que des interprétations. Un seul argument subsiste, celui d’un changement possible dans la maJorité de la chambre. Nous avons vu comment la Constitution permettait d'y répondre. (Voir Supra).

Mais, tandis que le Sénat n’opposait, à chaque renouvellement intégral, qu'une barrière de plus en plus franchissable aux votes de la Chambre défunte, les députés, de leur côté, ne restaient pas indifférents à cette question de jurisprudence parlementaire. (était pour leurs délibérations un fait - vital: de la solution adoptée dépendait, en effet, la stérilité ou la fécondité de leurs derniers travaux.

A la séance du 28 mars 1885, M. Rivière avait proposé, sous forme de loi, une disposition ainsi conçue :

« Nonobstant l'expiration du mandat de la Chambre des députés, le Sénat restera saisi des propositions de l'initiative parlementaire votées par elle et transmises par le président de cette Chambre au président du Sénat, comme il reste saisi des projets de loi de l'initiative gouvernementale. Néanmoins la nouvelle Chambre, durant sa première session, pourra voter des résolutions pour inviter M. le Président à les retirer » (1).

Cette proposition se basait principalement sur ce fait, que la Jurisprudence du Sénat avait créé

(1) C. D., Séance, 28 mars 1885. J. Off., 29 mars, p. 683.

Ce)

entre les deux assemblées, au préjudice de la Chambre populaire, une inégalité inadmissible dans un pays républicain. C'était un motif exclusivement politique, mais qui n’était pas sans importance. « Ce n’est pas une prétention exagérée de la part des élus du suffrage universel, lit-on dans l'exposé des motifs, de réclamer en matière de lois ordinaires l'égalité du droit d'initiative parlementaire, qu’ils partagent avec le Sénat et le pouvoir exécutif cette égalité, conquête de la révolution de 1830, ayant été reconnue et proclamée par la Chambre des pairs de Louis-Philippe. La caducité dont ne seraient frappés ni les projets de loi dûs à l'initiative gouvernementale, ni les propositions de loi émanées du Sénat, constituerait une inégalité et une infériorité qui n’est ni dans la Constitution, ni dans les principes de la démocratie (1) ». Lerapport, fait au nom de la commission chargée d'examiner la proposition Rivière, reprit les arguments juridiques opposés jadis à M. Caïllaud (2). Cependant un vif débat s’engagea sur la question, le 21 juin 1885. Sur la proposition de M. Henri Brisson, président du Conseil, la première partie fut adoptée sans contestation ; mais la seconde soulevait, d'après fui, un problème constitutionnel. Elle donnait, en effet,

(1) Annexe à la séance du 28 mars 1885, n° 3657. (2) Ch. des Dép, 11 juin 1885, J. Off. du 12 juin, p. 1063.

el

à la Chambre un droit de retrait qu'aucun texte n'autorise ; d’ailleurs, comme le fit remarquer le ministre, elle n'avait pour but que d’obvier à un changement de majorité, or la prérogative présidentielle de solliciter une nouvelle délibération arrivait au même résultat. Le second paragraphe devenait donc inutile, aussi fut-il écarté par la Chambre. Le vote devait néanmoins se borner à une manifestation platonique, en effet les élections générales survinrent avant que le Sénat ait pu en être saisi.

Il fut frappé de caducité.

En 1893, MM. Letellier et Maujan ramenèrent l'attention de la Chambre sur la question. Ils déposérent quelques temps avant la séparation du Parlement, un projet de loi ainsi conçu :

« Articles 1 et 2 (relatifs à la suppression du travail parlementaire à l’expiration des législatures).

« Art. 3. — Lorsque la Chambre des députés arrive au terme légal de son mandat, le Sénat demeure saisi des projets de loi présentés par le gouvernement et des propositions dues à l’initiative parlementaires votées par la Chambre des députés, et transmis par le Président de cette assemblée au président du Sénat ».

Mais comme la Chambre n'avait plus que quelques jours de session, et qu'il était évident qu'une telle proposition ne pourrait être votée en temps utile par le Sénat, ses auteurs en chan-

gèrent le caractère ét en firent un simple article de règlement que la Chambre vota sans discussion, dans sa séance du 22 juillet 1893 (1). Il était ainsi CONÇU :

« Article unique. — Les propositions de loi qui auront été définitivement adoptées par une législa ture, mais dont le Sénat se sera considéré comme dessaisi par suite du renouvellement intégral ou de la dissolution, seront de nouveau transmises au président du Sénat par le président de la Chambre, si la demande en est faite par quarante membres ».

