CHAPITRE VIII

Les pouvoirs de police du maire et les droits contractuels du concessionnaire. — Le règlement de police. — Règlement de la préfecture de police à Paris. — Evolution de la jurisprudence du Conseil d'Etat. — Omnivotence ancienne de l'Administration agissant comme émanation de la puissance publique. — En aucun cas, les établissements publics ne peuvent désormais violer impunément leurs contrats. — Distinction de la nolice d’ordre public et de la police des services publics : indemnité ou annulation. — Juge compétent. — Importance particulière de cette évolution jurisprudentielle.

Le tarif des droits de place et le cahier de charges ne sont pas les seuls actes qui déterminent et réglementent les conditions de la concession. [ne faut pas, en effet, oublier qu'en notre malière le maire lient, de l'art. 97 de la loi du » avril 1884, des pouvoirs fort étendus (1). I en use très

(1) Art. 97. Loi 5 avril 1884 : La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publique, elle com-

3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de œrands rassemblements d'hommes, tels que foires el marchés...

5° L'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids et à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposés en vente,

Se

généralement sous la forme d'un réglement de police qui prévoit les diverses questions relatives à l' ordre, à la sûreté où à la salubrité publique, relativement aux marchés. Mais souvent ce réglement à un caractère mixte, il contient certaines dispositions empruntées au cahier des charges el dans bien des cas il publie le tarif même des droits de place. Cette confusion ne constitue pas en elle-même une illégalité, mais elle est de nature à créer des difficultés d'applicalion ‘assez sérieuses, ainsi que nous le verrons dans le chapitre relatif à la compétence du juge de simple police. En eflet, seuls les articles ayant le caractère de dispositions de police sont sanctionnés par l'art, 471-15° du Code pénal, et peuvent faire l'objet de contraventions, ce qui oblige le ministère public et le juge de simple police à faire la distinction entre les divers articles d'un même acte administratif pour savoir ceux qui peuvent entraîner des poursuiles devant le tribunal répressif.

Il est donc souhaitable que chaque chose soit bien différenciée. Le tarif dûment homologué sera publié dans la commune par un arrêté spécial de l'autorité municipale. Le maire prendra un arrêté de police réglant les matières qui relèvent de l'art, 97 de la loi du 5 avril IS84. Enfin le cahier des charges, dont on pourra prendre connaissance à là mairie, contiendra toutes les dispositions contractuelles intervenues entre les parties. Il existe, dans le ressort de la Prélecture de police à Paris, une ordonnance de police relative aux marchés. Comme elle est d'une applhcalion conslante, el que ses dispositions pourraient être suivies dans d'autres communes, nous croyons utile de la publier intégralement ci-dessous,

Cette ordonnance, qui portait la date du 20 décembre 1865, a été quelque peu modifiée, surtout dans la disposi-

tion de.ses articles, et porte actuellement la date du 12 août 1910 (1).

Pas plus que les dispositions spéciales des cahiers des charges, les articles des règlements de police ne peuvent être éludiés dans un ouvrage de celte nature, alors surtout qu'il n'exisle pas, à nolre connaissance du moins, de règlement-lvpe dont les articles pourraient servir de base au classement des litiges qui sont intervenus et des décisions de juslice qui ont été rendues.

Nous nous bornerons à étudier ici une question de principe qui est de nalure à soulever et qui soulève effeclivement, dans la pratique, des difficultés nombreuses et fort délicales à solulionner, nous voulons parler des conflits qui viennent à se produire entre les obligations contracluelles dont la commune est tenue, en vertu du cahier de charges qu'elle à signé, et les pouvoirs de police que son représentant exerce dans un intérêt d'ordre public.

Obligations contractuelles et pouvoirs de police peuventils se concilier, el sous quelle forme se produit celte concilialion ? Telle est la question qui se pose à nous, el que nous pouvons aujourd'hui solutionner, grâce à la jurisprudence du Conseil d'Elat, comme aussi, hâtons-nous de le dire, aux éludes personnelles des membres les plus distingués de la Haute Assemblée (2).

Tous ceux qui sont concessionnaires d'une commune

(1) Voir cette ordonnance aux Annexes.

