CHAPITRE X
Contentieux du recouvrement de la taxe. — Le non paiement ne constitue ni un délit ni une contravention. — Compétence du juge de simple police pour la répression des contraventions aux dispositions « de police ». — Distinctions qu'il doit faire dans un même règlement entre ce qui est police et ce qui est disposition fiscale ou contractuelle. —Irrecevabilité de la commune ou de son concessionnaire comme partie civile aux termes de la jurisprudence de la Cour de cassation. — Critique des solutions intervenues.
La perception des droits de place ne soulève pas seulement des difficultés entre les communes et leurs concessionnaires. Elle engendre aussi de fréquents litiges avec les redevables, et il y a lieu d'examiner à cet égard un cer- {ain nombre de points qui ne laissent pas d'être assez délicas.
Lorsqu'un redevable essaie de se soustraire à la taxe, on ipourrail penser qu'il s'expose à des poursuiles devant les tribunaux répressifs : il en est ainsi en effet en matière d'octroi ou de contributions indirectes, où des pénalités rigoureuses ont été prévues par des textes SPÉCIAUX.
Mais, dans notre cas, aucune disposition législative ne peut être invoquée d'où résullerail une compétence correctionnelle, Du moins pourrait-on songer à faire application de l'art. 471 15° du code pénal, qui punit d'une peine de
Simple police ceux qui violent les règlements légalement luls : Lorsque le tarif des droits de place et de stalionnement à élé volé par le conseil municipal, et homologué par l'aulorilé compétente, le maire prend un arrêté pour le rendre exéculoire dans la commune: des lors, ceux qui rélusent de payer enfreignent cet arrêté et il semblerait qu'ils puissent être poursuivis devant le tribunal de simple police. La jurisprudence s'est affirmée très nettement en sens contraire (1), et il en résulte que le redevable qui reluse de payer, ne s'expose qu'à une aclion civile, qui doil êlre engagée conformément aux règles de procédure que nous examinerons dans le chapitre suivant :
(1) Cass. crim. 28 juin 1867, Blanchard.
La Cour,
Attendu que l'art. 471, n° 15 du Code pénal n'attribue aux tribunaux de simple police que la connaissance des contraventions commises aux règlements faits légalement en vertu de la législation sur la matière et spécialement en vertu de l’art, 3 de la loi des 16-24 août 1790, sur les objets de police remis à la vigilance el à l'autorité du pouvoir municipal, dans l'intérêt de l'ordre et de la sécurité publique :
Attendu que tel n’est pas le caractère d'un règlement ayant pour objet l'application d'un tarif des droits de place sur les halles et marchés :
Attendu que ce droit d'une nalure purement fiscale, ne saurait donner lieu qu'à une simple action civile, aucune loi spéciale ne‘ chargeant la juridiction répressive d'assurer sa perception contre les redevables qui refusent de le payer soit à la commune soit à l'adjudicataire :
Qu'il suit de à qu'en se déclarant incompétent parce que l'action introduite devant lui ne constituait Pas une contravention, le juge de police, loin de violer la loi de la matière et spécialement l’art. 471, 15° du Code pénal, en a f appréciation;
Rejette.….
ait au contraire une saine
La raison qui a déterminé la Cour suprême à se prononcer dans le sens de l'incompétence des tribunaux de simple police, consiste en ce que l'art. 471 15° du Code pénal ne punit que les contraventions aux règlements de police, el qu'il ne s'agit pas en l'espèce d'un règlement de celle nature, mais seulement d’un arrêté qui a pour but de publier un tarif fiscal.
