CHAPITRE lex

LES CAUSES DE LA Loi

Quelle était, au moment où fut déposé sur le bureau de la Chambre la proposition de loi de M. Maze, qui est le point de départ dela loi actuelle, quelle était la législation applicable aux Sociétés de secours mutuels ?

La loi organique était celle du 15 juillet 1850, complétée par le décret portant règlement d’'administration publique du 14 juin 1851. Il sera nécessaire d’en exposer sommairement les dispositions, ne fut-ce que pour montrer à quelle distance nous sommes aujourd'hui de cette notion primitive du secours mutuel (1).

Au seuil même de la loi du 15 juillet 1850, dans les premiers articles de son texte, comme dans la discussion qui en précéda le vote, on retrouve les traces de la difficulté qui s’élèvera toujours en pareille matière, résultat du conflit de l'initiative

(1) Une série de décrets : 26 mars 1852 — 28 novembre 1853 — 26 avril 1856 — 18 juin 1864 — 22 septembre 1870 — 27 novembre 1870 — 31 mars 1894 et 30 mars 1896, avaient complété les dispositions de cette loi.

individuelle et du rôle de l'Etat. Les Sociétés de secours mutuels étaient devenues assez nombreuses ; les difficultés croissantes de la condition des petits travailleurs avaient amené de nombreuses adhésions à ces organismes Sociaux d’une nouvelle espèce, dont les Sociologues éminents que compte la première moitié de ce siècle comprenaient toute l'importance et hâtaient le développement. La Mubualité n’était Pas encore devenue la panacée universelle du mal social. Il n'était permis que d'entrevoir alors les conceptions nébuleuses d'une refonte de la Société sur la base de l'assurance par l'Etat contre tous les risques, comme l'aurait voulu ce rêveur parfois génial que fut Emile de Girardin. On ne pouvait non plus à cette époque Comprendre, faute de les bien connailre, les études mathématiques de la notion du risque et de la répartition muluelle, dont les liens avec la vie pratique n'avaient pas été suffisamment mis en, lumière.

Néanmoins, l’importance du mouvement mutualiste, qui s’imposait à tous, rendait nécessaire une loi qui guidât les initiatives généreuses de manière à donner toutes garanties aux mutualistes, en même temps qu'elle favoriserait le développement des mutualités. Car, l’organisation des * Sociétés de secours Mmutuels n'aurait besoin d’aucune rêgle, si elles ne prenaient aucun engagement vis-à-vis de leurs membres, et si elles pouvaient limiler leurs secours aux ressources dont elles disposent. Mais il n’en est pas ainsi. Il y a réellement contrat, et comme chaque travailleur ne fait

adhésion à une Société que pour être efficacement

soutenu contre les éventualités qu'il prévoit, il est nécessaire qu'une loi vienne limiter la liberté des Sociétés, de manière à assurer la sécurité de leurs adhérents.

Aussi, en 184, reprenant devant l’Assemblée Constituante un projet de constitution d’une caisse des retraites qui datait de 1843, M. Dufournel y adjoignit-il une proposition d'organisation des Sociétés de secours mutuels. Et c’est ce projet, modifié par le gouvernement dans certaines de ses parties, qui fut voté par 560 voix contre I le 15 juillet 1850.

L'idée générale de la loi est de donner aux Sociétés existantes ou à créer la faculté de se faire déclarer établissements d'utilité publique et de profiter de tous les avantages qui sont attribués à ces établissements, sous la condition de respecter le régime établi par la loi, toutes les autres Sociétés devant se voir refuser l’autorisation et rester pour ainsi dire hors la loi.

Les règles que la loi établit pour les Sociétés qui veulent bénéficier de la reconnaissance d'utilité publique sont fort précises et restreignent considérablement leur champ d'action.

Et voilà qu'apparaît l’éternelle difficulté! La loi, qui est faite pour patronner et favoriser la mutualité, va poser des bornes étroites à son activité et imposer de multiples conditions à son exercice. En vain, le rapporteur de la loi, M. Benoit d’Azy, fill remarquer que la loi eût dû être faite de manière à laisser la plus grande liberté à ceux qu’elle visait, le projet du gouvernement et la loi qui le suivit furent bourrés de précautions qui n’étaient peut-

bee

être pas inutiles, mais qui devaient à coup sûr être défavorables au développement des Sociétés qu’elles avaient pour but de sauvegarder. On a cru, dit le rapporteur, que l'intervention du gouvernement par Son approbation donnée aux statuts impliquait une sorte de garantie à donner à ceux qui s’y associent, garantie que ces Sociétés seraient constituées dans les meilleures conditions possibles, l'Etat ne devant pas encourager des institutions qui ne porteraient pas en elles des conditions de sécurité et de durée suffisantes. L'étude des Sociétés anglaises dans ce qu’elles ont de bon comme dans les dangers qu'a amenés l'irréflexion, qui, en Angleterre comme en France, a présidé à presque toutes les constitutions de ces Sociétés, a fait croire qu’il fallait prendre dans la loi des précautions contre ce qui avait pu avoir de sérieux inconvénients.