(2) Teissier. De la responsabilité de la puissance publique : Tirard, La responsabilité de la puissance publique ; Henri Ripert, Police et gestion (Rev. de droit public, année 1905, page 1 et suiv.).

savent combien sont fréquents les conflits que nous allons éludier. Le maire, dans notre système administralif, dispose de pouvoirs de police considérables en vertu desquels il prend des règlements nouveaux, abroge les anciens, édicle des arrêts individuels, fait dresser des contravenlions, et il n'est pas de cas où son pouvoir de police soit plus étendu qu'en matière de marchés : le marché, en effet, intéresse l'ordre public, puisqu'il comporte un grand rassemblement de personnes, et il intéresse aussi la salubrité publique, puisque c'est là où se concentrent toutes les denrées qui serviront à l'alimentation de la commune : les mesures qui peuvent être prises par arrêté de police sont donc innombrables. Quand la commune exploite en régie ses marchés, aucune difficulté ne se pose, mais quand il y a eu Concession, on peut dire que le cahier de charges et que les soumissions ont élé faites en fonction d'un certain état de police, le contrat lui-même contient des dispositions qui supposent l'existence ou l'absence de certaines mesures qui ont le caractère de dispositions de police. Prenons un exemple : il est dit au cahier de charges que les perceptions auront lieu seulement sur la place du marché, qu'aucun marchand ne pourra vendre en dehors de la place du marché, et un règlement de police interdit effectivement à tout camelot de vendre en dehors du marché. Le concessionnaire apporte son enchère, après élude, en considéralion de cette siluation, et voilà que le maire rapporte son arrêlé de police et qu'il laisse les marchands vendre dans toutes les rues de la ville, alors que nous supposons, par hypothèse, que le concessionnaire n'est en droit de percevoir que sur la place du marché. Comment va s'analyser la nouvelle décision du maire : c'est, en premier lieu, un acte de puissance publique, un acte de police que les particu-

liers n'ont point à criliquer dans sa leneur pour la raison qu'il lèse leurs intérêts privés.

Mais c'est aussi, à n'en pas douter, une cause de préjudice pour le concessionnaire du marché, et qui plus est, une cause de préjudice qui apparait bien nellement comme contraire aux süipulalions du contrat intervenu entre Ta commune el le fermier.

L'équité exige ou que la mesure de police aimst prise soil annulée, ou tout au moins qu'une indemmié soil payée, mais entre l'équité et le droit il n'y à pas toujours concordance, surtout quand on se trouve en face des émanations de la puissance publique.

Losqu'on passe un contral avec un particulier, on traile d'égal à égal, et s'il survient quelques difficultés en cours d'exéculion, on n'a pas à craindre — depuis la Révolution du moins — de voir l'adversaire opposer une fin de nonrecevoir lirée des droits exceptionnels découlant de sa situalion. Mais il n'en va pas nécessairement de même, lorsqu'on lraite avec l'Etat, les départements el les comnunes.

Avec ces adversaires, il y a toujours à craindre, au contraire, qu'ils profitent de leur caractère mixle pour s'arroger une situation exceptionnelle, même dans le domaine de leurs contrats.

Lis le font de mille manières. Leurs procès supposent des procédures spéciales, ils se décernent à eux-mêmes des exéculoires, ils ne tolèrent pas qu'on leur envoie Fhuissier, mais tout cela s'explique fort simplement et ne choque pas les notions élémentaires de l'équité. I n'en va pas de même de la faculté que, jusqu'à ces derniers temps, Îles élablissements publics s'étaient accordée de violer leurs contrats en invoquant l'obligation où ils se trouvaient de pourvoir, par

voie d'autorité, aux intérêts généraux dont ils ont la charge, el il a fallu que nous fussions le plus administrable des peuples pour lolérer -— deux siècles après Ja Révolution — les errements qui viennent à peine d'être modifiés, non pas par la 101, mais par la seule jurisprudence du Conseil d'Etat.

Jusqu'alors on admellait un singulier dédoublement de la personnalité des établissements publics, de telle sorte quil était loisible à l’une des émanations de ces êtres à double face, d'ignorer et partant de violer les engagements que l'autre avait souscrils. Le maire agissant au nom de la police municipale violait impunément les engagements qu'il avail pris comme représentant de la personne morale de la commune. Un acte de police ne pouvait pas être criliqué en vertu des engagements pris par contrats, et dans le cas que nous cilions comme exemple, la revendication du concessionnaire lésé n'aurait pu être prise en considération par aucun juge, et, qui plus est, la doctrine ellemême, imbue de la conception commerciale de l'omnipotence de la puissance publique, aurait écarté en pareil cas toute espèce de recours.

I en fallait déduire que tout contrat passé avee Fadmimistration était subordonné à une condilion purement poteslative de sa part. Elle s'engageait à une série d'obligations. à condillen qu'elle ne jugeât pas préférable en sa souveraine indépendance de S'y soustraire en invoquant une raison de puissance publique.

Si les hommes inveslis de l'autorité n'avaient pas été plus équitables que la loi, s'ils avaient usé capricieusement, comme 1lS en avaient le pouvoir, des droits qui leur étaient reconnus, il est bien certain qu'aucune affaire, qu'aucun contrat neût été possible avec les personnes morales de

droit public. Mais, dans la plupart des cas, les représenlants de l'Etat, des départements et même des communes, faisaient preuve, dans l'exercice de leurs fonctions, d’une cerlaine bonne foi, d'autant plus louable, qu'elle n'était en aucune manière obligatoire !