Mais des difficullés se présentent fréquemment à ce sujet : il arrive, en effel.que des règlements municipaux contiennent à la fois des dispositions contractuelles et des larifs (1) : dès lors, la confusion se produit aisément, et il
(1) Nous nous permettons de rapporter ici une espèce complexe que nous avons été amené à solutionner comme juge de paix suppléant :
Trib. simple police de Villejuif, 3 novembre 1911 :
Le TRIBUNAL,
Attendu que par exploit en date du 30 août 1911, M. le Commissaire de police du canton de Villejuif a fait citer Barbot devant le tribunal de simple police pour contraventions aux art. 7, 8, 9 eb 10 de l'arrêté municipal de M. le Maire d’Arcueil, en date du 2 juin 1911 ; que par un second exploit en date du 30 septembre 1911, M. le Commissaire de police du canton de Villejuif a fait citer en outre ledit sieur Barbot pour contravention à l’art. 5 du même règlement ;
Attendu que par exploit du 30 août, puis par l'organe ae Me Yché, avocat à la Cour de Paris, la Société générale des Abattoirs municipaux de France s'est portée partie civile au procès :
Attendu qu'à l'appui de ses poursuites et comme moyen de preuve, le ministère public a produit un procès-verbal en date du 24 juillet 1911, dressé par le sieur Duval, préposé assermenté ;
Attendu que ledit procès-verbal a été dûment affirmé et enregistré ;
Attendu qu'il résulte des constatations de cet agent que Barbot, boucher, place Gambetta, a exposé et mis en vente sur son étal environ b0 kilogrammes de viandes de bœuf, mouton et veau, ne
Ur
arrive qu'on poursuit devant le juge de simple police, en vertu de ces règlements mixtes, pour violation de disposilions contractuelles ou pour non paiement d'un larif : le juge
portant pas les estampilles prévues par les art. 5 et 9 dudit règle-
ment ; :
Attendu que ni dans ses conclusions ni à aucun moment des
débats, Barbot n'a contesté la matérialité de ces faits, qu'il y à lieu en conséquence de les tenir pour acquis, tant par suite du procès-verbal que de l’aveu de la partie ;
En ce qui concerne les art. 7, 8, 9 et 10 du règlement du 2 juin
Attendu que ces articles contiennent une série de dispositions de réglementation intérieure qui ne peuvent être [a base d'une condamnation contre Barbot ; que d'autre part les constatations matérielles du procès-verbal n'établissent pas que le défendeur ait contrevenu à celles de ces dispositions qui ont le caractère impéralif ;
En ce qui concerne l’art. 9 :
Attendu que cet article reproduit l'obligation imposée par l'art. 5 ; qu'il y a lieu en conséquence d'examiner sa légalité en même temps que celle dudit art. 5 ;
Attendu que Barbot a soutenu par voie de conclusions, que la citation en date du 30 août, ne visant que les art. 7, 8, 9 et 10, devait être annulée pour ce fait, que seul, l’art. 5 contiendrait une défense de vendre des viandes non estampillées ;
Attendu que l’art. 5 est ainsi conçu : « Les bouchers, charcutiers et tous débilants de viande, établis dans le périmètre de l'abattoir ne pourront exposer ou mettre en vente d’autres viandes que celles provenant d'animaux tués à l’abattoir ou portant l'estampille du service d'inspection sanitaire et du service de perception de Fabat- Loir ; les bouchers, charcutiers et tous débitants de viande, établis en dehors du périmètre de l’abattoir ne pourront colporter, exposer ou mettre en vente que des viandes portant l’estampille du service d'inspection sanitaire et du service de perception de l'abattoir » ;
Attendu que dans les conclusions et plaidoiries, Barbot soutient par l'organe de M° de Meur, avocat à la Cour de Paris, que le tribunal doit refuser la sanction de l'art, 471, 15° du C. pén. à un
doit établir la distinction et n'accorder la sanction pénale qu'à celles des dispositions qui sont prises en vertu des pouvoirs de police du maire, relativement à l’ordre, à la sûrelé el à la salubrité publique.