En vertu de cette disposition, neuf propositions (2) furent transmises par le président de la Chambre au président du Sénat. Le Sénat ne crut pas devoir contester la régularité de cette trausmission, mais comme elle était en opposition formelle ‘avec les décisions prises par lui jusqu'alors, son président M. Challemel-Lacour, lui soumit la question (3). Ce fut alors que M. Demôle déposa le projet de résolution qui devait supprimer définitivement la caducité. La Commission sénatoriale présidée par M. le Royer en modifia légèrement les termes (4)

(1) J. Off. du 23 juillet 1883, p. 2304.

(2) Rapport Gonix au Sénat, précit. p. 282, note 1.

(3) Sénat, 12 juin 1894, J. Off., 13 juin, p. 521.

(4) La proposition Demoe était ainsi conçue : « Le Sénat demeure saisi régulièrement de toute proposition de loi qui luiest transmise par la Chambre des députés qui l’a votée »,

186 TITRE DEUXIÈME — CHAPITRE Ill

et le fit adopter par le Sénat dans les circonstances que nous avons rapportées (1). | Telle est la lente évolution qu'a subi en France le principe de la caducité. En faisant la critique des résolutions successivement adoptées par les deux

(1) La question de l'efficacité des votes d'une Chambre disparue a été soulevée récemment encore à propos des crédits budgétaires

Le 25 mars 1902, la Chambre votait le projet portant règlement définitif des comptes de 1898 et se séparait peu de jours après pour se présenter devant les électeurs. Or le Sénat, s'étant lui-même ajourné quelques jours avant la prorogation de la Chambre, il avait été impossible au gouvernement de soumettre le vote de la Chambre à la la sanction de la Haute-Assemblée. La question était nouvelle, car ainsi que l'indique M. Pierre, il ne s'agissait plus de coexistence quand au vote, mais de coexistence quand à la présentation. En d’autres termes, le Sénat pouvait-il transformer en loi, un projet dont il n'était saisi qu'après l'expiration des pouvoirs d Ja Chambre qui l'avait adopté. Le Gouvernement se demanda si, en réalité, il ne devait pas recommencer toute la procédure et considérer le vote de l'ancienne Chambre comme caduc? La question vivement débattue fut résolue par la négative.

Dans une note demandée par le ministère des Finances au Secrétaire général de la Chambre, celui-ci fit observer que, d'une part. les précédents n'étaient pas en faveur de la caducité, que d’ailleurs la non-transmission au Sénat du texte volé par la Chambre n'était pas imputable au Gouvernement, quenfin la Chambre, en adoptant un projet qu'elle savait ne pouvoir Ôtre transmis au Sénat avant l'expiration de ses pouvoirs, n'avait pas eu l'intention de faire une œuvre vaine. Ces considérations déterminèrent le ministre des Finances à présenter le règlement des comptes de 1898 au Sénat, sans retour préalable devant la Chambre. Le Sénat ne formula aucune objection à la constitutionnalité de cette procédure, en tout conforme à l'esprit de la résoluion de 1894. (Pirgne, Traité de droit pol., Suppl. 1906, n° 79, — J. Off., 20 juin 1902).

Chambres, nousne pouvons qu'applaudirau résultat auquel elles ont abouti. Sans doute, il est facile de soutenir que les travaux d’une Chambre défunte doivent s’'anéantir avec elle ; que les votes émis par une Assemblée dissoute doivent disparaitre, comme on dit en droit civil qu'une offre ne peut plus être faite quand son auteur est décédé. Encore ici faut-il se garder des comparaisons trop adéquates. On ne peut assimiler la dissolution d’un corps politique à la mort d'une personne physique : nous avons. suffisamment insisté sur ce point pour qu'il nous paraisse utile dy revenir. Mais si l’on admet une survivance juridique, pour quelques uns des actes accomplis antérieurement au renouvellement, on ne voit pas comment on peut la refuser aux autres. Aussi les solutions du Sénat de 4877, de 1881, et de 1889 étaient-elles contestables à plusieurs points de vue.