Cependant, au cours de la seconde parlie du dernier siècle, les communes eurent la difficile mission d'organiser de grands services d'intérêt collectif que les progrès de la science rendaient à la fois possibles et nécessaires.

Jusqu'alors, l’idée du service public communal, du service public concédé, ne s'était pas bien dégagée : il existait pourtant, et 1l existait précisément dans la matière que nous étudions. Comme nous l'avons vu, la concession des droits de places comportait presque toujours quelque chose de plus qu'une simple forme d'impôt, c'était la concession du service public des approvisionnements : dès lors, une jurisprudence aurait pu s'établir sur la question qui nous occupe, puisqu'on ne peut mieux saisir en aucune autre concession l'espèce de conflit qui peut se produire entre le droit contractuel et le droit de police.

Mais cette matière ancienne n'avait point appelé particulièrement l'attention de la doctrine ; des décisions fort intéressantes peuvent avoir été rendues et être restées tout à fait inaperçues ; en tous cas, aucune systématisation théorique n'avait été tentée. De telle sorte que c'est seulement à l'époque des concessions d’eau, de gaz, d'électricité et de tramways, quil faut se placer pour trouver les documents suffisants pour pouvoir établir une étude d'ensemble.

Nous ne pensons pas que l’on puisse mieux analyser la jurisprudence qui s'est alors formée, que ne l'a fait M. Henri Ripert dans l’article de la Revue de Droit public que nous avons précédemment cité, aussi renvoyons-nous

nos lecteurs à cette excellente étude, dont nous nous contentons de rapporter ici les idées et les conclusions substanüelles.

A l'heure actuelle, on peut dire que le Conseil d'Etat n'admet plus que les personnes morales administratives puissent violer, sous prétexte de police ou de droits afférents à la puissance publique, les engagements contractuels par elles pris.

Dans lous les cas, l'acte de puissance publique pris en violation de l'acte de gestion entraînera une sanction, mais celle sanction varie suivant une distinction qui se rapporte à la nature de l'acte de police et qui a été précisée dans les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Teissier, dans une affaire jugée par le Conseil d'Etat en 1903 (1). Le savant organe du ministère public a estimé — et le Conseil d'Etat l'a suivi — qu'on pouvait faire deux catégories parmi les actes de la puissance publique, les uns se rapportant à la police d'ordre public, les autres se rapportant à la police des services publics. On dira, par exemple, que la réglementation relative à la circulation sur la voie publique relève de la police d'ordre public : un maire interdit, en se basant sur des considérations de sécurité publique, que les marchands s'installent désormais sur les trottoirs d'une rue, alors cependant que, dans l'acte de concession du marché, le cahier de charges prévoyait que le fermier aurait la jouissance de ces emplacements pour y placer les marchands et y percevoir la taxe ; nous Sommes bien là en face d’un acte de police d'ordre public, la chose

(1) Cons. d'Etat 23 avril 1903, Voir Lebon, p. 62, les conclusions de M, le commissaire du gouvernement Teissier et sous ce même arrêt la note de M. Hauriou (Sirey 1904.3.49).

ne saurai faire doute, puisque le maire agit dans le but louable d'éviter des accidents à ses administrés, et plus généralement à tous ceux qui passeront dans la rue, jadis peu encombrée de véhicules, et qui maintenant est devenue une voie de passage pour les voitures automobiles.

Mais cet acte de police d'ordre publie viole, nous l’admettons par hypothèse, — et cette hypothèse s'est présentée à notre connaissance — le cahier de charges de la concession des droits de place.

Voilà le premier terme de la distinction établie en prenant un exemple tré de notre matière ; nous allons voir les solutions qui devront s'appliquer en pareil cas. Mais précision par des exemples, ce que MM. Teissier et Hauriou appellent des actes de police des services publics. L'exemple le plus souvent donné est relatif au droit, pour l'administration, de fixer l'horaire et le nombre des trains dans les exploitations de chemin de fer, alors même qu'elles sont concédées. Là encore c’est bien en vertu d'un pouvoir de police que des arrêtés doivent être pris, mais c’est surtout, si l'on peut ainsi dire, une police d'administration qui ne revêl pas les mêmes caractères et qui, pour tout dire, n’a pas la même gravité que la police d'ordre, dont nous avons parlé précédemment. Prenons, là aussi, un exemple dans la matière que nous étudions.

- La Cour de cassation et le Conseil d'Etat décident qu'en principe le maire a le droit de réglementer les emplacements occupés sur la place du marché par les marchands qui viennent y débiter leurs produits. C'est Ià certainement un droit qui relève du pouvoir de police, encore est-il qu'il s’agit là surtout d'actes organisant le service des marchés et approvisionnements de la commune, c’est un acte de la police des services publics, qui rentre dans la deuxième catégorie de notre distinction.