règlement qui contient des dispositions illégales, tant dans l'ensemble de son texte que dans l’art. 5 susvisé ;
Altendu à cet égard que si le juge de simple police doit contrôler la légalité des prescriptions réglementaires avant que de les sanclLionner par les pénalités prévues à l'art. 471, 1° il doit examiner isolément chacune des dispositions qui lui sont soumises ;
Altendu en particulier que lorsque dans un même article de règlement, il se trouve plusieurs dispositons nettement distinctes dont certaines sont légales et certaines autres illégales, il échet de sanctionner celles de ces dispositons qui sont légales ;
Attendu qu'il y a lieu de rechercher dans l'espèce présente si M. le Maire d'Arcueil agissait dans la limite des pouvoirs de police qui lui sont conférés par l’art. 97 de la loi du 5 avril 1884, en imposant aux bouchers de sa circonscription l’apposition sur les viandes par eux mises en vente : 1° d’une estampille du service de l'inspection sanitaire ; 2° d'une estampille du service de perception de labattoir ;
En ce qui concerne l’estampille du service sanitaire :
Attendu que larrêté du maire qui prescrit le contrôle par le service vétérinaire désigné par lui de toutes ies viandes mises en vente dans sa commune, qu'elles proviennent de l'abattoir municipal ou de l'extérieur, doit être tenu pour légal et obligatoire ; qu'il importe peu à cet égard que les viandes provenant de l'extérieur aient été ou non poinconnées dans un autre abattoir ; qu'en effet on peut concevoir que lesdites viandes se soient détérioriées en cours de route, ce qui suffit à justifier une nouvelle inspection;
Attendu qu'il n’est pas possible de soutenir en l'espèce que M. le maire d’Arcueil a interdit la vente dans la commune, de route viande qui n'aurait pas été abattue sur son territoire, puisque l'arrêté susvisé subordonne seulement la vente des 7iandes foraines à l’apposition de la même estampille que celle appliquée aux viandes abattues à Arcueil ;
Attendu qu'on ne peut pas soutenir davantage que le fait pour
On pourrait penser que la confusion existant dans un règlement peut être une cause d'illégalité, mais il n'en est point ainsi, et la Cour de cassation à décidé que le juge de police doit examiner isolément chacune des dispositions
les bouchers d'avoir acquitté en dehors de la commune une taxe d'inspection serait de nature à les dispenser de se soumeltre à l'inspection vétérinaire d’Arcueil ; qu'en effet, le juge de police n'ayant à connaître de ces sortes d’affaires que dans la mesure intéressant la salubrité publique dont la réglementation appartient aux maires, il ne saurait baser sa décision sur la légalité ou l'illégalité d'une taxe dont la perception est totalement distinete des questions de police et de salubrité et dont le contentieux relève d'une autre juridiction ; qu’en définitive, il résulte de tout ce qui précède que M. le maire d’Arcueil en imposant aux bouchers l’apposition de l’estampille vétérinaire a agi dans la limite de ses pouvoirs ;
En ce qui concerne l’estampille du service de perception de l'abattoir :
Attendu que le pouvoir réglementaire des maires, tel qu'il est défini par l’art. 97 de la loi municipale relativement à l’ordre, à la sûreté et à la salubrité publiques, est entièrement étranger aux intérêts financiers et fiscaux de la commune ou de ses concessionnaires ; qu'en insérant dans un arrêté de police une obligation qui n'a évidemment d'autre but que de faciliter la perception d’une taxe, M. le maire d'Arcueil a pris une disposition qui ne saurail être sanctionnée par les pénalités de l’art. 471, 15° :
Sur la recevabilité de la partie civile :
Attendu que c'est par exception à l'ordre général des juridictions que la loi criminelle a autorisé facultativement l'exercice de l'action d'intérêt privé devant les juges qui ont pour mission de réprimer dans l'intérêt de la société les délits ou les contraventions ;
Attendu qu'en réglant l'exercice de cette faculté, les art. 1e, 2, 3 et 63 C. inst. crim., conformes au principe antérieurement établi, ne permettent de transporter l’action civile devant les tribunaux de répression qu'à celui qui se prétend lésé par un délit ou une contravention et qui réclame la réparation du dommage
qu'on lui demande d'appliquer, et sanctionner -celles qu'il estime avoir été prises dans la limite des pouvoirs de police de l'autorité municipale.
causé par ce délit ou cette contravention ; qu'il faut donc que le fait sur lequel l’action se fonde constitue par lui-même un délit ; que dans l'espèce le dommage causé à la société au concessionnaire de l'abandon d'Arcueil par la privation des droits qui auraient dû être perçus concourt, il est vrai, avec la contravenlion relevée contre Barbot d’avoir vendu une viande non eslampillée par le service sanitaire ; mais que ce fait n'en est pas moins distinct de la contravention même et qu'il ne constitue qu'une atteinte aux intérêts financiers du concessionnaire, que le tribunal de police est donc incompétent pour statuer sur les réparations civiles auxquelles ledit fait peut donner lieu.
