CHAPITRE VI

De la représentation des Indigènes Musulmans dans les assemblées où ne siègent pas les citoyens français : les djemaâs

En ce qui touche les djemaâs, la réforme a été acceuillie par tous nos parlementaires sans aucune discussion ; les partisans de la théoriede Waldeck-Rousseau, suivant laquelieil fautamener l’indigène à évoluer non pas dans notre civilisation, mais dans la sienne, (1) se sont rencontrés ici avec les assimilateurs les plus convaincus. Disons même que l’opinion publique de la colonie réclamait, surtout des réformes portant sur les institutions purement indigènes, où nos sujets auraient pu faire leur éducation politique avec d’autant plus d’empressement qu’il sagit là de la gestion des intérêts locaux qui les touchent le plus vivementet qu’ils sont le plus aptes à comprendre. « L’amour du douar, de la tente, du gourbi qui les a vus naître existe chez nos indigènes comme chez nos paysans l’amour du clocher.» Le législateur a ainsi par la reconstitution des djemaäs tempéré ses tendances assimilatrices en

s'efforçant de faire revivre la vie indigène dans son cadre local.

(1) Nous avouons que cette théorie nous parait tout à fait paradoxale : évoluer, à nos yeux, ne peut avoir d'autre sens que se franciser, Nous pouvons dès lors nous demander, comment en se maintenant dans son élal de civilisation propre, le Musulman peut arriver à se rapprocher de nous,

À) Les djemaäs des douars de communes de plein exercice

La mesure qui exerça l'influence la plus considérable sur la vie économique des indigènes fut le sénatus-consulte du 22 avril 1863 qui eut pour but de délimiter les territoires des tribus et de les répartir entre les difiérents douars de chaque tribu. « La délimitation de la tribu étant opérée, dit l’exposé des motifs, on devra procéder immédiatement à la répartition de son territoire entre les différents groupes qu'elle contient... ce sont ces groupes auxquels les indigènes appliquent la dénomination administrative de ferka, douar, faouch, et qui représentent avec juste raison à nos yeux une commune ». « Le douar, dit le rapport, fait au nom de la commission du Sénat, c’est la commune ; il a son administra!lion spéciale, son champ de culture, son fonds commun, et même quelquefois ses coutumes particulières ». Le douar était donc destiné à devenir une commune autonome.

Un décret du 23 mai 1863 institua dans les douars communes des djemaäs pouvant disposer des biens communaux. L'arrêté du 20 mai 1868 fixa les attributions et la composition de ces assemblées. Le décret du 24 septembre 1870 portant extension du territoire civil maintint les djemaâs existantes et se proposa d’en faire établir là où il n’en existait pas. On pouvait croire que la loi municipale de 1884 sur l'organisation municipale ne porterait pas atteinte à ces assemblées ; la Cour de Cassation ne l’a pas entendu ainsi. Par arrêt du 24 avril 1903, elle a décidé que les djemâas rn’avaient plus d’existence légale dans les douars des communes de plein exercice d'Algérie, « l'intention manifeste du législateur ayant été d’affirmer une fois de plus le principe de l'assimilation des communes de plein exercice algériennes aux communes françaises ». On en arriva ainsi à priver les douars ayant cependant des intérêts propres, occupés

par une population musulmane bien plus dense que celle des localités possédant un conseil municipal, de toute représentation au sein de l’assemblée chargée désormais de gérer leur patrimoine. « Il ne faudrait, à aucun prix, disait Burdeau, qu’une idée généreuse servit de prétexte à une sorte d’exploitation de l’indigène et qu’en outre, sous couleur de l'émanciper, on it du douar un domaine de rapport pour la commune ». Ses appréhensions pourtant se réalisèrent ; les communes s’annexèrent petit à petit les douars environnants, voyant là le moyen le plus pratique de grossir leur budget grâce au produit de l'octroi de mer, des prestations, etc... Dans son rapport de 1892, M. Jonnart signala la situation : « dans les con- « seils municipaux, dit il, la majorité ne tient généra- « lement son mandat que d’une petite minorité de la « population qu’elle est censée représenter. Sauf de « rares exceptions, les Indigènes des communes de « plein exercice, ne sont ni administrés, ni surveillés. « Ils fournissent à bon nombre de budgets commu- « naux, le plus clair de leurs ressourceset ne reçoivent «en retour que de maigres allocations dans la réparütion des crédits ».