Nous connaissons nraintenant bien exactement comment peuvent se différencier les actes de police d'un maire, et nous savons aussi qu'à quelque catégorie qu'ils appartiennent, ces actes peuvent être pris en violation d'un droit contractuel.

Les conséquences qui vont résulter de semblables violalions ne seront pas les mêmes dans les deux cas, tant au point de vue du juge compétent qu'à celui des réparations qui seront prononcées.

Dans la première hypothèse, l'acte de police d'ordre public auquel il faut d’ailleurs assimiler toutes les manifestations souveraines de la puissance publique telle, par exemple, que la fixation de tarifs établissant de véritables impôts, on ne peul raisonnablement pas demander que l'acte réglementaire anti-contractuel soit brisé : l'mtérêt en jeu est, en effet, supérieur à un intérêt d'argent. Dans l'exemple où il s'agit de faire cesser un encombrement dangereux, l'intérêt du concessionnaire n'est pas tel qu'il ne doive s’effacer devant la nécessité des accidents à prévoir.

En ce qui concerne l'établissement et la modification de tarifs, on peut dire que le pouvoir législatif, direct ou délégué, peut, à sa guise, modifier la quotité des impôts. Les contribuables n'ont aucun droit à faire valoir à cet égard, le chiffre des revenus publics ne doit être déterminé par les autorilés responsables qu'en considération des besoins publics. Dès lors, le mode d'assiette d’un impôt, le tarif des sommes à percevoir peuvent être modifiés le lendemain du jour où ils ont été établis, sans que le contribuable

puisse prétendre qu'il avait un droit acquis à ne payer que le chiffre fixé par le tarif ou par le mode de calcul antérieur. Et le droit qui appartient à la puisance publique de légiférer en cette matière, suivant les seuls besoins de la chose publique, fait partie de sa souveraineté même, 1l ne peut être abandonné par elle ni pour toujours, ni même pour un temps donné, et cela malgré l'existence des concessions.

Dès lors, si nous supposons, dans les exemples qui précèdent, une modification qui vient léser un adjudicataire, contrairement à son contrat, ce n’est pas à l'annulation qu'il faut songer.

Mais comme il existe une règle de droit naturel absolument générale, qui est d'ailleurs une règle de droit écrit, à savoir qu'il n’est permis à aucun être individuel ou collectif jouissant de la personnalité juridique de violer impunément les engagements qu'il a régulièrement pris, il faut trouver le moyen de concilier les nécessités de gouvernement ou de police avec le respect des conventions. Ce moyen tout natutel, c'est l'indemnité.

L'acte subsistera, mais il sera générateur d’une indemnité. Cette indemnité c'est le juge du contrat qui l'arbitrera, tandis que le Conseil d'Etat se déclarerait imcompétent s'il était saisi d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation. — Ces différents points se trouvent solutionnés par la jurisprudence et précisément en matière de concessions de taxes, ce qui nous dispense de rapporter la jurisprudence qui s’est formée en matière de concessions d’eau, de gaz et de tramways, et que l'on trouvera à l’article précité de M. Ripert.

Le Conseil d'Etat a tout d'abord jugé que si la modification aux taxes de péage d'un bac concédé pouvait donner ouverture à des dommages-intérêts devant le juge du con-

trat, il ne pouvait entraîner l'annulation du décret qui avait modifié les taxes (1).

Il a jugé aussi, et à maintes reprises, qu'une nouvelle concession de bac ou de marché, dans un périmètre réservé par le cahier de charges (2), élait de nature à donner naissance à des dommages-intérêls.

Les tribunaux judiciaires ont eu également à se prononcer. Nous verrons, en effet, qu'ils sont juges de l'exécution du contrat de concession de droits de place (sauf interprétation) ; dès lors, si un concessionnaire estime qu'une commune à violé son contrat par un acte de police, c'est devant le tribunal civil qu'il doit ‘aller pour se faire indemniser, sauf à celui-ci à renvoyer pour interprétation si besom en est. Dans la très curieuse espèce que nous rapportons €ldessous (3) le Tribunal civil de Rochefort s'est trouvé saisi

(1) Cons. d'Etat, 14 mars 1902, Fichet.

La Cour,

Considérant que pour demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret qu'elle attaque, la société requérante se fonde sur ce que le décret aurait porté atteinte à son contrat d'amodiation du bac de Binard ;

Mais considérant que si celle prétendue violalion d'un contrat peul servir de base à une action en dommages-inltéréts contre l'Etat elle ne peut donner ouverture à un recours pour excès de pouvoir... (Rejet).

(Il s'agissait en l’espèce d'un acte qui avait modifié les tarifs.)

