CHAPITRE XIV

Des prescriptions spéciales en notre matière. — La prescription de

six mois, qui s’applique aux demandes en restitution de contributions indirectes, est applicabe aux droits de plate. — Cas où cette prescription était écartée par la jurisnrudence et conséquenres de cette solution. — Loi interprétative de 1910. —Quid des demandes portées devant un juge incompétent, au point de vue de l'interruption de la prescription ?

L'assimilation faite par la jurisprudence entre les droits

de place et les contributions indirectes entraîne encore comme conséquence l'application à ces droits des prescriptions spéciales prévues pour les contributions indirectes.

Or, en cette matière, une prescription de six mois avait

été établie pour les demandes en restitution par l’art. 247 de la loi du 28 avril 1816 qui est ainsi conçu :

« Art. 247. — Aucunes instructions, soit du ministre, soit du directeur général ou de la régie des impositions indirectes, soit d'’aucuns des préposés ne pourront, sous quelque prétexte que ce soit, annuler, étendre, modifier ou forcer le vrai sens des dispositions de la présente loi. Les tribunaux ne pourront prononcer de condamnations qui seraient fondées sur lesdites imstructions et qui ne résulteraient pas formellement de la présente loi... Les contribuables de qui il aurait élé exigé ou perçu quelque somme au delà du tarif, ou d'après les seules disposttions d'instructions ministérielles pourront en réclamer

«la reslilulion. — Leur demande devra être formée dans «les six mois. — Elle sera instruite et jugée dans les for- « mes qui sont observées en matière de domaine. »

La rédaction de cet article soulevait une grave difficulté d'interprétation qui n'a cessé que par le vote de l’art. 65 de la loi « interprétative » des 8-10 avril 1910.

Fallait-il, en effet, donner à l’art. 247 de la loi de 1816 un sens général et décider que toutes les demandes en restitution étaient prescrites par six mois ? Fallait-il admettre, au contraire, que le législateur avait entendu limiter à deux cas seulement cette prescriplion de six mois, le premier élant celui où des sommes auraient été perçues au delà du tarif, quelle que soit, d’ailleurs, la cause de cette perception excessive, le second visant des perceptions qui auraient été faites en vertu de simples instructions ministérielles. Mème ainsi restreint, l'art. 247 avait encore une portée trè= générale et presque toutes les hypothèses de demande en reslitution tombaient sous son application. Il en était une pourtant qui faisait difficulté, c'était celle où il s'agissait de taxes perçues non pas au delà des tarifs, non pas non plus en vertu de simples instructions, mais bien en verfu de tarifs irrégulièrement établis. La Cour de Cassation, en ce cas, relusait de faire application de l'art. 247 de la loi de 1816 et elle en tirait cette conséquence que c'était la prescription trentenaire qui s'appliquait en l'espèce,

Cette jurisprudence limilative résulle de nombreux arrêts (1).

(1) Voir en ce sens : Cass. civ. 16 février 1886, Ville de Paris c. Celerer (D: 1896.1.169 — Sirey 1886.1.345) ; Cass. civ. 11 juillet 1895, Compagnie générale de navigation c. Ville de Beaucaire (D. 1896.1,150) ; Cass. civ.. 23 juillet 1896 (D. 1897. 1.404).

Elle pouvait êlre critiquée à un double point de vue :

On pouvait tout d'abord penser que c'était à tort que les demandes en restitution basées sur l'illégalité des tarifs élarent soustraites par la Cour de Cassation à l'application de la prescroption de six mois, el dans ses conclusions de l'affaire Célérier jugée le 16 février 1886. M. l'avocat général Desjustins avait combattu cette solution qui n’en avait pas moins été maintenue dans la cause, ainsi que dans les affaires postérieures.

En second lieu, si on estimait qu'il fallût écarter, dans le cas de tarifs illégaux, l'application de la loi de 1816, il n'en résultait pas que ce fût la prescription trentenaire qui s'appliquât. En effet, l’art. 50 du décret du 1® germinal an XITT, relatif aux contributions indirectes, avait établi une prescription de deux ans dans les termes les plus généraux :

« La prescription est acquise à la régie contre toutes demandes en restitution de droits et marchandises après an délai révolu de deux années. » |

Or, cet article n’a point été abrogé de facon expresse et, dès lors, si l’on n’admet pas que l’art. 247 de la loi de 1816 vise toutes les hypothèses de demandes en restitution, celles qui ne tombaient pas sous son application restaient du moins soumises au décret de germinal an XIIT, c'est-à-dire qu'on devait leur appliquer la prescription de deux ans. En tous cas, à défaut d'une disposition catégorique, ou tout au moins d’une indication dans les travaux préparatoires, il était absurde d'admettre que l'art. 247 de la loi de 1816 ait eu pour effet de réduire la prescription spéciale aux contributions indirectes à six mois dans certains cas, landis qu'elle l’étendait de deux ans à trente ans dans les autres hypothèses.