Toutes ces critiques, tous ces abus étaient dus incontestablement aux annexions de douars dont certaines communes de plein exercice, uniquement préoccupées de leurs intérêts particuliers, avaient bénéficié.

M. Rinn pouvait alors faire remarquer, non sans quelque apparence de raison, que les indigènes des douars des communes de plein exercice étaient plus mal partagés que ceux des communes mixtes où les djemaâs ont toujours existé : « la nécessité des dje « maâs est plus grande encore en commune de plein « exercice qu’en commune mixte, l’acte administra- «tif qui décide qu’à l’avenir un groupe d’indigènes « déterminé fera partie d’une commune de plein «exercice n’a pas pour eflet une modification appré-

Ps =

« ciable dans l’état social du groupe annexé. Les grou- « pes musulmans que des raisons topographiques, « budgétaires ou autres ont fait englober trop tôt dans «les communes de plein exercice, au grand détriment « de nos intérêts et des leurs, ne sont ni administrés, « ni surveillés, ni en situation de défendre leurs inté- « rêts matériels et moraux, si souvent en compétition «ou en opposition avec ceux des Européens, qui les «exploitent et parfois les spolient sous le couvert « d’une légalité faite pour d’autres situations et d’au: « tres besoins... Le décret du 7 avril 1884 est consi- « déré dans la métropole comme un instrument de « progrès et de libéralisme par ceux qui estiment que «la présence des indigènes dans nos assemblées mu- « nicipales est de nature à préparer leur éducation po: « litique. Cette opinion est très contestable. A côté de «cette organisation de parade, faite pour la satisfaction du Français, il faut placer le rouage modeste et effectif qui donnera satisfaction aux besoins réels des «indigènes. Cet instrument, partout où il y a un «groupe distinct et séparé d’indigènes non mêlés, « même matériellement, à la vie commune, c’est la « djemaä. »

Ne pouvait-on pas cependant soutenir que la cour de cassation avait inexactement interprêté le décret du 7 avril 1884, l’existence des douars et des djemaäs ayant été expressément reconnue par l'arrêté gouvernemental du 3 juin 1905 qui règlemente la perception et la répartition des redevances provenant de lamo: diation des gisements de phosphates (art. 6) et par le décret du 25 mars 1898 (art. 1 et 17) relatifs à la recherche et à l'exploitation de ces gisements en Algérie.

Pour mettre fin à la situation irrégulière créée par la jurisprudence de la cour suprême, plusieurs solutions ont été envisagées ; on a proposé en particulier, de désannexer les douars englobés à tort dans les coin:

- munes de plein exercice Un tableau dressé par la Direc-

Sr:

tion des affaires indigènes au Gouvernement Général en 1902, à la demande de la commission des réformes administratives instituée par M Revoil indiquait les groupes indigènes qui formaient encore, malgré leur annexion à certains centres éloignés des villes, des unités territoriales distinctes occupant une superficie de 1: million 72.000 hectares environ et peuplées de plus de 510.000 indigènes, qui devaient étre restitués aux communes mixtes.

Ce système avait toutefois l'inconvénient de trou bler l’équilibre budgétaire des communes qu'on aurait privées ainsi d’une partie considérable de leurs ressources.

