CHAPITRE IX

Gonteniieux du contrat de concession des droits de place. -— Litiges entre la commune et le concessionnaire. Compétence mixte : le Tribunal civil juge de l'exécution du contrat, le Conseil de préfecture seul compétent pour interpréter. __ Insufisance de la base légale de cette compétence, absurdité de ses résultats, -—

Quelle serait la solution conforme aux principes généraux du con.

tentieux administratif ? __ De l'idée de concession de travail pu-

blic. — De l'influence de certaines stipulations des contrats sur la compétence — Fâcheuse incertitude des justiciables.

Lorsqu'il survient un litige entre la commune et Je CONCCSsionnaire des droits de place ou de slationnement, quel est Ie Juge compétent pour en connaitre ? On peut répondre que les textes n'apporlent aucune solution positive à une siluatron qui se présente pourtant fort souvent dans la pratique.

Dès lors, on est obligé de s’en rapporter aux principes généraux, mais une difficulté se présente dès l’abord. découlant de la nature même de ces contrats.

Bien qu'ils soient qualifiés de traités d'affermage, que le concessionnaire porte d'habitude le nom de lermier, il est impossible d'assimiler cette ferme d'impôt à la ferme d’un champ où d'une maison et de conclure purement el simplement à la compétence du tribunal civil, juge ordinaire en malière de droil privé.

Or, si les lextes sont muels en notre matière spéciale, ils

ont au contraire réglementé une malière loule voisine qui est celle des baux d'octroi ; les communes peuvent affermer le recouvrement de leurs octrois aussi bien que celui de leurs droits de place, et le décret du 17 mai 1809 dans son article 136 a décidé que les contentieux de ces contrats apparliendraient aux tribunaux judiciaires, sauf à ceux-ci à surseoir à statuer lorsqu'une question d'interprétation se présenterait pour la solution du lilige, cette interprétation devant être donnée par le Conseil de préfecture.

Pouvail-on statuer par voie d'assimilalon? Le Conseil d'Etat n'a pas hésité à se prononcer dans ce sens. Dans une instance, jugée le 8 avril 1852, M. le Commissaire du Gouvernement Reverchon s'exprimait de la facon suivante : «Lorsqu'il n'y a pas dans la loi attribution spéciale de Juridiclion pour l'interprétation des baux administralts, 11 faut lire une dislinchon : ou il s'agit de baux proprement dits ou de baux ainsi qualifiés, mais qui ne sont que des concessions portant sur un service publie.

Dans ce second cas, le Commissaire du Gouvernement admetlait que la compétence devait être admimislralive el il concluait que, en raison de la similitude entre les baux d'octroi et les baux de droits de place, le décret de IS09 devait êlre élendu à ces derniers.

La jurisprudence du Conseil d'Elal s'est depuis lors tou- Jours prononcée en ce sens. Le Tribunal des Conflits et la Cour de Cassation ont adopté la mème solulion (1).

(1) Cons. d'Etat 28 juin 1895 : Vianim €. Ville du Puy. Lu Conseiz D'ETAT, Vu le décrel du 17 mai 1809 et la loi du 21 juin IS65 ; Vu la loi du 5 avril 1884 ; Considérant que le conseil de préfecture élail saisi, sur renvoi

Dans son traité de la jurisprudence administralive, M. Laferrière se contente de constater celle jurisprudence sans la criliquer, mais aussi sans lapprouver expressément.

de l'aulorité judiciaire, d'une question d'interprétation du cahier des charges dressé pour l'adjudication des droits de place dans la ville du Puy ; qu'il était compétent pour en connailre par application du décret du 17 mai 1809 et de la loi du 21 juin 1865 : que, dès lors, il n'avait pas à examiner s'il y avail litige né entre Île sieur Vianin et la ville du Puy et que c'est à tort qu'il a déclaré qu'il n'y avait lieu à interprélalion, qu'ainsi l'arrêté attaqué doit être annulé :

Considérant qu'il y a lieu, pour le Conseil d'Etat, de donner im médiatement l'interprétation demandée.

Au fond :

Considérant qu'aux termes du dernier paragraphe de l'arlicte du cahier des charges intitulé « Réserves de la ville du Puy » tous les étalages qui s’établissent à poste fixe dans les rues duPuvret qui ne sont que tolérés, sont soumis aux droits de place conformément au tarif de la place de Martouret et que ces disposilions, qui ne sont contredites par aueun autre article du cahier des charges, ne font aucune distinction entre les marchands ambulants et les marchands à demeure, qui étaient au devant de leurs magasins que dès lors, le cahier des charges doit êlre inberprélé en ce sens que les marchands établis au Puy doivent ètre assujellis aux droits à raison de ces élalages.