La Cour de Cassation avait adoplé ce système intermé-

diaire dans un arrêt du 4 avril 1876, mais elle était revenue par la suite à son ancienne jurisprudence, qui présentait en pratique les inconvénients les plus graves : les communes qui avaient établi des larifs que la jurisprudence déclarait irrégulièrement approuvés se trouvaient dans l'impossibilité de résister aux demandes en restitution qui leur élaient faites et cela pour une durée de trente ans.

l'est clair que les villes où les droits de stationnement ont une valeur élevée, — Lyon ou Bordeaux par exemple, — élaient ainsi menacées de restitutions ruineuses. Il \ avait, de plus, de la part de ceux qui plaidaient ainsi contre les villes une mauvaise foi certaine en ce sens qu'ils avaient librement accepté le paiement d’une redevance pour des occupations dont ils avaient tiré bénéfice. En venant réclamer la gratuité là où ils avaient sollicité un avantage à titre onéreux, ils liraient de ce que pouvait être une erreur de droit une conséquence imprévue et contraire à l'équité.

On avait bien pensé faire application, en ce cas, des règles relatives à l'enrichissement sans cause et M. le professeur Ducrocq notamment avait indiqué cettè salution :

Sans doute, pouvait-on dire, nous ne saurions invoquer contre vous aucun titre de recette puisque nos tarifs sont déclarés illégaux, mais du fait de votre jouissance privative, vous avez retiré un bénéfice exclusif, vous vous êtes donc enrichi sans cause à l'égard de la collectivité, nous avons, en Conséquence, le droit, au nom de cette collectivilé, de vous réclamer la restitution de votre enrichissement el si vous nous actionnez en raison de lllégailté des tarifs, nous vous assignerons en restitution des sommes dont vous vous êtes enrichis sans cause,

Cette solution n'a point été soumise, à notre connaissance, à la Cour de Cassation. Il est d’abord probable

qu'elle n'y aurait point été accueillie, en raison surtout du caractère d'impôt qui est reconnu aux taxes dont s’agit.

Cependant une solution s’imposait, il fallait mettre un terme à la situation critique dans laquelle se trouvaient les communes, d'autant plus menacées que, comme cela arrive toujours, des groupements s'étaient formés pour agir en masse dès que les procès engagés à litre d'essai auraient abouli.

Cette solution est intervenue sous la forme exceptionnelle d’une loi « interprétative » incorporée à la loi de finances du 8 avril 1910, en son art. 65.

Cet article décide que les $$ 3 et 4 de l’art. 247 de la loi du 28 avril 1816 seront « remplacés » par des dispositions interprétatives d’après lesquelles la prescription de six mois s'applique à toute demande en restitution de sommes percues, soit au delà du tarif légal, soit en vertu de tarifs illégaux.

I en résulte que, désormais, il n’y a plus aucune dislinction à faire en ce qui concerne la prescription applicable aux demandes en restitution des contributions indirectes et des taxes qui y sont assimilées. De même que sous le régime du décret de messidor an XII, c'était en tous les cas une prescription de deux ans qui S'appliquail, désormais c'est toujours une prescription de six mois en vertu de l'art. 247 de la loi du 27 avril 1816 interprété par l'art. 69 de la loi de finances du 9 avril 1910.

En règle générale, on ne saurait approuver le principe des lois interprétatives, il est bien certain qu'elles constituent un manquement grave à la séparation des pouvoirs législatif et judiciaire. Leur but, en effet, est de statuer non seulement pour l'avenir mais encore pour le passé ; à vrai dire, elles n'ont qu'une rétroactivité limitée, mais cette li-

mite même montre bien l'empiètement du législateur ; c'est pour les procès en cours, pour les procès engagés au moment du vote et n'ayant point encore force de chose jugée qu'elles viennent apporter une solution nouvelle et forcément contraire à la solution prévue puisque s'il en était autrement elles n'auraient pas de raison d’être.