Le législateur a considéré au contraire que l’annexion des douars ne pouvait qu’avoir un caractère définitif ; il a préféré leur donner une représentation spéciale chargée de veiller à leurs intérêts particuliers. La loi du ‘août 1918, votée sur la proposition de MM. Flandin et Jonnart, a reconstitué les djemaâsdes douars dans les communes de plein exercice. Dorénavant dans ces communes toutes les questions touchant aux douars doivent-être, préalablement à la délibération du conseil municipal, soumises à l’avis de la djemaû, D'autre part le président de cette assemblée est appelé à prendre part avec voix consultative aux délibérations du conseil municipal portant sur les intérêts du douar qu’il représente. Le décret du 6 février 1919 fixe la composition de la djemaâ et le mode d’élection des membres qui la composent ; l'arrêté gouvernemental du 5 mars 1919 indique de quelle façon sont formées les listes électorales indigènes dans les douars Nous signalons encore la rédaction défectueuse de ce texte; les articles 10 et 11 stipulent que : « les électeurs portés sur la liste générale de la commune d'une part, et les membres élus des djemaâs et les membres indigènes des commissions municipales d’autre part, participent les premiers, à l'élection des membres indigènes des conseils municipaux, des conseils généraux et des dé-

légations financières, et les seconds à l'élection de ces deux dernières catégories de représentants ; il faut lire au contraire « participent à l'élection des membres au titre indigène », les citoyens français étant en vertu de l’article 13 du decret du 6 février, éligibles à ces assemblées,

En dehors du pouvoir de gestion de ses biens, la djemäâa délibère sur toutes les affaires concernant l’administration du douar, énumérées à l’article 2, et re: produites littéralement à l’article 15 de l’arrêté du même jour portant règlement sur la constitution, les attributions et le fonctionnement des djemâas de douars dans les comraunes mixtes (emprunts, travaux d'utilité commune, réglementation des droits d’usage, etc...)

En cas de désaccord entre la djemäâa et le Conseil municipal, la délibération de cette dernière assemblée ne sera exécutoire qu'après approbation du Préfet, sous réserve du droit pour la djemaä et pour toute partie intéressée de se pourvoir devant le Gouverneur général contre la décision préfectorale. Il aurait été utile, semble-t-il, par analogie avec les prescriptions de l’arucle 69 de la loi du 5 avril 1884, d'assigner au préfet un délai limité à cet eflet en vue de ne pas laisser trop longtemps en suspens les intérêts du douar (1). Si l’on s’en tient aux règles suivies en ce qui concerne la matière des délibérations ordinaires des conseils municipaux, on est amené à conclure qu’un recours en excès de pouvoir doit être ouvert contre la décision du Gouverneur général prise après avis du Conseil de gouvernement, approuvant la délibération municipale.

(1) La possibilité de se pourvoir devant le Gouverneur gépéral contre la décision du Préfet n’exclut pas le recours en excès ile pouvoir devant le Conseil d'Etat. Deux cas en effet, peuvent se présenter :

lo Le Préfet ne fait pas connaître sa décision. En cas de si-

B) Les Djemäas des douars de communes mixtes

En commune mixte, les djemäas des douars ont toujours eu une existence légale : l’arrêté gouvernemental du 11 septembre 1895 les réorganisa, en fortifiant la représentation musulmane constituée par l’adjoint indigène, président, et des notables nommés. On faisait très justement ressort r cette anomalie qui consistait à priver de tout élément électif les différéntes assemblées locales siégeant dans les territoires de communes occupant une superficie très étendue et peuplées principalement d’indigènes. En réalité, dans l'esprit de l’auteur de l’arrêté de 1895, la nomination des membres des djemâas devait porter principalement sur «un groupe très limité de gens qui sont, du « consensus omnium », les membres reconnus et acceptés de la djemäa » ; mais en fait, il eu était bien autrement.

M. Morand dans sa brochure : « Contribution à « l'étude des réformes concernant la situation politi- « que et économique des [Indigènes algériens, » reconnaissait l’utilité primordiale des réformes relatives à la représentation musulmane en commune mixte : « Nous ajouterons d’ailleurs, disait-il, qu'il est une ré- « forme autrement urgente que celle de l’extension «.du corps électoral indigène, c’est la création de ce « corps électoral, là où il n’existait pas, en commun « mixte.

lence pendant # mois, le Conseil d'Etat pourra être saisi directement par application de la loi du 17 juillet 1900 ;