Art. premier. — L'arrêté … est annulé.

Art, 2 — Il est déclaré que le sieur Vianin avait le droit de percevoir des droits de place sur tous les étalages sans distinetion dans les rues de la ville du Puy.

Cassation civ. 25 février 1874 : Hilaire.

LA Cour,

Sur les deux movens du pourvoi tirés : le premier, de la violation des règles de la compétence et du principe de la séparalion des pouvoirs, et le second, de la fausse application du bail des droits de place et des tarifs y annexés, et par suite, de la violation de l'art. 1134 C. civ.

Attendu que l'art. 136 du décret du 17 mai 1809 ne défère à l'autorité administrative que la connaissance des contestations qui

S'il s'agit non de biens du domaine privé de la commune, écril-il, mais de biens affectés à un service publie el susceplibles de produire des redevances assimilables à des laxes, lels que les abattoirs, les halles, les marchés et, à plus forte raison, s'il s'agit d'affermer des revenus communaux lels que les octrois, on n'est plus en présence de baux

s'élèvent sur le sens des clauses des baux entre les communes et les fermiers des octrois auxquels il convient d'assimiler les fermiers des droits de place dans les foires et marchés, mais qui n'enlève point aux tribunaux ordinaires le jugement des difficultés qui naissent entre les fermiers et les redevables à l'occasion. du paiement des droits fixés par les tarifs : qu'en ce cas, le principe de la compétence de l'autorité judiciaire, en ma atière de contribulions indirectes, conserve toute sa force :

Attendu que, dans la cause, Pons et Lombard ont été assignés par les frères Hilaire, fermiers des droits de place, non comme représentant la ville de Toulouse, mais comme directement redevables envers eux, en vertu d'eng agements pris à Cet égard dans l'acte du 14 mai 1870, de droits dus à raison de l'occupation d'emplacements que les demandeurs prétendaient soumis au tarif que, dès lors, le tribunal civil était compétent pour statuer sur la contestation dont les frères Hilaire l'avaient eux-mêmes saisi. et pour décider, par application et même s'il était nécessaire par interprétation du tarif et du cahier des charges, si les droits étaient dus pour les emplacements à raison desquels ils étaient réclamés : ej attendu que l'arrêt att taqué décide, d'une part, que’ les emplacements occupés par les directèurs de spectacle, les sallimbanques, les baladins, ainsi que lous les locaux destinés à Sen du public, ne sont pas compris dans le tarif annexé au Cahier des charges et, d'autre part, que la disposition du traité intervenu entre la ville de Toulouse et Pons et Lombard, par laquelle ceux-ci sont autorisés à percevoir une redevance sur tout ce qui est spectacle et amusement publie, y a été introduite uniquement en faveur de ces derniers, et ne saurait profiter aux frères Hilaire, fermiers des droits de place, en l'absence de toute lavificalion : qu'en repoussant, par cette application des actes el. du tarif la prétention du demandeur en Cassalion à la perception

prévus par le Code Civil, mais de conventions d'une nature particulière qui peuvent être soumises par la loi à des règles spéciales de compétence.

« Ces règles ont été déterminées par l'article 136 du dé-

des droits non mentionnés audit tarif, l'arrêt attaqué n'a ni excédé les limites de sa compétence, ni violé les articles de loi invoqués par le pourvoi.

Par ces motifs, herettes Tribunal des Conflits, 15 mars 1879.

Le TRIBUNAL DES CONFLITS,

Vu la loi des 16-24 août 1790, titre 2, art. 13 et celle du 16 fructidor an III :

Vu la loi du 11 frimaire an Vil, l'arrêté du Gouvernement du 4 thermidor an X, les lois des 18 juillet 1837 et 24 juillet 1867, les lois annuelles portant fixation du budget de l'Etat :

Vu le décret. du 17 mai 1809 et la loi du 21 juin 1865 :

Vu l'ordonnance du 1° juin 1828 et la loi du 24 mai 1872 ;

Considérant que par l'arrêté des conflits, le préfet du Jura, sans contester au tribunal civil de Lons-le-Saunier, le droit de statuer sur l'instance pendante entre le sieur Renaud ef la ville de Lonsle-Saunier a revendiqué seulement pour l'autorité administrative l'interprétation préjudicielle du cahier des charges de l'adjudication des droits de place sur les places publiques, rues et promenades de ladite ville, en ce qui concerne les points formant l’objet du litige ;