(2) V. à cet égard, C. d'Etat, 26 mai 1853 ; 16 juillet 1857 ; 20 mai 1858 ; 27 avril 1850 ; 12 mai 1853 ; 27 avril 1875 ; 12 novembre 1880.

(3) Trib. civ. Rochefort, 13 novembre 1908,

Le TRIBUNAL, Altendu que Géraud, concessionnaire des droits de plaçage de la

commune de Surgères a fait opposition au commandement à lui signifié le 10 août dernier, par M. le Maire de ladite ville, d’avoir

de la délicate question que nous venons d'examiner, el nous pouvons dire qu'il l'a bien jugée, mais bien jugée sans le savoir, car il est évident qu'il n’a point aperçu la difficulté. L'espèce élait la suivante : « En raison d'une épidémie de suette militaire, le maire de la commune de Surgères avait interdit la tenue d’une foire par un arrêté de

à payer une somme de 166 fr. 65 représentant le douzième des droits annuels ; qu'il demande quil soit sursis à l'exécution dudit commandement, qu'il argue de nullité et que le maire soit condamné à lui payer la somme de 593 fr. 65 à titre de remboursement des droits qu'il l'a empêché de percevoir sans préjudice des dommagesintérêts à fixer par état ; qu'il fonde son opposition sur ce que la foire du 19 juin dernier aurait été interdite pour cause de l’épidémie de suette miliaire, ce qui l'aurait privé d’un élément important de ses revenus de placier, par la perte des sommes qu'il aurait dû percevoir, ce jour-là, tant de la part des abonnés, que des marchands forains, assujettis au droit de plaçage et l’autorisait à réclamer une indemnité par application de l’art. 1722 C. civ. ; Attendu que la commune de Surgères conclut au rejet de ladite opposition, comme étant non recevable et mal fondée, ainsi qu'au débouté pur et simple de la demande en dommages-intérêts, et au paiement de la somme réclamée de 593 fr. 65 prétendant qu'il n'y a point lieu à garantie du bailleur, dès lors que le preneur n'a subi dans la circonstance qu'une diminution momentanée de jouissance, et qu'aux termes du bail intervenu entre Îles parties et d'après leur commune intention le bailleur n'avait aucunement garanti une valeur constante dans les produits de la location ; Attendu que, par cet acte sous signatures privées, en date du 10 avril 1903 (enregistré à Surgères le 4 juillet suivant, folio 77, case 10, aux droits pour deux ans, de 46 francs, décimes compris) revêtu de l'approbation préfectorale, le maire de la commune de Surgères a donné à bail, pour une période de sept années consécutives, devant commencer le 1* janvier 1904, au sieur Géraud, les droits de placage, sur les champs de foire, voies publiques et sous les halles de Surgères moyennant le prix annuel de 9.200 francs, que ledit Géraud s'obligeait à payer chaque année par douzième, le lendemain de chaque foire ; qu'il n'existe dans ce bail aucune

police. Le concessionnaire des droits de place, dont le cahier de charges supposait un nombre déterminé de foi-

res, demandait au tribunal civil, juge de son contrat, des dommages-intérêts. À vrai dire, il ne semble pas qu'il ait cherché des arguments bien profonds pour faire valoir sa

stipulation dérogatoire au droit commun, aucune clause exonérant le bailleur de toute garantie en cas de suppression de foire ou chargeant le preneur des cas fortuits ;

Attendu qu'il n'est pas douteux que l'autorité administrative agissait dans un intérêt de sécurité publique, en interdisant comme elle l’a fait, la foire du 19 juin dernier à Surgères, mais que cette mesure, tout opportunément et régulièrement prise quelle ait été, ne saurait exonérer le bailleur de ses obligations de garantie, si elle portait entrave ou atteinte au droit de jouissance du preneur; que la perception des droits de plaçage, aux jours de foire, constituait pour le placier les produits essentiels de la chose louée ; que la suppression d’une foire privait le preneur d’une partie des produits sur laquelle 1l était en droit de compter, d'après le bail, puisque la fixation de chaque douzième du prix de fermage au lendemain des foires, a été évidemment stipulée dans l'intérêt du preneur, pour lui permettre de s'acquitter de son loyer, à l’aide des sommes perçues la veille, à chaque foire ;

Attendu que l'existence de cette corrélation entre les paiements mensuels et la tenue mensuelle des foires, démontre clairement à cet égard la commune intention des parties qui ont entendu, par celle coïncidence du paiement d’une fraction du prix de fermage consécutif à chaque recette de plaçage, les faire dépendre l’un de l'autre ;

Aitendu qu'il s'agit là, non pas comme le prétend la défenderesse, d’une diminution de jouissance sujette et subordonnée à l’aléa plus où moins variable des revenus forains, mais bien de la perte et de la destruction partielle de la chose louée, par Cas) fortuit, prévu par l'art. 1722 C. civil, par suite, Géraud est fondé à réclamer une réduction de loyer en conformité de cet article :