« Cest sous l'impression de ces pensées qu'ont été rédigées les dispositions que nous n'avions pas, admises dans notre projet. Une partie de ces dispositions était indiquée et conseillée dans lerapport, mais nous navions pas cru devoir en faire des prescriptions de la loi pour respecter la liberté d’une foule d'associations faites sur des principes très différents, mais donnant cependant dexcellents résultats (De

Ce sont là de sages paroles et qui définissent très justement ce que doit être le rôle de l'Etat dans l’organisation de la prévoyance. Nous l'avons déjà dit, el jamais cela ne nous apparaîtra d'une facon plus évidente. Le souvernement, lorsqu'il s'inquiète

(1). Rapport supplémentaire de M. BENOIT d'Azy (Moniteur du 17 février 1850, p. 592). D. P. 90-4-155,

de ces questions de prévoyance, doit fixer les limiles au delà desquelles il serait dangereux pour les sociétaires, et surtoutpour la Société elle-même, de la laisser s'engager. Lorsqu'il à assuré le mutualiste que la Société à laquelle il donne son adhésion ne pourra pas s'engager sans contrôle dans une voie dangereuse pour les intérèts qui lui ontété confiés, il lui reste à faciliter la bonne organisation en mettant à la disposition des gens de bonne volonté tous les moyens d'étude qu’il est mieux à même de créer que de simples particuliers. L'appoint des subventions et la bienveillance de l'administration, si nécessaire à tous, même dans les pays de liberté, viendront compléter le concours de l'Etat. Mais combien il est dangereux de trop dire dans la loi même, et combien il importe que l'autorité ne fasse sentir son action que d’une façon discrète. Pour encourager les premiers pas d’une institution naissante et la protéger contre les chutes dangereuses, il faut mieux s'adresser au maître d'école qu'au gendarme.

« Notre pensée, disait encore le rapporteur, est de très peu définir, très peu prescrire pour ne pas restreindre, de laisser par la généralité des termes de la loi toute liberté à la bienfaisance et à l'esprit d'association dans les formes qui, suivant les pays ou les besoins, seront le mieux appropriées au Caractère et à l'esprit local. L’uniformité ne nous parait nullement nécessaire dans des institutions de ce genre... » (1).

Résumons rapidement les dispositions principales de cette loi et la manière dont elle comprend l'orga-

(1) Rapport BENOIST D'AZY, eodem loco, $ 2.

nisation des Sociétés de secours mutuels. On saisira sur le Champ combien la loi récente sur Je même objet doit paraître libératrice et bienfaisante.

Le premier souci du législateur fut de définir le champ daction des Sociétés qu'il réglementait en le restreignant à « assurer des secours temporaires aux SoCiétaires malades, blessés ou infirmes, et à pourvoir aux frais funéraires des Sociétaires. »

Nous sommes bien loin, on le voit, de la large application de la mutualité à la réparation de tous les risques évaluables. C'est en vain que le premier projet proposait de faire servir la Société de secours muluels à remédier par des pensions de retraite à la vieillesse ou à l’infirmité de ses membres.

Les plus libéraux d'entre les législateurs d'alors n'osent pas aller si loin. Ils considèrent comme impossible qu'une Société de secours mutuels qui prendrait un {el engagement puisse le remplir avec ses seules ressources. « Il est évident que toute, Société de secours mutuels qui promet des retraites

contracte un engagement au delà de ses forces, à

moins que la bienfaisance ne puisse suppléer à l’in- Suffisance de ses ressources. Il est donc naturel que pour les Sociétés à autoriser Ja loi fasse une prescriplion absolue de ce qui paraît une condition essentielle de durée » (GE

D est encore une autre promesse que la loi voulut interdire aux Sociétés de secours mutuels. C’est celle de Subvenir, en cas de chômage, aux besoins des ouvriers sans travail. L’approbation d’une telle promesse, dit l’Instruction générale du 29 mai 1852 pour l'exécution du décret relatif aux Sociétés

(1) Rapport BEeNorr D'AZY, eodem loco, $ 4,

de secours mutuels, « ne serait pas seulement ur principe de ruine et de démoralisation, puisqu'elle tendrait à encourager la paresse et à faire payer au travail une prime à l’insouciance; mais elle porterait en elle le germe de toutes les grèves et l’espérance de toutes les coalitions. Assurément, rien de plus légitime et de plus sage pour l’ouvrier que de chercher à se créer des ressources pour le temps où manque le travail; mais la caisse d'épargne à précisément pour but de garder en réserve le petit trésor qui permettra de passer les mauvais jours, el elle échappe à tous les dangers de l'association contre le chômage » (1).

Chaque Société ne peut comprendre moins de 100 membres ni plus de 2,000. Une Société ne peut faire du bien que si elle comporte une certaine extension minima, et pour qu’elle fasse tout le bien dont elle es£ susceptible, le nombre de ses membres ne doit pas s’augmenter jusqu’à relàcher les liens d'affection et de surveillance réciproque qui les unissent. Si le caractère de la connaissance individuelle de tous les associés disparaît, l’association change de nature, elle devient une pure question de chiffres ou la base de coalitions souvent dangereuses (2).