En fait, on peut donc dire qu'une loi interprétative constitue une véritable évocation des procès par le pouvoir législatif, d'où il résulte que ceux qui ont engagé une procédure sur la foi du texte ancien et de son interprétation Jurisprudentielle se trouvent perdre des procès qu'ils étaient fondés à croire excellents. Qui plus est, à supposer que le plaideur ait gagné en première instance et en appel au moment où intervient la loi interprétative, 1l se trouvera perdre en cassation, et en définitive il sera condamné à payer la totalité des frais, même ceux d'instance et d'appel, alors même qu'au moment où les premières décisions sont intervenues, les solutions admises étaient justifiées.

Ce sont là des solutions contraires à toute notion de justice, et 1l est dangereux, même dans des cas particuliers et très spéciaux, comme celui qui nous intéresse, de créer des précédents qui risquent d'être invoqués par le Parlement dans des circonstances où les considérations politiques pourraient primer les idées de droit et d'équité.

La Cour de Cassation a eu aussitôt à faire application de l’art. 65 de la loi du 8 avril 1910, et elle en à donné un véritable commentaire. (1)

(1) Cass. civ. 25 avril 1910 :

La Ville de Reims s'est pourvue en cassation contre un jugement du Tribunal civil de Reims du 6 mai 1905. rendu au protit de Mme Vve Leroy et autres ;

Il s'agissait d'une demande en restilution de taxes d'abatage introduite par une dame Leroy contre la Ville de Reims. La demande se basait notamment sur l'illégalité

Cinq moyens à l'appui du pourvoi :

1° Violation de l’art. 65 de la loi du 22 frimaire an VII, ae l'art. 17 de la loi du 27 ventôse an IX et de l'art. 88 de la loi des o-l5 ventôse an XII, en ce que le jugement atiaqué a autorisé les défendeurs éventuels, demandeurs en restitution des taxes d'abatage, de droits de place sur les marchés et de droits de visite sanitaire, à faire la preuve par témoins ou par présomptions soit des paiements dont ils demandent la restitution, soit de faits tendant à établir que certains paiements ont été effectués en dehors des prévisions des {arifs, alors que la procédure à laquelle sont soumises les instances en matière de taxes assimilées aux contributions indirectes est la procédure écrite suivie en matière d’enregistrement, laquelle est incompatible avec la preuve testimoniale ;

2° Violation des art. 1341, 1345, 1347 et 1358 C. civ. en ce que le jugement attaqué, sous prétexte que chaque somme payée à la ville de Reims à titre de taxe d’abatage, de droits de place et de visites sanitaires est inférieure à 150 francs a autorisé les défendeurs éventuels, demandeurs en restitution de ces taxes et droits, à prouver la réalité des paiements autrement que par la production des quittances mêmes qui leur ont été délivrées par le receveur municipal ou par son préposé ;

3° Violation de l’art. 247 de la loi du 28 avril 1816 et de l'art. 65 de la loi interprétative des 8-10 avril 1910, en ce que le jugement attaqué a refusé de reconnaître que les taxes d'abatage perçues par une commune plus de six mois avant la demande en restitution étaient atteintes par la prescription spéciale édictée par l'art, 247 précité, sous le prétexte que les taxes dont s'agit auraient été perçues en vertu de tarifs illégaux et que ledit article ne comprendrait pas dans ses prévisions l'action en répétition fondée sur l'illégalité même du tarif de perception, alors qu'il résulte de l'interprétation donnée par le législateur qu’en vertu du texte dont s’agit, la prescription de six mois s'appliquait aux actions en restitution des taxes perçues en vertu de tarifs illégaux ;

4 Violation des tarifs des 21 décembre 1868 et 28 avril 1885, par

de la taxe. A la date du 6 mai 1905, le tribunal de Reims avait donné raison à la dame Leroy et il avait écarté la prescription de six mois invoquée par la ville. Cette solu-

fausse application des art. 2, 3 et 4 du décret du 1* août 1864, en ce que le jugement attaqué a décidé que les paiements faits à titre de taxes d'abatage en vertu desdits tarifs étaient des paie-

ments indus et sujet à répétition, sous prétexte que lesdits tarifs’

seraient illégaux, comme non conformes aux articles précités dudit décret.

5 Violation des art. 50 et 86 du décret du 28 juin 1882 et de l'art. 39 de la loi du 24 juillet 1881, ainsi que de l'art. 133 de la loi du 5 avril 1884, en même temps que du tarif du 9 mai 1885, en ce que le jugement attaqué a refusé de reconnaître qu’antérieurement à la loi du 21 juin 1898, il était déjà légal d'ordonner la perception, dans les abattoirs d’une taxe de visite.

