LE TRIBUNAL

Attendu que Vexane, fermier des droits de place et d'abatage de la ville de Lannemezan, a décerné une contrainte contre Lagleize, la veuve Pujolle et la veuve Lagleize, tous trois bouchers dans ladite ville, pour avoir paiement du droit d’abatage sur certaines quantités de veaux et de bœufs importés dans la ville, que les contraintes ont été visées et rendues exécutoires par le juge de paix du canton et signifiées avec commandement aux trois bouchers précités, lesquels y ont formé opposition, que cette opposition est régulière et recevable en la forme et qu’il y a lieu de joindre les trois instances pour y être statué par un seul et même jugement :

Attendu que les motifs de l'opposition sont au nombre de trois ; que les opposants soutiennent que Vexane en sa qualité de fermier des droits d’abatage n'a ni qualité ni pouvoir pour décerner une contrainte ;

Attendu qu'il convient d'examiner tout d'abord le troisième motif qui est la forme du titre sur lequel est basée la poursuite et la procédure suivie par Vexane ; que ce dernier soutient que sa qualité d'adjudicataire et de concessionnaire des droits de la commune de Lannemezan lui donne le caractère d'agent de l’autorité publique et le droit de décerner une contrainte ; qu'il invoque un jugement du Tribunal de Saint-Gaudens en date du 8 juin 1899 qui assimile les adjudicataires des taxes communales aux fonctionnaireg chargés du recouvrement des impôts indirects et décide

ci-dessous rapportée, on trouve la raison décisive qui per- Dans la décision du Tribunal civil de Samnt-Gaudens.

que le droit de contrainte est attaché non à la qualité des parties mais à la nature même de la créance à recouvrer ;

Attendu que la contrainte est un mandement décerné contre un redevable de deniers publics ou communaux, que le mandement est un ordre donné par un agent dépositaire d’une partie de la puissance publique avec notification que faute d'y obtempérer le redevable y sera directement contraint par toutes voies de droit ;

Attendu que Vexane, adjudicataire des droits de place de stationnement et d'abatage dans plusieurs villes de la région, ne saurait sérieusement soutenir que ces multiples adjudications l'ont investi du caractère d'agent de l'autorité publique où communale dans chacune des communes avec lesquelles il à traité ; qu'il est un simple particulier se livrant à une spéculation auquel il serait exorbitant et contraire aux principes de notre législation de reconnaître le droit de décerner une contrainte, que ce droit est un privilège réservé aux fonctionnaires désignés par la loi et agissant dans un intérêt public ; que lorsque la loi a dérogé à ce principe elle s'en est expressément expliquée ; qu’ainsi le décret du 26 septembre 1890 a conféré le droit de décerner une contrainte aux fermiers des droits de pesage et de mesurage, mais que Vexane en sa qualité de fermier de droits d’abatage ne peut s'autoriser d'aucun texte de loi ;

Attendu que l'assimilation dont se prévaut Vexane et qui a été consacrée par le Tribunal de Saint-Gaudens est exacte lorsque le recouvrement des taxes municipales est poursuivi par le maire et le receveur municipal de la commune, mais qu'elle ne saurait être étendue sans blesser toutes les règles du droit et de l'équité aux fermiers des communes ; que ces derniers agissant dans un intérêt privé sont soumis aux règles du droit commun et ne sauraïent être admis à se créer à eux-mêmes des titres de perception et des modes de recouvrement exceptionnels ;

Attendu que sans avoir besoin de statuer sur les autres moyens il y a lieu de déclarer que les contraintes délivrées par Vexane sont nulles, non avenues et abusives…

Dans le même sens : Trib. civ. Bordeaux, 30 mars 1903 (Gaz. Trib. 1903.1T.402).

met aux fermiers d'user de la contrainte : ce n'est point en considération pour les personnes, par privilège pour les agents de la régie, comme le dit à tort le Tribunal de Bagnères, que le décret du 1° germinal de l'an XIIT à autorisé la contrainte en matière de contributions indirectes, mais c'est bien, au contraire, en raison de la nature de la créance qui rentre dans la catégorie des impositions publiques. C'est pour cela que les décisions de la Cour suprême ci-dessus rapportées et en vertu desquelles la contrainte peut être décernée en matière de droit de voirie ou de droits de.place, sont parfaitement fondées. Si on devait, au contraire, considérer que la contrainte est un privilège de la régie, comme le décide le Tribunal de Bagnères, il faudrait décider que les droits de place et de voirie qui ne sont Jamais recouvrés par la régie ne peuvent jamais être recouvrés par voie de contrainte, même lorsqu'ils sont recouvrés directement par les villes.