Attendu que la question de recevabilité d'une partie civile touche à l’ordre public et qu'il y a lieu de se prononcer d'office à cet égard encore bien même que la partie défenderesse n'ait pas invoqué ce moyen ;
Par ces motifs,
Statuant en dernier ressort et le ministère public entendu ;
Relaxe Barbot du fait des poursuites intentées contre lui en vertu des art. 7, 8 et 10 du règlement du 2 juin 1911 :
Le relaxe également du fait d'avoir mis en vente des viandes qui n'étaient pas revêtues de l'estampille du service de percep- Lions de l’abattoir ;
Dit qu'il doit être relenu pour le fait d'avoir mis en vente sur le territoire de la commune d'Areueil des viandes qui n'étaient pas revêtues de l’estampille du service sanitaire local, fait prévu par les art. 5 et 9 du règlement ;
Le condamne, mais de ce chef seulement, à un franc d'amende.
Déclare la Société générale des abattoirs municipaux de France irrecevable en sa constitution de partie civile ;
EL statuant sur les dépens ;
Condamne la Société générale des abattoirs municipaux de France à tous les dépens, réserve faite de son recours contre Barbot sauf en ce qui concerne les frais afférents à la constitulion de partie civile lesquels resteront définitivement à la charge de ladite société.
La solution que nous venons d'admettre avec la jurisprudence emporte une autre conséquence, à savoir que les communes ou leurs concessionnaires ne sont pas recevables à se porter partie civile devant les tribunaux de simple police pour la défense de leurs intérêts fiscaux. Le Tribunal de simple police de Villejuif a eu à faire application de cette solution dans l'espèce ci-dessous rapportée, et cela en conformité d’une jurisprudence absolument établie de la Cour de cassalion (1).
Si établie qu'elle soit, cetle Jurisprudence nous parail susceptible d'être critiquée et nous ne serions pas autre-
(1) Cassation Oran 26 janvier 1894.
La Cour :
Attendu que l'arrêté du maire de Grandcamp, en date du 6 août 1892 est ainsi conçu : € Art. 1%. Le droit exclusif d'exploiter la halle municipale pour la vérification et la vente du poisson, crustacés et coquillages, dans la commune de Grandcamp, a été concédé à MM. Bosselin, Carcaut et Meunier, pour une durée de trente ans, qui commenceront le 1* janvier 1893 ; à partir du jour où cet établissement sera terminé entièrement et où sa réception aura lieu, la vente en gros du poisson, crustacés et coquillages, sur les quais, cales, rues et places publiques de la commune, sera absolument interdite. Art. 2. Tout le poisson amené sur le territoire de la commune de Grandcamp pour y être vendu devra, préalablement à sa mise en vente, être transporté dans la halle à la criée, pour y être examiné sous le rapport de la salubrité :
Que cet arrêté renferme, d'une part, des dispositions concernant le bon ordre, la salubrité publique et l'inspection des comeslibles mis en vente, dispositions sanelionnées par l'artiele 471, n° 15 du Code pénal ; d'autre part, la concession à Bosselin el consorts de l'exploitation de la halle établie pour la vérification el la vente du poisson, concession faite par le maire, agissant comme administrateur des biens de la commune :
Qu'en verlu de celle concession, les demandeurs se sont pot'tées parlies civiles contre Goye, poursuivi à la requête du minis-
ment étonné que la Chambre criminelle se ralliàt quelque jour à la solution contraire, lout au moins dans des cas aussi nets que ceux de l'arrêt de 1894, el du jugement de
tère public devant le tribunal de simple police d'Isigny, pour avoir exposé en vente du poisson sur la cale des pêcheurs de Grandcamp et avoir omis d'en faire examiner la salubrité ;
Mais, attendu que l'exploitation de la halle établie pour la vérificalion el la vente du poisson concerne seulement les intérêts privés de la commune : que les dispositions prises par le maire sur ce point ne sauraient avoir la sanction réservée aux règlements concernant la police : qu'elles ne peuvent donner ouverture qu'à une action purement civile ;