La Cour,

Sur le cinquième moyen du pourvoi :

Attendu que le tarif litigieux en date du 9 mai 1885 établissait une taxe de 4 fr. 50 par tête de cheval, âne ou mulet « à titre de remboursement des frais occasionnés par l'inspection sanitaire de ceux de ces animaux qui sont conduits aux foires et marchés et livrés à la consommation » ; que le jugement attaqué déclare avec raison que cette taxe, dans les termes où elle est établie, s’applique uniquement aux animaux conduits aux foires et marchés et non à ceux qui sont amenés directement à l'abattoir ; que ce motif suffit pour justifier la décision qui déclare sujets à restitution les droits perçus sur les animaux qui n’ont pas passé par le marché, sans qu'il soit besoin de rechercher si le tribunal a pu se baser, en outre, sur ce qu'un droit de visite sanitaire à l'intérieur de l'abattoir n'aurait pu être légalement établi par un arrêté antérieur à la loi du 21 juin 1898 ;

Rejette ce moyen :

Mais sur les troisième et quatrième moyens :

Vu l'art. 247 de la loi du 28 avril 1816 interprété par l'art. 65 de la loi de finances du 8 avril 1910 ;

Attendu que l’art. 247 de la loi du 28 avril 1816 disposait, dans ses paragraphes 3 et 4, qu’en matière de contributions indirectes les demandeurs en restitution de droit perçu « au-delà du tarif ou

tion était donc absolument conforme à l'interprétation donnée à cette époque à l’art. 247 de la loi de 1816 par la Cour de Cassation. Mais entre le jugement du tribunal et le jour

d'après les seules instructions ministérielles » devaient être formées dans le délai de six mois ; que l’art. 65 de la loi de finances du 8 avril 1910 porte que ces paragraphes seront « remplacés » par des dispositions « interprétatives » d'après lesquelles la prescription de 6 mois s'applique à toute demande en restitution de sommes perçues « soit au-delà du tarif légal, soit en vertu de tarifs illégaux » ; que le législateur à ainsi manifesté sa volonté, non seulement de disposer pour l'avenir, mais de fixer le sens dans lequel doit être entendu le texte primitif ; que le juge est dès lors tenu de s'y conformer pour les solutions des litiges qui n'avaient pas, lors de la promulgation de la loi nouvelle, été terminés par une décision passée en force de chose jugée ; que, dès lors, en déclarant la Ville de Reims mal fondée à opposer la prescriplion de six mois aux demandes de Leroy et autres en restitution de droits perçus pour taxes d'abatage par le motif que le tarif qui ies avait établies était il.égal, le jugement attaqué a faussement interprété et par suite violé l'article de loi susvisé ;

Et attendu qu'il résute du jugement que les droits d'abatage dont on demandait la restitution avaient tous été perçus avant le ler janvier 1899 ; que la prescription était donc acquise lorsque la demande a été formée en 1901 ; qu'il n'y a pas lieu par suite de statuer sur le quatrième moyen relatif à la question de la légalité du tarif, le chef qui prononce sur ce point étant annulé par voie de conséquence ;

Sur les premier et deuxième moyens :

Yu l’art. 65 de la loi du 22 frimaire an VIT ; vu l’art. 88 de la loi du 5 ventôse an XIT ;

Attendu que le pourvoi fait grief au jugement d'avoir admis la preuve par présomptions, par la production de documents autres que les quittances délivrées et par voie d'enquête ;

Attendu que, sur les deux premiers points, le moyen manque en fait ; que si, dans les motifs, le jugement paraît avoir admis la possibilité de recourir aux présomptions il ne contient à ce sujet aucune décision dans le dispositif qui ordonne une expertise;

où la Cour suprême rendit son arrêt, la loi de 1910 était intervenue et, dès lors, la Cour de Cassation donna raison à la Ville de Reims.

Cet arrêt étant du 25 avril 1910 et la loi interprétative du 8 avril de la même année, il s'ensuit, et ce n’est pas là une des moindres bizarreries de cetle situation, que si les hasards du rôle avaient fait venir l'affaire vingt jours plus tôt devant la Cour, Mme Leroy aurait gagné son procès au lieu de le perdre !

Désormais il ne saurait y avoir, en tous cas, de difficultés sérieuses sur la prescription applicable aux demandes en restitution.

que d'autre part, il ne s'explique pas sur la nature des documents que les experts peuvent consulter et que le tribunal s'est ainsi réservé complètement le droit de vérifier si les documents produits peuvent fournir la preuve légale des versements allégués ;

Mais en ce qui concerne l'enquête ;

Attendu que la procédure spéciale organisée par les art. 65 de la loi du 22 frimaire an VII et 88 de la loi du 5 ventôse an XII pour les contestations en matière de contributions indirectes et qui doit également être observée à peine de nullité, quand il s’agit de taxes communales assimilées à ces contributions, exclut nécessairement les modes de preuve qui, comme l'enquête, sont incompatibles avec l'instruction écrite ; qu’en autorisant dès lors éventuellement les défendeurs à la cassation à prouver par voie d'enquête les circonstances dans lesquelles ont été perçues les sommes dont, ils demandaient la restitution, le jugement attaqué a violé les articles de loi susvisés:

Casse...