Les droits de place et de stationnement ne perdent pas leur caractère d'impôt parce que leur recouvrement est concédé, sur ce point aucune discussion n'est possible. Peu importe donc que les fermiers aient ou n'aient pas le caractère de fonctionnaires, d'agents de la puissance publique, ce qui est bien certain c'est qu'ils recouvrent un impôt et que c'est à ce caractère d'impôt qu'il faut s'attacher pour savoir si la contrainte est ou non possible, en un mot le critérium est objecüf, comme l’a jugé le Tribunal de Saint- Gaudens, et non point subjectif, comme l’a pensé le Tribunal de Bagnères.

D'autres arguments viennent encore renforcer celle manière de voir : c'est ainsi que les droits d'octroi, même lorsqu'ils sont concédés, peuvent être recouvrés par con-

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trainte (1) ; or, nous avons vu que la jurisprudence assimilait les octrois aux droits de place tout au moins en ce qui concerne le contentieux de la ferme.

Le Tribunal de Bagnères rappelle lui-même l'analogie qu'il y a entre les droits de place ou d’abatage et les taxes de pesage et de mesurage et il estime que le fait que le décret du 26 septembre 1890 autorise le fermier de ces taxes à agir par contrainte, doit faire décider a contrario qu'en notre matière et en l'absence d'un semblable décret la contrainte n'est pas possible.

L'argument nous paraît non seulement mauvais, mais encore suffisant à lui seul pour faire décider dans le sens contraire. Si l’on devait dire qu'aucun texte ayant force législative ne permet d'user de la contrainte pour tout ce qui est contributions indirectes, on ne pourrait aucunement admettre qu'un simple décret ait le pouvoir de donner à des particuliers le droit de revêtir leurs décisions de la force exécutoire. Il faudrait, pour cela, bien évidemment une loi, et si le décret de 1890 peut, sans excès de pouvoir, décider que les fermiers des taxes de mesurage et de Jaugeage peuvent user de la contrainte, c’est que la législation antérieure en matière de contributions indirectes rend possible une disposition réglementaire qui ne peut être qu'un simple rappel d'un texte ayant force législative.

Enfin, la considération qui a déterminé la décision du Tribunal de Bagnères, à savoir que les fermiers de droit

(1) Sur ce point le décret du 15 novembre 1810 est formel : il décide que les contraintes pourront être décernées contre Îles redevables à la requête du maire ou du fermier et visées par le juge de paix,

de place ont un caractère purement privé, est non seulement inopérante ainsi que nous venons de l’établir, mais encore fort discutable en l’état actuel de la jurisprudence de la Cour de Cassation. La jurisprudence assimile si bien les concessionnaires dont s’agit aux agents chargés de la perception des impôts qu’elle décide qu'ils peuvent être frappés des peines de la concussion. Nous ne partageons pas cette manière de voir, mais cela en raison de la forme littérale de l’article du Code pénal qui vise la concussion, ce qui n'empêche pas que vis-à-vis des redevables de l’impôt les concessionnaires sont dans la même situation que les agents de la régie. Au surplus, ainsi que nous l’avons vu, c'est le caractère de la créance et non le caractère de l'agent du recouvrement qui permet de décider s'il v a ou non lieu à contrainte.

Mais, actuellement, une nouvelle difficulté se pose :

La loi de 1905 vient décider que le juge de paix est compétent pour connaître des demandes en paiement des communes ou de leurs concessionnaires. Comment concilier ce texte avec le décret de messidor an XITI ?

Il est bien certain tout d'abord qu'il n'a pas été dans l'intention du législateur de refuser à la commune une facilité qu'elle avait antérieurement pour le recouvrement de ses droits puisque précisément il a voulu lui donner des facilités nouvelles. La vérité, c'est que les députés qui ont pris l'initiative de l'amendement ignoraient et le décret de messidor an XIII et la jurisprudence de la Cour de Cassation

reconnaissant aux communes le droit de procéder par conirainte.