L'article 3 admet pourtant, à la suite de divers amendements, des cas exceptionnels où le maxi-

(1) Instruction générale du 29 mai 1852, D. J. G. V° Sec. publics, n° 233 (Note).

(2) Rapport BENOIT D'AzY, $ 7. Qu'on nous permette de rappeler la date de ce rapport: 19 février 1850. C'est à l’époque que l'histoire qualifie de deuxième République et sous le régime qui était l'œuvre de la Révolution de 1848,

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mum, ainsi que le minimum, pourraient être dépassés, après autorisation ministérielle.

Les Sociétés placées sous la protection et la surveillance de l'autorité municipale, qui a toujours le droit de se faire représenter à leurs réunions, choisissent leurs administrateurs, lésquels fonctionnent conformément aux Statuts. Les fonds provenant des cotisations sont versés à la Caisse des dépôts et consignations dès qu'ils atteignent 1,000 où 3,000 fr., suivant que la Société a moinsou plus de 100 membres. Enfin, ces fonds pourront être employés en dépôts à la Caisse d'épargne.

Les Sociétés déclarées d'utilité publique auront qualité pour recevoir toutes libéralités après, bien entendu, y avoir été dûment autorisées.

Enfin, la loi impose aux communes, et aux départements à défaut de celles-ci, obligation de fournir aux Sociétés les locaux et les imprimés nécessaires et dispense tous les actes les intéressant des droits de timbre et d'enregistrement.

On voit combien cette loi toute bienfaisante restait timide avec les meilleures intentions. Le Princeprésident, frappé des immenses services que les Sociétés de secours mutuels sont appelées à rendre aux populations ouvrières, voulut leur faire une’ condition qui, tout en prévenant les abus, les élevât à un rôle plus large, en assurât le succès et en répandit le bienfait dans toute la France. C'est dans ce but que fut rendu le décret du 26 mars 1852. Ce qu’il y à à retenir principalement de ce décret, en dehors des bonnes dispositions quil

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Lu séfies = f) D ét EL. jé ne

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manifeste chez le chef du pouvoir, c’est l’autorisation que donne l’art. 6 du décret de promettre des pensions de retraites lorsque les Sociétés compteront un nombre suffisant de membres. C’est là un premier pas dans la voie moderne de la prévoyance. Encore la circulaire du 29 mai 1852 conseille-t-elle aux préfets de ne le faire qu'avec la plus grande circonspection.

Le décret accorde, en outre, aux Sociétés qui se seront fait approuver de nombreuses subventions et exonérations nouvelles (1).

IlLest vrai que ces dispositions d’apparencelibérale sont compensées par des restrictions réelles apportées à la liberté des Sociétés. Tout d’abord, le nombre de leurs membres est définitivement limité à 500. L’éternelle peur des «dangereuses coalilions » fait interdire aux mutualités un développement, qui est cependant la condition de leurs bienfaits. De plus, les Sociétés demeurent soumises à l’autorisation administrative, ce qui, sous le régime d'alors, ne les obligeait pas seulement à respecter les droits et les intérêts de leurs membres et à se développer pour le mieux de leur but, mais aussi à vivre en bon accord politique avec un pouvoir tout puissant qui pouvait, sous le moindre prétexte, les anéantir par le retrait d’une autorisation toujours précaire.

Le décret et les circulaires qui le suivirent prescrivaient la création d’une Société de secours dans tous les cantons où il n’en existait point. Le maire et le curé étaient chargés de provoquer et d’assu-

(1) Voir DaLLoz, J, G. V° Sec. publics, n° 244.

rer cette organisation, et les administrateurs de la caisse devaient être nommés par l'Empereur.

On comprend facilement qu'un tel régime, qui fut celui de la mutualité pendant tout le second Empire, ne devait pas être très favorable à l’accroissement du nombre des mutualistes d'esprit libre. La nécessité de subir un contrôle administratif, tenu de s'opposer à toute extension des Sociétés comme nombre et comme champ d'action, devait nécessairement rendre difficile la création de nouveaux groupes. L’interdiction de joindre, par des placements avantageux, un appoint qui peut être considérable à la capitalisation des cotisations, limitait la quotité des avantages que les Sociétés pouvaient faire à leurs membres. Enfin, l'absence de personnalité civile et les limitations apportées à la capacilé de recevoir leur enlevaient encore une source de revenus et par conséquent de bienfaits très importants.

EL cependant, sous ce régime étroit en droit, sou vent tyrannique en fait, le nombre des Sociétés” continue à croître. Les adhésions se multiplient (1). Une fonction économique nouvelle s'affirme de plus en plus et réclame impérieusement un régime légal qui, la libérant définitivement, lui permette de prendre un développement conforme à son impor-* tance.

Il fallut onze ans aux réclamations des pré-

voyants pour devenir une proposition de loi.

Nous allons voir, maintenant, à travers quelles vicissitudes le projet aboutit à la loi actuelle.

(1) Voici, d'après BATBIE, les chiffres du mouvement

mure