Au point de vue constitutionnel, la distinction qui s'était établie entre les projets et les propositions de lois, portait manifestement attente à l'article 3 de la loi du 25 février 1875, sur l’organisation des pouvoirs publics. De ce texte résulte, en effet, une entière parité entre l’imitiative gouvernementale et l'initiative parlementaire ; aussi traiter les projets autrement que les propositions, c'était créér entre eux une différence que n'avait pas voulue la Constitution. L’on se basait, ilest vrai, sur

le droit de lPexécutif, mais en raisônnant ainsi l’on déplaçait la question : le renouvellement intégral fait ou ne fait pas disparaître les travaux d’une Chambre. Dans l’affirmative, en quoi un décret peut-il s'opposer à cette conséquence naturelle de l'application des principes parlementaires ? Quand la caducité est reconnue, elle ne l’est pas en vertu d’un règlement ; si un réglement existe à son sujet, 1l la constate, il ne l’institue pas. La caducité est un phénomène purement naturel, dont les conséquences sont universellement identiques en dépit de toute contingence. Il faut se pénétrer de cette idée, que la caducité n’est pas l’œuvre du pouvoir législatif : celui-ci peut simplement décider qu'il ne s’y soumettra pas. Et le Sénat en refusant d'inscrire à son ordre du jour les propositions d’initiative parlementaire, faisait purement et simplement application de règles qu'il croyait naturelles et infaillibles. Dès lors, pourquoi ces principes ne s'apphquaient-ils pas à Pexécutif comme au législatif? Le Sénat n'avait pas le droit de faire une telle distinction ; en la faisant il portait atteinte aux droits de l'initiative parlementaire, 1l faisait œuvre constituante, il s’appropriait l'institution de la caducité, qui, en réalité, lui échappait complètement.

D'ailleurs comme le constatait M. Jules Godin, « si le gouvernement saisit les Chambres par décret cest que le décret est la forme légale nécessaire des

actes du gouvernement (1) ». Pourquoi donner à cet acte qui n’a d'autre valeur au point de vue qui nous occupe, que celle d’une forme de procédure, le pouvoir de faire revivre des actes, considérés comme caducs en d’autres cas? En quoi la transmission faite par le président de la Chambre a t-elle moins de valeur que la transmission par décret (2) ? Aucun texte n’établit cette disparité.

Au point de vue des principes parlementaires eux-mêmes, la solution n’était pas plus heureuse : elle violait la règle de l'égalité des pouvoirs, en mettant l’un d'eux en état d’infériorité. Les solutions de 1881 et de 1889 étaient encore moins soutenables en ce sens qu’elles créaient, au profit du Sénat, une inégalilé manifeste entre les deux assemblées. En quoi l'examen d’une commission sénatoriale ou un vote antérieur du Sénat étaient-ils de nature à donner aux décisions de la Chambre une vitalité nouvelle ? C’était admettre qu’en certains cas, le vote de la Chambre a une valeur relative, subordonnée à la validation du Sénat. Or cela est inadmissible. « I faut qu’en dehors des actes mêmes du Sénat, le vote de la Chambre ait une valeur

propre (3) ». |

(4) Rapport Gonix, précit.

(2) Cf. en sens contraire, déclaration BaTBiE au Sénat le 28 octobre 1881

(3) Rapport Gonin, précit.

D'ailleurs, admettre la caducité pour les votes de la Chambre, alors que ceux du Sénat y échappaient totalement, était contraire au texte et à l’esprit de l’article 1 de la loi du 25 février 1879, ainsi conçu : « Le pouvoir législatif s’exerce par deux assemblées : la Chambre des députés et le Sénat ». Cette disposition crée deux assemblées égales en droit et en pouvoir, seul un nouveau texte constitutionnel peut établir une différence entre elles. Pour toutes ces raisons, la jurisprudence sénatoriale devait être modifiée. Elle l’a été dans un sens qui donne pleine satisfaction aux principes rationnels et parlementaires. |

Ainsi la pratique française est nettement déterminée : les travaux restés en suspens devant la Chambre disparaissent au moment de l'expiration de ses pouvoirs, de sorte que la Chambre nouvelle trouve devant elle table rase ; — tous les projets et propositions votés par l’ancienne Chambre subsistent comme s’il n'y avait pas eu de renouvellement. Quant au Sénat, la question de la caducité ne se pose jamais à son égard.

IT

A l'étranger, sauf les exceptions déjà signalées, la clôture de la session ne produit en général aucun effet interruptif. La question a été presque univer-

sellement tranchée par la voie réglementaire. Les règlements sont d’ailleurs assez explicites à cet égard pour qu'il suffise de s’y rapporter, si l’on veut connaitre les différentes méthodes en usage (1).