Attendu que les tribunaux de répression ne sont compétents pour connaître de la réparation civile d'un dommage qu'autant que le fait dommageable constitue par lui-même un erime, un délit ou une contravention ; que, dans l'espèce, le dommage causé au Concessionnaire de l'exploitation de la halle, par la privation des droits qui auraient du être perçus, concourait, il est vral, avec la contravention relevée contre Goye, d'avoir vendu son poisson hors de la halle et sans vérification, mais que ce fait n'en était pas moins distinct de la contravention même ; et qu'il ne constituait qu'une atteinte aux actes passés par le maire en sa qualité d'administrateur des biens communaux ; que le tribunal de police était donc incompétent pour statuer sur les réparations civiles auxquelles ledit fait pouvait donnér lieu ;
Qu'il suit de là que les demandeurs ne sont pas recevables à se pourvoir en cassation contre le jugement du tribunal de police d'Isigny, qui a renvoyé Goyes des poursuites intentées par le ministère public et de la demande en dommages-intérêts formée par Bosselin et consorts, quelque erronés que soient d'ailleurs les motifs du jugement ;
Par ces molifs, déclare Bosselin, Carcaut et Meunier, non recevables dans leur pourvoi ; les condamne à l'amende envers le Trésor public aux dépens de leur pourvoi et à l'indemnité envers la partie acquiitée :
Statuant sur le pourvoi formé dans l'intérêt de la loi par le procureur général près la Cour de Cassation :
Atlendu que, pour relaxer Goye de la poursuite du ministère
Villejuif ci-dessous rapportés. Remarquons tout d'abord que la solution actuelle admise n'est pas sans présenter des inconvénients pratiques fort sérieux pour les communes ou leurs concessionnaires.
Dans le cas où un redevable refuse à la fois et de se soumeltre à une obligation de police, telle qu'une vérification sanitaire, et au paiement d'une laxe corrélative à la vérificalion, deux séries de procédures doivent être engagées
public, le juge de police s'est fondé sur ce que les faits relevés contre l'inculpé n'auraient pas été commis sur le terrain communal, mais dans la cale des pêcheurs de Grancamp qui, étant recouverts par le flot de chaque marée et dépendant du domaine public maritime, ne saurait pour ce motif faire partie de la comune ;
Attendu que les arrêtés municipaux pris en vertu de l'art. 97 de la loi du 5 avril 1884, pour assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques, procèdent du pouvoir de police confié aux maires par la loi et non du droit de la commune sur le domaine municipal ; que, par suite, lesdits arrêtés sont obligatoires non seulement sur ce domaine spécial, mais dans toutes les parties de la circonscription territoriale des communes ; quils s'appliquent ainsi nécessairement, s'il n'est autrement ordonné par la loi, à toutes les dépendances du domaine public qui se trouvent comprises dans cette circonscription ; que, notamment, le domaine maritime, sous la réserve des droits de l'autorité supérieure, est soumis à l'application des arrêtés municipaux de police dans la mesure où il fait partie du territoire des communes et qu'on ne peut. décider qu'il n’en fait pas partie en se fondant seulement sur la nature et la destination du domaine publie ; ainsi que le fait le jugement allaqué : que le dit jugement à donc violé l'arlicle 471 $'15 du Code pénal ;
Par ces motifs,
Casse el annule...
Voir dans le même sens : Bull, crim. 15 juin 1894, p. 243 : 28 nov. 1908, p. 892 ; 18 déc. 1909, p. 1185.::16 avril. 1863,°p."197:: 3 août 1876, p. 365 ; 20 août 1903. p. 534 ; 19 janv. 1906, p. 62.
pour le contramdre à se soumettre à la loi; de plus, la commune elle-même ne dispose pas du seul moyen vraiment efficace pour l’atteindre à savoir la poursuite répressive qui aboutit à l'amende d’abord, mais ensuite à la prison. C'est le ministère public qui est maître de l’action publique, ce n’est pas la commune ; et, comme il est actuellement admis que celle-ci ne peut ni se porter partie civile, ni poursuivre par voie de citation directe, 1l en résultera qu'elle n’a pas de moyen légal de faire cesser un état de contravention qui lèse au plus haut point ses intérêts financiers ; le ministère public, en effet, peut rester inactif, ou se contenter d’une première poursuite. En un mot, il se peut qu'il fasse insuffisamment respecter l'arrêté municipal. Le cas se produira.surtout lorsque les droits, dont le recouvrement est ainsi compromis ont été concédés et que le maire prêtera à son concessionnaire un concours insuffisant.