Attendu que la somme demandée de 593 fr. 65 est évaluée d’après le chiffre des receltes-effectuées à la foire de juin de l’année précédente, et des remboursements que Géraud fut obligé de faire à

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prétention, il s'est placé sur le terrain des rapports de droit privé de propriétaire à locataire. Il était locataire de la place du marché, son propriétaire ne le mel pas en mesure de jouir de la chose louée pendant un temps donné, il n'a

cerlains abonnés qui avaient payé par anticipation leurs droits de placage ; que cette somme répond à peu près au dommage subi, par suite de la suppression de cette foire ; que néanmoins, il y a lieu de tenir compte de ce que les recettes de cette même foire eussent été vraisemblablement inférieures à celles de juin 1905, en raison de l'épidémie de suetlte militaire, à laquelle il faut évidemment attribuer la diminution de recettes que l'on constate, au mois de juillet 1906 ; que le tribunal, eu égard à cette circonstance, croit devoir arbitrer à la somme de 550 francs le montant de réducde loyer qu'il convient d'accorder au sieur Géraud ;

Attendu qu'en ce qui concerne les dommages-intérêts réclamés, il n'y a lieu d'en faire état, étant donné qu'il ne peut être allégué aucune autre cause de dommagements, ainsi qu'il appert des dispositions légales précitées ; |

Attendu que, par suite, s'il n’est pas établi que le commandement signifié par le maire de Surgères soit nul en la forme il n'est pas moins constant que c'est à bon droit que Géraud a fait opposition, pour obtenir sursis à son exécution, à l'effet de faire statuer sur le montant de sa réclamation et d'arriver de la sorte à faire déduire du chiffre de son douzième de fermage la réduction de loyer dont s'agit ;

Par ces motifs,

Dit que c'est à bon droit que Géraud a fait opposition au commandement du 19 août 1906, le déclare recevable en ladite opposition ; ,

Dit qu'il a droit, pour les causes sus-énoncées, à une réduction de loyer;

Condamne en conséquence la ville de Surgères à lui payer la somme de 550 francs à ce titre ;

Dit n'y avoir lieu de lui allouer les autres dommages-intérêts réclamés ;

Condamne la ville de Surgères aux dépens de l'instance.

Eure

pas à payer, car ce n'est pas à lui de supporter les cas fortuits, il demande l'application de l’art, 1722 du Code civil.

Le Tribunal de Rochefort l'a suivi sur ce terrain de droit privé, tout en constatant que la mesure de police avait été légalement prise.

« Attendu, dit le tribunal, qu'il n'est pas douteux que l'autorité administrative agissait dans un intérêt de sécurité publique en interdisant comme elle l’a fait la foire du 19 juin dernier, à Surgères, mais que cette mesure, tout opportunément et régulièrement prise qu'elle ait été, ne saurait exonérer le bailleur de ses obligations de garan- 16... »

La décision nous semblerait parfaite si, au lieu de viser les obligations du bailleur et le Code civil, le tribunal s'était exprimé de la façon suivante :

« Attendu que si régulière et si opportune que soit la décision administrative intervenue, le concessionnaire ne peut être privé sans indemnité des droits qu'il tient de son contrat... »

La différence paraîtra légère, cela tient à ce que l'analyse approfondie des questions que nous avons soulevées aboutit à admettre en ces matières, qui relèvent du droit public l'application de ces règles d'équité primordiale qui se trouvent précisément inscrites dans le Code civil. La personne morale, même lorsqu'elle agit au nom de la puissance publique, reconnaît désormais.qu'elle ne doit pas être plus injuste que les simples particuliers,

Envisageons maintenant notre seconde hypothèse, relalive aux actes de police des sertices publics, qui ressemblent

beaucoup à des actes d'aménagement, donc à des actes de gestion. Ici, la ressemblance avec le droit privé s’atténue, car 1l y a lieu, non seulement de condamner à des dommages-inlérêts, mais encore d'annuler les actes de police toutes les fois qu'il y a violation d'une obligation contractuelle. Le juge de l'excès de pouvoir sera utilement saisi.

C'est qu'en celte matière, rien ne s'oppose à ce que le pouvoir de police secondaire dont s’agit ne fasse l’objet de tractations diverses ; le contrat intervenu avec un concessionnaire peut modifier explicitement, ou même implicitement, les droits de l'administration, qui peut abandonner intégralement son pouvoir. Dès lors, il est tout naturel que le concessionnaire lésé puisse faire disparaître l'acte de cette nature pris en violation des dispositions contractuelles de son cahier de charges. Ces principes ont été exposés à l'occasion des décisions administratives relatives à la marche des trains dans les exploitations de chemins de fer concédés, mais nous pouvons reprendre les exemples tirés de notre matière.