Le renouvellement intégral qu'il provienne d’une dissolution ou de l'expiration de la législature, produit partout un effet de péremption absolue. Cest, sous réserve des exceptions que nous signalerons, la règle générale qu'il faut poser au début de cette’ étude. A cela il convient d'ajouter que les assemblées qui ont comme le Sénat francais le caractère permanent, ne subissent la caducité qu'autant qu'elles ont été dissoutes : le renouvellement partiel n’interrompt pas leurs travaux. Il en est de même, à plus forte raison, des corps qui sont uniquement composés de membres à vie, comme autrefois chez nous la Chambre des pairs. Ce privilège des Chambres permanentes tend à s'établir de plus en plus : PTtalie elle-même en à fait plusieurs fois application.

Nous nous bornerons à examiner celles des jurisprudences parlementaires qui nous paraîtront les plus importantes au point de vue de la politique et du droit; quant à celles qui n’ont subi aucune évolution, qui n’ont donné lieu à aucun débat Jjuridique, nous renvoyons purement et simplement à

(1) Cf. Morrau et Drerrecn : Les règl. des Assemblées législ., 1905.

l'examen des textes constitutionnels et réglementaires.

Parmi les Etats qui ont entrepris et réalisé des réformes, la Belgique mérite une place spéciale, à cause de l'intérêt particulier que ses législateurs ont toujours porté aux questions constitutionnelles. Contrairement à ce que nous avons généralement remarqué, la question à été tranchée ici par vole législative. Cest la loi du 1% juillet 1895 qui à solutionné les nombreux débats dont le Parlement avait été le théâtre. Considérons tout d'abord qu'en Belgique, les deux Chambres se renouvelant partiellement ont le caractère d'Assemblées perpetuelles. Donc, en principe, il nv a pas de caducité possible des travaux parlementaires. Mais elles peuvent être dissoutes, Cette dissolution peut intervenir de deux manières : {1° le Roi a le droit de les dissoudre toutes deux ou seulement l’une d'elles : 2° elles sont dissoutes de plein droit, lorsqu'elles ont émis le vœu de réviser la Constitution. La question de caducité peut done se poser. Comment a-t-elle été réglée? Il faut distinguer deux périodes : avant et après la loi de 1893. |

Avant 1893, la question était vivement discutée, néanmoins la péremption totale était restée la conséquence logique et nécessaire de la dissolution. Lors de la dissolution révisionniste de mai 1892, cette tradition fut controversée. On y opposa une théorie

non moins absolue, d’après laquelle, le travail législatif étant permanent, tous les projets devaient rester debout malgré la dissolution. Le gouvernement, partisan lui-même d'une réforme, n’accepta que pour partie cette théorie nouvelle et fit adopter la loi du 1% juillet 1893.

Cette loi distingue trois hypothèses :

1° Projets qui ont été adoptés par les deux Chambres, mais qui n’ont pas encore été sanctionnés par le Roi, lors de la dissolution, soit des deux Chambres, soit de l’une d'elles. Ces projets restent soumis à Ja sanction, nonobstant la dissolution ;

2% Projets qui n'ont été adoptés par aucune des deux Chambres avant la dissolution, soit des deux Chambres, soit de l’ane d'elles. Ts sont considérés comme non avenus (art. 4 et 2);

9° Projets qui ont été adoptés par l’une des deux Chambres. Dans ce cas, si toutes les deux sont dissoutes, chacune des nouvelles Chambres est saisie sans nouveau renvoi des projets de loi que l’autre avait adoptés antérieureurement à la dissolution. Si une seule est dissoute, l’autre reste saisie des projets votés par elle, et la nouvelle Chambre reste également saisie des projets votés par la Chambre non dissoute. .

Cette législation nouvelle à été adoptée après de longs débats entre M. Bernaert, président du Con-

seil, et la commission de la Chambre des représentants qui, par l'organe de son rapporteur, M. Nothomb, la combattait énergiquement. Le ministère avait un puissant intérêt, non seulement à faire adopter son projet, mais encore à lui voir conférer l'effet rétroactif. C’est qu'au lendemain de la dissolution de 1892, il avait fait sanctionner par le Roi et promulgué une loi de naturalisation. Si la tradition ancienne avait été maintenue, les Belges créés par cette loi. sanctionnée après une dissolution, auraient été exposés à des contestations d’étatcivil, fort redoutables pour le ministère lui-même, auquel ils auraient eu quelque droit de reprocher son imprévoyance. Enfin le texte fut voté. Il n’en reste pas moins que la caducité avait fait naître là une question fort délicate, dont les conséquences eussent pu devenir désastreuses. Cest un argument de plus à invoquer elle.