Mais seulement : 1° dans le chef qui à rejeté l'exception de prescription opposée par la ville de Reims à la demande en restitution de droits d'abatage : 2 dans les autres chefs qui concernent lesdits droits d'abatage : 3° dans celui qui a réservé aux défendeurs à la cassation la faculté d'établir par voie d'enquête les circonstances dans lesquelles aurait eu lieu la perception des droits de place ou de visite,

La prescription de six mois s'applique, en toute hypothèse, non seulement aux contributions indirectes, mais encore à toutes les taxes que la jurisprudence leur assimile, telles que taxes de stationnement, d’'abatages, droits de place dans les halles et marchés, péages, etc. Sur ce point, d’ailleurs, de nombreuses décisions peuvent être invoquées.

On ne pourrait pas davantage prétendre que cette courte prescription est spéciale à l'Etat ou aux communes, elle peut de la même façon être invoquée par les concessionnaires ou fermiers ; la Cour de Cassation s'est également prononcée dans ce sens. (1)

(1) Cour de cassation 25 mai 1908 :

La Cour, * Sur les deux moyens réunis, pris de la vislulion des articles 1134, 1235, 1376, 1377, 2246 et 2247 du Code civil, 247 de la loi du 27 avril 1816 et 7 de la loi du 20 avril 1810 ;

Attendu qu'aux termes de l’article 247 de la loi du 28 avril 1816, applicable aux taxes municipales, les contribuables de qui il aurait été exigé ou perçu quelques sommes au-delà du tarif, devront former leur demande en restitution dans les six mOIS ;

Attendu que L. réclamait à R., concessionnaire des droits de place de la ville de Douai, la somme de 156 francs, montant d'une taxe de stationnement perçue par R., de 1898 à janvier 1901, et que ce dernier n'aurait pas eu le droit d'exiger la perception directe de la taxe de stationnement, étant réservée à la ville par les cahiers des charges du 4 août 1896, et du 17 novembre 1900 ; qu'ainsi la demande de R., tendant à la restitution d'une somme perçue au-delà du tarif dont la légalité n'étant pas contestée, était soumise à la prescription de six mois, comme il a été décidé par le jugement attaqué ;

Attendu que si la demande, portée d'abord par EL. devant un juge incompétent pour en connaître, avait pu, malgré le désistement par lui signifié en instance d'appel, interrompre la prescription de six mois, cette demande n'avait pu avoir pour effet de substituer à la courte prescription, la prescription trentenaire et de faire que la prescription de six mois ne fût pas acquise

ni.

Une seule question peut être examinée, c'est celle de savoir comment se calcule cette prescription et comment elle peut être interrompue.

Tout d’abord on ne saurait évidemment prétendre que du moment que six mois ne se sont pas écoulés entre le Jour où la dernière perception à élé effectuée et le iour de la demande, on peut agir en reslitution pour tous les paiements

antérieurs ; en réalité, la prescription de six mois a un effet

beaucoup plus général : toutes les perceptions remontant à plus de six mois de date se trouvent prescrites faute de demande en restitution dans ce délai. Cela résulte tout naturellement de ce fait que chaque versement de la taxe constitue un acte juridique individualisé, générateur du droit à reshtution s'il y a un trop perçu : dès lors, c'est de chacun de ces versements que court le délai de six mois. D'ailleurs, s'il pouvait y avoir un doute sur cette question, il suffirait de rechercher quelle a été l'intention du législateur lorsqu'il a édicté les dispositions du décret de messidor an XIII, de l’art, 247 de la loi de 1816 et plus encore de Ja loi interprétative du 8 avril 1910. Il est bien certain qu'il a voulu écarter les troubles graves qui seraient apportés dans le recouvrement des impôts et dans les finances publiques si le temps pendant lequel les demandes en resti-

lorsque L. à saisi le Tribunal compétent deux ans après sa première demande ;

D'où il suit qu'en déclarant prescrite la réclamation de L. le jugement attaqué, qui est motivé sur l’un et l’autre points, n'a violé aucun des articles de lois invoqués à l'appui du pourvoi :

Par ces motifs, + Rejette.