Il n’en est pas moins vrai que le texte a été voté et qu'il semble bien vouloir dire que les communes ou leurs concessionnaires devront assigner comme de simples particuliers: Peut-on concilier les deux dispositions en décidant que les communes conservent dans tous les cas la contrainte et que dans l'hypothèse où il n’y à pas contestation sur le sens du cahier de charges l'opposition doit être portée devant le juge de paix au lieu de l'être devant le Tribunal civil comme antérieurement ? Ce serait assurément la solution la plus logique et aussi la plus conforme à l'intention favorable aux communes qui était celle du législateur. Mais elle se trouve à la fois contraire et au texte de la loi de 1905 et à celui du décret de messidor. Dans ces conditions, la solution la plus simple, sinon la plus logique, est d'admettre conformément au sens litléral de ces deux textes :

1° Que si la commune ou le concessionnaire veulent poursuivre le redevable en paiement, sans qu'il y ait de contestation sur le tarif, ils doivent assigner devant le juge de paix ;

2° Si, au contraire, l'affaire devait soulever des contestations, la faculté de contrainte reclerait possible, sauf au redevable à faire opposition devant le Tribunal civil. Mais, en fait, les contestations sur le tarif ne se produisent qu'après coup, si bien qu'au moment où le concessionnaire ou la commune présentent leur réclamation, ils sont généralement amenés à assigner devant le juge de paix, ce qui réduit beaucoup le champ d’application.

Si bien que la loi de 1905, allant à l'encontre de son but, a rendu les poursuites plus difficiles pour les communes el

pour les concessionnaires en leur enlevant la faculté d'agir par voie de contrainte, faculté qu’ils tenaient du décret de messidor an XIIT et que la jurisprudence leur reconnaissait.

La faculté de délivrer des titres exécutoires soulève une autre difficulté en notre malière, non plus en ce qui concerne le recouvrement de la taxe sur le redevable, mais bien en ce qui concerne les relations de la commune et de son concessionnaire relativement au paiement du fermage.

Nous savons quelles sont, en cette matière, les règles de compétence : c'est le Tribunal civil qui est compétent pour l'exécution du contrat, sauf à lui à surseoir à statuer s’il y a interprétation. Nous avons critiqué cette solution dont la seule base légale est une assimilation hasardeuse des droits de place aux droits d'octroi régis à cet égard par le décret de 1809.

Or, si nous supposons que le fermier ne paie pas sa redevance, la commune pourra évidemment l’assigner devant le Tribunal civil puisqu'il n’exécute pas son contrat. Mais est-elle tenue d’assigner, ne peut-elle pas, dans cette hypothèse encore, se délivrer un titre exécutoire, conformément aux règles générales relatives au recouvrement des créances communales ?

Cela ne paraît guère douteux, mais ce qui l’est davantage, c'est la forme dans laquelle doit être établi ce titre exécutoire. Deux modes de procéder peuvent, en effet, être proposés :

Tout d'abord on peut décider par voie d'assimilation : puisque la jurisprudence admet que le décret de 1809, relatif à la compétence en matière d'octroi, s'applique aux droits de place et de stationnement, il n'y a aucune raison de ne

pas admettre que les formes édictées pour le recouvrement du prix du fermage des octrois doivent être étendues au recouvrement du fermage des droits de place. Or, en maère d'octroi, il ne saurait être douteux que le recouvrement des prix de ferme doit être poursuivi par voie de contrainte contre lous régisseurs, fermiers, receveurs el autres préposés à la recette desdits droits. Cela résulte, en effet, expressément de l’art. 1* du décret du 15 novembre 1810,

Au point de vue de la forme, les Contraintes contre les régisseurs ou fermiers sont décernées par le receveur municipal, visées par le maire et rendues exécutoires par le Juge de paix du canton où est située la commune.

On voit que cette contrainte est dressée et visée de la même facon que la contrainte en matière de contributions indirectes résultant du décret de messidor an XIII dont nous avons précédemment parlé.

Le seul point qui diffère dans les deux cas, c'est que, en matère d'octroi, le législateur a prévu l'application de la contrainte, non seulement aux redevables, mais encore aux fermiers, ce qui n'a pas eu lieu dans la matière des contributions indirectes auxquelles sont plus directement assimilées les taxes dont nous nous occupons.