Considérant qu'aux termes de la loi du 11 frimaire, an VII, art. 7 et des autres lois ci-dessus visées, les droits de place perçus

en vertu de tarifs réguliers, dans les halles, marchés et chantiers,

sur les rivières, les ports et les promenades publiques sont des taxes indirectes de la même nature que les octrois municipaux ; que, par suite, les conventions entre les communes et les fermiers qui entreprennent, moyennant le paiement d’un prix annuel, la perception de ces droits, doivent être assimilées aux conventions par lesquelles les communes afferment le produit de leurs octrois :

Considérant que l'art. 136 du décret du 17 mai 1809 et l’art. 11 de la loi du 21 juin 1865, en attribuant aux conseils de préfecture la

ls

ce

crel du 17 mai 1809 qui à institué pour les baux d'octroi une compétence mixte, étendue par la jurisprudence à la lerme des autres taxes communales. »

Avant d'examiner si cetle extension esl londée, recherchons d'abord en quoi consiste exactement cette compélence mixte.

« Celle compélence, poursuit M. Laferrière, est judiclaire pour tout ce qui touche au contentieux du contrat (exécution, résiliation, indemnité, etc.). Mais elle est administralive en ce qui louche l'interprétation de ce contrat el

connaissance de toutes les contestations entre les communes et les régisseurs intéressés des octrois, leur ont, en même temps, réservé la connaissance des contestations qui pourraient s'élever entre les communes et les fermiers des octrois sur le sens des baux ; que, par application des mêmes articles, lorsque les contestations judiciaires entre les communes et les fermiers des droits. de place portent sur le sens des baux, c'est à l'autorité administrative qu'il appartient, préalablement au jugement du procès au fond, de fixer le sens et de déterminer l'étendue des clauses contestées

Considérant que devant le tribunal de Lons-le-Saunier, il y avail contestation entre la ville de Lons-le-Saunier et le sieur Renaud. sur le sens et la portée des clauses el conditions du cahier des charges du 19 août 1877, relativement à deux questions : la première concernant l'application des droits de place aux objets assujeltis aux droits d'octroi, la seconde concernant la perception des susdits droits de place sous les arcades de la rue du Commerce :

Considérant que, par le mémoire en déclinatoire, le préfet du Jura a soutenu qu'il y avait lieu d'interpréter préjudiciellement ie cahier des charges sus-mentionné sur les deux points en litige, el a conclu à ce que cette interprétation fût renvoyée au Conseil de préfecture, conformément aux lois ci-dessus visées :

Que, dans ces circonstances, c’est avec raison que le préfet a élevé le conflit d'attributions :

Article premier, — L'arrêté de conflit cs confirmé...

cest au Conseil de préfecture qu'il appartient de déterminer le sens des baux. »

Praliquement, cela veut dire que lous les liliges entre la commune et le fermier doivent ètre imiroduits devant le Hibunal civil qui, seul, est qualifié pour dire S'il y à Jieu Où non à interprétation. Dans ce second cas, il surseoil à Slaluer jusqu'à ce qu'on lui ait apporté l'interprétation du Conseil de préfecture qui peut être elle-même préalable ment déférée au Conseil d'Etat.

On peut se demander si l'extension faite par la jurisprudence du décret de 1809 à d'autres matières que l'octroi est bien fondée en droit.

Dés l'époque où sont intervenues les premières décisions en ce sens, la doctrine à vivement criliqué la base légale des arrêts. |

« Ce quil est impossible d'admettre, écrivait M. Chan veau, si on veut qu'il existe des principes en malière de droit administratif, c'est qu'à l'occasion d'une convention Hiunicipale d'un autre genre, un article relatif aux octrois Soil appliqué par analogie. » « .…. Où s'arrétera-t-on dans 1 voie des analogies, ajoutait cet auteur emporté par la force cle sa conviction, ce n'est plus du droit, c'est de l'apprécialion capricieuse et arbitraire, » (1)

Ilen concluait qu'en ces matières non prévues par la loi, la compétence devait être exclusivement judiciaire parce que celle calégorie de baux devait être, selon Jui, rangée purement el simplement parmi les baux relatifs à la location des biens privés.

(1) Journal de droit administratif, t IX, p. 317,

= Mi 2

Quant à nous, s'il nous paraît impossible de suivre la doctrine qui voit dans les traités dont s'agit de simples contrats de droit privé, nous ne saurions admettre davanlage le raisonnement par analogie qui applique à notre malière le décret de 1809 exélusivement relatif aux octrois.