Nous savons qu'en principe, c'est au maire qu'il apparüent de réglementer l'attribution des places dans un marché. Mais rien n'empêche que ce droit soit concédé, et s'il l'a été, même implicitement, s'il résulte de l’ensemble des dispositions du cahier des charges, sainement interprété, que l’on s'est remis de ce soin au concessionnaire, le maire ne pourra revenir sur l’état de choses qui a été fixé par contrat. Tout acte de cette nature qui porterait atteinte aux droits du concessionnaire pourrait être déféré devant

(1) Cons. d'Etat 23 janvier 1903 et les conclusions de M. le commissaire du Gouvernement Teissier. Lebon, Rec. 1903, p. 62. Voir aussi la note de M. Hauriou (S. 1904.3.49).

le Conseil d'Etat par la voie des excès de pouvoir, et devrait être annulé.

Nous ne connaissons pas de décisions administratives sur ce point, mais des tribunaux judiciaires ont décidé (1) que l’on pouvait déduire d’un cahier de charges et des condilions mêmes de fonctionnement du service des marchés

(1) Trib. civ. Châteauroux, 13 mars 1901.

LE TRIBUNAL, Considérant que l'autorité municipale conserve assurément son droit de police générale sur les marchés ; que le maire rend des arrêtés pour déterminer l'emplacement des diverses marchandises ; qu’il aurait sans doute le droit de régler l'installation de chaque marchand forain sur la place publique ; qu'il n’a aucun intérêt à en user quand il a concédé à un entrepreneur, moyennant un prix d'adjudication, le droit de percevoir le prix des places ;

Qu'il apparaît avec évidence que la faculté de distribuer les divers emplacements entre les forains est l’accessaire du droit de toucher le prix de ces places ; que le concessionnaire est seul intéressé à combiner de la façon la plus fructueuse possible, soit le passage séparant les emplacements, soit les fractionnements les plus avantageux pour attirer le plus de vendeurs et d'acheteurs et faciliter les marchés et perdre le moins de terrain possible ;

Qu'on comprend même qu'il ait intérêt à séparer des concurrents hostiles et à éviter des troubles qui nuiraient au bon renom des marchés et toujours, comme conséquence, à ses intérêts ;

; Considérant que telle paraît au surplus, la pratique générale ; que le cahier des charges de la ville de Valençay le reconnaît de façon explicite, en disant que, si l’adjudicataire fait des abonnements préjudiciables aux marchands qui fréquentent les marchés, ou au commerce de la commune l'autorité municipale aura le droit de s'y opposer ;

Que l'autorité municipale reconnaît done formellement le droit de l'adjudicataire de consentir des abonnements, et par conséquent, de disposer des places à son gré ;

Qu'on ne lui impose pas l'obligation de respecter le droit du premier occupant ;

Qu'on à eu raison de ne pas le faire, parce que ce droit, ainsi

d'une ville, que le concessionnaire devait être considéré, en ce qui concerne le droit de répartir les emplacements, comme le délégataire naturel de l'autorité municipale. C'est là une décision de grande importance pratique, et qui nous paraït èlre encore en parfaite conformité avec la jurisprudence la plus savante du Conseil d'Etat. Nous ne voulons pas dire, certes, que les juges de Rochefort ou de Châteauroux

qu'il a été dit, tout primitif qu'il est, ne serait peut-être pas d'une application facile, alors que l'occupation manu militari a fait place à l'occupation par demande écrite ou verbale ;

Considérant que ce pouvoir du concessionnaire ou de son représentant comporte naturellement deux limitations, d’abord le droit de police générale du maire, qui peut, sans avoir à prévenir des conflits, soit vouloir écarter certaines installations bruyantes, incommodes ou dangereuses, ou comme il a été dit, faire cesser des abonnements préjudiciables aux intérêts généraux de la ville ;

Que la seconde limitation, c'est l'abus, en vertu du principe général qui fraus omnia corrumpil ; que le marchand peut établir que la conduite du placier à son égard est dolosive et que c’est intentionnellement et pour lui nuire dans son commerce qu'il lui refuse certaine place avantageuse, alors qu'il n’a d'autre motif pour le faire qu'une prévention hostile ;

Que tout abus du droit peut donner lieu à des dommages-intérêts ; que c'est dans cette mesure restreinte que le principe de la première occupation peut être invoqué comme base d'une action pécuniaire ;

Que son action doit donc être rejetée ;

Par ces motifs,

Statuant en matière sommaire et en dernier ressort ;

En la forme :

Reçoit les sieurs Princeval, Giraud et Venaison en leur appel du jugement de paix de Valençay, du 29 juin 1900 ;

Au fond :

Infirmant, déclare Gaurin mal fondé en sa demande, l'en déboute;