Doit-on s'arrêter à cette omission pour dire que la contrainte du décret de messidor an XIIT n'est applicable qu'aux redevables et non pas aux fermiers. Nous ne le pensons pas quant à nous. Outre la raison d’analogie tirée du décret de 1810 en matière d'octroi, on peut faire le raisonnement que nous trouvons dans un arrêt de la Cour de Caen. ;

« Attendu, porte cel arrêt, que les droits de place sont

assimilés aux impôts indirects et soumis pour leur recouxrement au décret du 1° germinal de l'an XI ;

« Attendu qu'il n'y à pas lieu de distinguer le cas où les droits de place sont loués en bloc à un fermier ou en détail à des marchands ; que, dans les deux cas, il s’agit toujours de droits de place, et que la nature du droit étant la même, le mode de recouvrement doit être semblable ;

« Attendu en effet qu'il n’est pas possible de considérer comme un fermage ordinaire le fermage des droits de place par une commune à un fermier.

« Atendu que l'article 154 de la loi du 5 avril 1884 n'est pas contraire puisque en prescrivant un certain mode pour le recouvrement des fermages communaux il excepte le cas où les fermages seront soumis à un mode de recouvrement spécial... (1) »

On voit que cet arrêt considère que le fait, par le décret de messidor an XIII, de ne pas viser spécialement le recouvrement des fermages, ne doit pas être pris en considération, puisque le prix versé par le fermier a, aussi bien que la somme payée par le redevable, le caractère d'impôt indirect ; dans le premier cas, c'est l'impôt perçu par Îraction, dans le second cas, c’est l'impôt perçu en bloc ; le mode de recouvrement change mais non point la nature de la somme payée.

Cette manière d'envisager la redevance nous paraît être celle qui découle de l'analyse la plus approfondie et la plus exacte du contrat d’affermage d'un impôt. Il est bien certain qu'il ne s'agit pas là d’un bail à loyer, il s’agit

(1) Trib. civ. de Caen, 13 novembre 1907 ; Cou rd'appel de Caen, 17 février 1908.

d'un contrat spécial de droit administratif, qui a pour but de substituer, en ce qui concerne la commune, un redevable unique payant l'impôt à forfait à la collectivité des redevables payant d'après le tarif établi.

Il en résulte bien, au point de vue qui nous occupe actuellement, que la contrainte du décret de messidor an XIII peut être appliquée au fermier comme aux redevables auxquels il s’est substitué vis-à-vis de la commune.

Entre autres conséquences pratiques, retenons que cette contrainte doit être décernée par le receveur municipal el visée par le juge de paix ; que l'opposition qui peut y être faite doit contenir assignation à jour fixe dans la huitaine.

Avant d'indiquer à quel autre mode de procéder les communes ont souvent recours, nous ferons remarquer que si on tire toutes les conséquences logiques du système d’argumentation admis par la Cour de Caen, on devra dire que la redevance payée par le fermier ayant elle-même le caractère d'impôt indirect, le contentieux de cette redevance doit être, eb ce contrairement à la jurisprudence, identique au contentieux du recouvrement de la taxe, c'est-à-dire que ce serai au tribunal civil, statuant sur mémoires en dernier ressort el sans renvoi pour interprétation, qu'il appar- Uendrait, en principe, de connaître des litiges entre la commune et le fermier.

Ce serait là une solution nouvelle et originale de la difficulté que nous signalions à propos de l’inexistence d'un texte en cette matière. Elle ne serait peut-être pas très satisfaisante en pratique puisqu'il serait impossible de plaider ou même de présenter des observations orales dans des affaires souvent fort difficiles, que d’autre part la garantie de la Cour d'appel n’existerait pas et qu'il faudrait aller dès

lors directement devant la Cour de Cassation pour obtenir la réformalion d'un jugement.

D'autre part, il est difficile de ne pas admettre que la convention intervenue entre la commune et le fermier présente le caractère d'une concession ; il est bien certain que la commune peut considérer dans la ferme un simple mode de recouvrement de certains de ses impôts, mais ce mode constitue précisément une concession administrative qui n'est point identique à une concession de travaux publics, mais qui a avec elle de grandes analogies. Dès lors, il nous paraît plus conforme à l'ensemble des idées juridiques de la matière de nous en tenir aux solutions que nous avons proposées ci-dessus.