En cette malière des compétences, l'analogie ne peut servir de base à une solution juridique : de deux choses l’une : ou bien un texte s'est prononcé expressément ou bien 11 faut admettre la compétence du juge ordinaire qui existe aussi bien pour les litiges relevant des tribunaux administratifs que pour ceux relevant des tribunaux judiclaires.

D'ailleurs l'assimilation des taxes d'octroi el des autres droits perçus par les communes n'est admise par le Conseil d'Etat qu'au seul point de vue que nous venons d'examiner.

En toutes autres circonstances ces droits sont considérés comme des taxes assimilées aux contributions mdirectes el distinctes des octrois.

Nous verrons en particulier qu'en ce qui concerne le recouvrement de la taxe sur les redevables, la procédure à suivre est non pas celle instituée par des lextes spéciaux pour le recouvrement des droits d'octroi, mais bien celle applicable aux contributions indirectes en général.

Dès lors l'assimilation des droits de place à la ferme des octrois, au seul point de vue de la compétence entre les communes et les fermiers apparaît comme une solution isolée que ne justifie ni l'intention du législateur, ni la nature des choses,

Quoi qu'il en soit, la compétence mixte paraît maintenanl bien établie en jurisprudence, et il est prudent de s'y con-

nie) di

lormer dans les Ltüges de cette nature, si peu fondée en droit et si peu satisfaisante qu'elle soit en pratique.

À ce dernier point de vue, il n’est pas difficile de montrer quelles complications, quelles incertitudes et quels frais présente celte différenciation entre le juge qui juge et le juge qui interprète.

Nous nous permettrons de citer un exemple qu'il nous a élé donné de connaître.

Le fermier des droits de place de NX... eslime que la ville ù à pas fail face aux obligations qui résultent de son contrat en ce que, nolamment, elle lui a adjugé des droits qu'il a élé en fait impossible de percevoir.

Le htige est sérieux, mais la question est délicate et le justiciable averti de ce que les tribunaux administratifs ont l'interprétation en ces sortes de contrats porte son procès devant le Conseil de préfecture.

Devant ce tribunal, la ville de N... laide l'incompétence du juge administratif et le Conseil lui donne gain de cause, conformément à la jurisprudence. 11 n'appartenait pas, en effet, au demandeur, d'apprécier lui-même s'il y avait où non lieu à interprétation. Cela, c'était aux tribunaux judiclaires à le décider : il devait donc assigner devant le tribunal civil, c'est ce qu'il fit après avoir été débouté.

Le tribunal Jui donna tort sur le fond, mais la cour lui donna raison en principe, en ordonnant une expertise sans renvoi devant ke juge administratif, d'où pourvoi de la ville qui soutint devant la Cour suprême que la cour d'appel ne pouvait statuer sans renvoi pour interprétation devant le Conseil de préfecture.

La Chambre des requêles ne pouvait manquer d'admettre

ls pourvoi conformément à la jurisprudence, ce qu'elle fit (1).

Dans l'espèce des frais énormes ont élé engagés sans qu'on soit parvenu à la solution définihive du procès, el, ce qui est peut-être plus grave, il est malaisé de faire admeltlre à Fintéressé que la ville de N... n'a pas plaidé le pour el le contre avec un égal succès, puisqu'elle à décliné la compétence du Conseil de préfecture quand on linvitait à sv faire juger et qu'elle a, par la suite, critiqué l'arrêt de la Cour parce qu'elle n'avait pas renvoyé devant ce même Conseil de préfecture.

La contradiction n'est qu'apparente puisque la jurisprudence exige en réalité, dans un procès de cetle nature la double intervention des deux ordres de Juridichüions. De ce qui précède, 1l résulte que le procès dont nous venons de parler pouvait exiger près de dix jugements, arrêls ou arrêlés avant d'être solutionné au fond.

Reprenons, en effet, notre exemple : la première élape s est terminée par la déclaration d'incompétence du Conseil de préfecture : le tribunal et la cour qui avaient stalué sans renvoi constituent les deuxième el troisième étapes, la Cour de cassation la quatrième (Chambre des requêtes et Chambre civile), la cour de renvoi la cinquième, le Conseil de prélecture pour interprétation et le Conseil d'Etat au second degré, les sixième el seplième, la cour d'appel après interprétation la huitième, et comme il était nécessaire, en l'espèce, dordonner une expertise, la Cour aurait eu à se

(1) Chambre des requêtes, 6 juillet 1909.

Dans cette affaire il est intervenu un désistement avant qu'un jugement sur le fond ail été rendu.