20) Le Préfet approuve ou refuse d'approuver la délibérat on de l'assemblée. Dans l'hypothèse du refus d'approbation, le Conseil d'Etat, jusqu’en 1911, appliquant la fin de non recevoir tirée de l’existence du recours parallèle rejetait en matière de délibérations municipales, le pourvoi formé « omissio medio » devant lui et renvoyait à se pourvoir devant le ministre. L'arrêt du 40 mars 4911 (commune de Boujailles) marqua un complet

OR

« Sur les 4.059 454 indigènes du territoire civil, « 2 984.855 vivent en commune mixte. Sur les 1.298. .« 529 hectares de terres en culture appartenant aux « indigènes du territoire civil, la majeure partie se « trouve être entre les mains des indigènes des com- « munes mixtes. Sur les 9.019.340 têtes de bétail (es- « pèces bovine, ovine et caprine) appartenant aux indi- « gènes du territoire civil, les indigènes des commu- « nes mixtes en possèdent la presque totalité.

«Et cependant, ces indigènes des communes mix- «tes ne participent, aujourd’hui encore, en aucune « manière, à la gestion de leurs intérêts collectifs ; « pour eux,iln’est point de vie publique; il n’est « même pas de vie municipale, ils n’en ont pas davan- « tage dans les djemaâs de douar-communes (lesquels «douars, cependart, sont en commune mixte, plus et « mieux que de simples sections, de commune, cons- « tituent de véritables unités administratives), puisque « dans ces djemaâs, comme dans des commissions « municipales, les seuls indigènes admis à siéger sont « des fonctionnaires nommés par l'administration. = « Pourquoi ne pas admettre, par exemple, que le nombre de leurs membres variant avec le chiffre de

revirement dans la jurisprudence, et admet la possibilité de saisir directement le Conseil d'Etat, On ne comprend guère en effet, qu’on puisse écarter le recours pour excès de pouvoir dans le cas de refus formel, alors que le simple silence autorise l'introduction immédiate du pourvoi. |

Nous en concluons que, dans celte hypothèse, et par analogie avec la jurisprudence municipale, le Conseil d'Etat pourra également connaître des réclamations formulées par la djemaà ou loute partie intéressée, sans qu'il soil nécessaire de les soumettre au préalable à l'examen du Gouverneur général en Conseil du gouvernement,

Nous admettons la même solution en ce qui concerne les décisions du Préfet portant approbation des délibérations des djemaÿs,

EN

Le

la population du douar, les djemaâs des douarscommunes seront élues par un collège constitué conformément aux dispositions du décret du 11 janvier 1914? Pourquoine pas aimettre, aussi, que ces djemaâs seront représentées au sein de la Commission municipale qui, outre les adjoints indigènes, membres de droit, comprendraient des délégués élus par les djemaâs, dont le nombre. pour chacune d’elles, serait fixé d’après l’importance du nombre de ses membres.

« Les indigènes des communes mixtes n’ont-ils pas tout comme les autres, droit à la sollicitude des pouvoirs publics ?

Or, toutes les fois que des libertés nouvelles ont été concédées aux indigènes, les indigènes des communes de plein exercice ont été seuls appelés à bénéficier de ces concessions.

Peut-être avaient-1il été seuls, à désirer ces libertés nouvelles et seuls, à les réclamer des pouvoirs publics et d'autre part, il faut bien reconnaître que, de tous les indigènes ce sont les plus aptes à faire, de ces libertés et du, droit de.suffrage, le meilleur usage. Il n’en est pas moins vrai qu’en négligeant l’éducation politique de fellah, c’est-à-dire de la masse, tout en préparant et en favorisant l’émancipation politique d’une minorité dont les intérêts sont autres que ceux de cette masse et qui ne saurait avoir la prétention de représenter celle-ci, on risque d'introduire une nouvelle cause de désunion, de déséquilibre, au sein de la société indigène et d'ajouter un nouveau péril social à côté de celui résultant, déjà, de l’absence à peu près complète, de classes moyennes au sein de cette société ».

La loi du 4 février donne satistaction à ces reven-

dications : elle consacre la substitution de membres élus dans les djemâas aux membres nommés, et confère au président le droit de participer aux délibérations de la commission municipale.