Mais revenons au litre exécutoire par le moyen duquel les communes font payer la redevance au fermier,

Dans la pratuque courante, c'est la loi du 5 avril 1884 qui est suivie. Le mot de « ferme » en usage pour désigner ces sortes de contrats donne à penser aux municipalités que l’on se trouve en présence d'une de ces conventions du droit privé pour lesquelles l’art. 154 de la loi municipale a été fait.

Voici d’ailleurs ce texte : « Art. 154 : Toutes les recettes municipales pour fesquelles les lois et règlements n'ont pas prescrit un mode spécial de recouvrement s'effectuent sur les états dressés par le maire. Ces états sont exécutoires après qu'ils ont été visés par le préfet ou le sous-préfet. Les oppositions, lorsque la matière est de la compétence des tribunaux ordinaires, sont jugées comme affaires sommaires et la commune peut v délendre sans autorisation du conseil de préfecture, »

On voit de suite quel est l'intérêt pratique de la question qui se pose. En effet l'état de produit de la loi du 5 avril

Nr.

1884 est bien un titre exécutoire Jusqu'à opposition comme la contrainte du décret de messidor an XIII, seulement les formes en diffèrent totalement : c'est le maire qui dresse l’état de produit, c'est au contraire le receveur municipal qui décerne la contrainte, c'est le préfet ou le sous-préfet qui vise l'état de produit, c'est le juge de paix qui vise la contrainte, enfin l'opposition dont parle la loi de 1884 doit porter assignation dans les huit jours francs, tandis que celle prévue par le décret de messidor doit porter assignation à jour fixe dans la huilaine, d'où la jurisprudence déduit avec raison que l'opposition à contrainte portant assignation pour le neuvième jour ne serait pas valable, tandis qu'elle le serait s'il s'agissait d'un état de produit.

Or, toutes ces formes sont substantielles à peine de nullité dans l'un et l’autre cas : c'est en effet un droit exCceptionnel que la loi confère aux communes en leur permettant de se délivrer à elle-même un titre exécutoire, il faut au moins que ce titre présente toutes les conditions de forme qui sont expressément indiquées dans la loi, et on ne peut, en conséquence, admettre que l’on se serve indifféremment de la contrainte ou de l'état de produit d'où il résulte que les tribunaux devront annuler les poursuites exercées en vertu de celui de ces ütres qu’ils jugeront inapplicables en l'espèce.

On pourrait invoquer en faveur de l'application de la loi du 5 avril 1884 le terme général employé par l'art. 154 : « Toules les recelles… pour lesquelles les lois et règlements n'ont pas prescrit un mode spécial de recouvrement ». y est-1l dit. Mais la question est justement de savoir si, en notre matière, les lois et règlements n’ont pas prescrit un mode spécial de recouvrement et nous avons vu précédemment qu'il y a d'excellentes raisons pour admettre que Île

décret de messidor s'applique aussi bien à la redevance payée par le fermier qu’à la taxe payée par les redevables.

D'autre part, si on recherche dans les travaux préparatoires les raisons pour lesquelles on a donné au maire la faculté de dresser des états de produit, on constate en se reportant au rapport de M. Vivien sur la loï de 1837, qui est semblable sur ce point à la loi de 1884, qu'on à voulu permettre aux communes de recouvrir plus facilement les créances qu'elles peuvent avoir en qualité de propriétaires, tels par exemple les prix de vente ou de location d’une maison ou d'un champ, cas pour lesquels 1l n'existe pas de titre administraüif de recouvrement.

Nous pensons avec la Cour de Caen que la redevance d’un fermier de droits de place ou de stationnement n'a rien de comparable, malgré le mode employé dans l'usage, avec le loyer d’un champ, et que, dès lors, ce n'est pas l’art. 154 de la loi de 1884 qui doit être appliqué en notre espèce, mais bien la contrainte du décret de germinal an XII.

Il en résulte que toutes les fois qu’une commune aura procédé à l'égard d'un concessionnaire par la voie de l’état de produit visé par le sous-préfet, les poursuites exercées en vertu de ce titre seront radicalement nulles,