Le Congrès des Etats-Unis, échappant à l'autorité présidentielle, fixe lui-même la date de sa prorogation. Cependant une distinction très nette existe entre l’ajournement pur et simple et la clôture de la session ; cette distinction résulte de plusieurs dispositions constitutionnelles et réglementaires. L'on s'est alors demandé, puisque le Congrès est en quelque sorte un corps permanent dans lequel la session devrait se confondre avec la législature, quels pouvaient être les éléments constitutifs de la session.

Thomas Jefferson constate l’existence de plusieurs sessions stricto-sensu au sein de la même législature. « La Constitution, dit-il, autorise le président à convoquer dans les occasions extraordinaires les deux Chambres ou l’une d’elles ». Si la convocation est faite par proclamation du président, elle ouvrira une nouvelle session et il s'en suivra que la réunion précédente a été une session, De même si la réunion a lieu en exécution du paragraphe de la Constitution d’après lequel «le Congrès se réunira au moins une fois l’an le premier lundi de décembre », dans ce cas une nouvelle session s'ouvrira, car même si les Chambres s'étaient ajournées pour ce jour-là, acte d’ajournement disparaitrait devant l’autorité plus haute de la Constitution. Or la réunion du Congrès a lieu d’après la Constitution et non par l'effet de l’ajournement. Nous avons ainsi déterminé les bornes délimitant la session. Dans d’autres cas, cette limite est fixée par un vote conjoint des deux Chambres qui autorise le président du Sénat et le Speaker à clore la session à un jour déterminé (1). (V. Supra).

L’ajournement est sans effet sur les travaux parlementaires. Quant à la clôture de la session, qu’elle

(1) Tu. Jerrerson : Manuel de pratique parlementaire, trad. J. Dezrecu et À. Mancaccr, Ann. des Facultés d'Aix, 1905, p. 147.

coïncide ou non avec le renouvellement intégral, elle n'a pas non plus pour effet .d'anéantir, les affaires inachevées, néanmoins les règlements ont cru devoir s'expliquer sur ce point. La règle xxvut du règlement de la Chambre des représentants dit: « Toutes les affaires pendantes devant les comités de la Chambre à la fin de la session, seront reprises au commencement de la session suivante du même Congrès, de la même manière que si aucun ajournement n'avait eu lieu ». Et le règlement du Sénat (at. xxx). € À la deuxième session ou à toute session suivante du Congrès, les affaires législatives du Sénat qui avaient été laissées inachevées à la fin de la session immédiatement précédente de ce Congrès, seront reprises et continuées comme s'il n’y avait eu aucun ajournement du Sénat, et tous les documents envoyés aux comités et-sur lesquels il n'aura pas été fait de rapport à la fin de la session du Congrès, seront retournés au secrétariat du Sénat et conservés jusqu'à la session suivante de ce Congrès, au cours de laquelle ils devront être renvoyés aux différents comités qui en avaient été antérieurement saisis ». Exception est faite à cette règle générale en ce qui concerne les nominations de fonctionnaires soumises à l'agrément du Sénat. La règle xxx vuri-6 décide, à cet égard, que les présentations qui ne seront ni agréées, ni rejetées pen-

dant la session au cours de laquelle elles ont été

faites, ne seront plus examinées à une session postérieure, si elles ne sont de nouveau faites au Sénat par le Président; etsi le Sénat S'ajourne ou prend un congé de plus de trente jours, toutes les présentatons pendantes et celles sur lesquelles il n'aura pas été définitivement statué au moment de l’ajournement ou du congé, seront renvoyées par le secrétaire au président et ne seront examinées que si elles sont de nouveau faites au Sénat par le président ». Cette disposition a évidemment pour but de sauvesarder l’indépendance du président dont l'opinion peut avoir changé et qui peut vouloir substituer d’autres présentations aux présentations anciennes.

Une seconde exception résulte de la règle xxxvi-2 sur les délibérations à propos des traités diplomatiques. Si elles sont interrompues par l'expiration de la législature « toutes les procédures cessent d'exister avec le Congrès et seront reprises

. à l'ouverture du Congrès suivant comme si aucune

procédure n'avait eu lieu ».