Le condamne aux dépens de première instance et d'appel ;

Ordonne la restitution de l'amende d’appel.

avaient eu connaissance des études de MM. Teissier, Hauriou et Ripert ; mais cependant, il y a dans la conformité de solutions que nous constatons, el qui pourrait étonner au premier abord, plus qu'une coïncidence. L'exphcation est la suivante : |

Les juges civils ont jugé des matières de droit public comme s’il s'était agi de contrats de droit privé : or, Justement, la jurisprudence du Conseil d'Etat, dans une pensée de haute équité, rapproche ses solutions, dans la matière qui nous occupe, de celles du droit privé. Elle abandonne peu à peu l’idée archaïque et inique de l'irresponsabilité de la puissance publique, du dédoublement de la personnalité morale de l'Etat et des communes, pour imposer aux établissements publics les règles primordiales qui règissent les contrats entre les particuliers.

Jusqu'ici, nous avons envisagé les cas où un particulier était lésé par un acte de police dans les droits à fui reconnus par un contrat.

Mais ne doit-on pas aller plus loin encore? Si certains actes de police sont susceplibles de faire naître, au profit du concessionnaire, un droit à dommages-intérêts, n'y a-t-1l pas des cas où même l’abstention du pouvoir de police peut légilimer l'allocation d'une indemnité ?

Il y à là, assurément, quelque chose de plus que dans les hypothèses précédentes, une brèche un peu plus large à la conception de l'omnipotence arbitraire de la puissance publique ; et cependant, il semble bien que le Conseil d'Etat soit allé jusque-là.

Un sieur Roussel, concessionnaire à charge de construc-

tion de la criée au poisson de Lorient, avait, entre autres réclamations, demandé à la ville des dommages-intérêts du fait de l'insuffisant concours que la police locale lui avait prêté. Le conseil de préfecture du Morbihan s'était déclaré incompétent pour connaitre de ce chef de la demande. Le Conseil d'Etat, au contraire, a admis que le conseil de préfecture avait mal jugé, et que les faits invoqués par le sieur Roussel étaient pertinents et admissibles.

Voici en quels termes il a statué sur ce chef de la demande :

« Sur les conclusions du sieur Roussel à fin d'indemnité:

« Considérant que le sieur Roussel allègue que l’autogité municipale a mis obstacle à l'exercice des droits résultant pour lu tant de son traité que du règlement de police intervenu le 13 février 1889, à l'effet d'en assurer l'exécution : l° en relusant au concessionnaire le concours de la police locale pour la constatation des contraventions ; 2° en négligeant de donner en temps utile son agrément aux agents qu'il voulait faire assermenter : 3° en ne donnant aucune suite aux procès-verbaux dressés par ses agents :

«Considérant que ces, faits,s’ils étaient établis, seraient de nature à engager la responsabilité pécuniaire de la ville: qu'ainsi c'est à tort que le Conseil de préfecture s’est déclaré incompétent pour connaître de ce chef de la demande, et qu'il y a lieu de renvoyer les parties devant le Conseil de préfecture pour y être statué ce qu'il appartiendra…

« Décide…

« Art. 2. — Les parties sont renvoyées devant le Conseil de préfecture pour y être stalué ce qu'il appartiendra sur la demande d’indemnité du sieur Roussel. »

Il nous semble donc bien, que cette dernière élape ait été franchie et qu'on peut à l'heure actuelle, dégager une doc-

trine d'ensemble, qui se lormulerait à peu près dans les termes suivants :

En aucun cas, la puissance publique ne peut violer les contrats de la personne morale. Si un acte de police ou d'administration, vient à violer une stipulation contractuelle, si même une abstention repréhensible de l'exercice du pouvoir de police, cause un préjudice injuste à une personne qui était en droit, de par un contrat, de compter sur une police régulière, il y a lieu à réparation. Cette réparation consistera dans une indemnité allouée par le juge du contrat, s'il s'agit d'actes de police d'ordre public, ou plus généralement d'actes d'intérêt public supérieur. Au contraire, les simples actes de police des services publics secondaires pourront être annulés s'ils violent une disposition contractuelle et cela sans préjudice des dommages-intérêts. Quant à la distinction entre ces deux catégories d'actes, il appartiendra aux juges saisis du litige de la trancher: il n'existe peut-être pas entre eux une différence de nature, il y a là imévitablement une question d'appréciation. L'essenüel, c'est que, dans tous les cas, la violation des contrats par les établissements publics sera sanctionnée comme cela a toujours eu lieu pour les simples particuliers.

Celle évolution jurisprudentielle, pour être passée inaperçue du grand public, n'en est pas moins beaucoup plus importante que le vote, le relrait ou l'abrogation lapageuse des lois qui agitent la politique, la politique au sens étroit du mot, s'entend,