Sans doute, commune ou concessionnaire pourront disposer de l’action fiscale en paiement de la taxe, mais alors si on se trouve en présence, comme cela arrive souvent en pareil cas, d’une véritable rébellion contre une mesure sanitaire et fiscale, il faudra recommencer le procès toutes les fois que l'on voudra percevoir quelques sous ou quelques francs.
Cela peut aboutir à une situation absolument inexiricable, qui est loin d'ailleurs de nous paraître fondée sur des arguments juridiques irréfutables. La Cour de cassation se base, pour refuser aux communes ou à leurs concessionnaires le droit de se porter partie civile, sur le caractère exceptionnel de la procédure qui consiste à porter une action d'intérêt privé devant un tribunal répressif, elle estime que pour que la constitution de parlie civile soit
recevable, il faut que le fait dommageable constilue par luimême un crime, un délit ou une contravention, que dans les cas qui lui élaient soumis, le dommage causé par la perte des taxes qui auraient dû être perçues « concourt » bien avec la contravention consistant en l'absence de vérificalion, mais sans se confondre avec elle.
Nous devons avouer qu'une distinclion aussi sublile nous paraît absolument incompréhensible, elle nous parait même contredite par l'analyse des faits : il nous semble, en effet, que dans l'espèce soumise à la Cour en 1894, c'est bien un seul el même fait ou, plutôt, une seule el même omission qui constitue à la lois el la contravention, et le dommage subi.
C’est la non-vérification de la marchandise qui est constilulive de la contravention, c'est la non-vérification de la marchandise qui lait perdre à la commune ou au concessionnaire la taxe afférente à la vérification, il n'y a pas concours entre deux choses distinctes, 11 n'y a qu'une seule et même situation qui, suivant qu'on l'envisage au point de vue répressif ou au point de vue civil, est une contravention où une cause de préjudice.
D'ailleurs, en adoptant le système qui découle en notre matière des arrêts de la Cour suprême, aucun délit ne serait susceptible d’engendrer une constitution de partie civile. Une personne se rend coupable d'un homicide par imprudence, ce qui constitue le délit, ce n'est pas le fait d’avoir causé un dommage à la veuve ou aux enfants de la victime, c'est le fait de s'être rendu coupable d'une imprudence dont les conséquences ont été malheureuses.
Les deux choses sont distinctes à vrai dire, mais elles découlent l’une et l'autre d’un seul fait, l'accident. Exactement, comme dans le cas que nous étudions, le dommage
et la contravention susceptibles d'être envisagés distinctement découlent cependant d’une même abstention : la nonvérification des marchandises. Peut-être objectera-t-on qu'en notre matière, le recouvrement des taxes se fait suivant une procédure spéciale dont les formes sont prévues à peine de nullité, que, dès lors, le Tribunal répressif est incompétent pour statuer,
Nous ferons simplement remarquer qu'il ne s'agit pas précisément de poursuivre en notre cas le recouvrement d'une taxe, puisqu'au moment où s'engage le litige, il n’est pas possible d'établir le chiffre exact qui aurait dû être imposé si les redevables s'étaient soumis à la vérification prévue par le règlement. Ce que réclame la partie civile, ce sont des dommages-intérêts représentatifs du préjudice qu'il a subi du fait des contraventions. Le chiffre de la redevance, le temps durant lequel la vérification n’a pas été faite, serviront à arbitrer les dommages-intérêts, mais il ne s'agit là en aucune manière d'une opération fiscaie consistant à appliquer un tarif, il s’agit d’un compile de dommages-intérêts.
À quelque point de vue qu'on se place, il nous semble donc que la jurisprudence actuellement suivie par la Cour de Cassation doit êlre critiquée.
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