I. Contrebande relative. — Elle est généralement caractéri
sée par la propriété cliez la marchandise de ne pas être destinée uniquement à la guerre mais de servir également à des buts pacifiques ; d'être une marchandise d' « usage double » (mm ancipitis). Ceux qui ont, ce nonobstant, défendu le trafic de ces sortes d'objets entre le neutre et les belligérants. Tout fait sous le prétexte qu'ils étaient « utiles » à ces derniers, « bienvenus», propres à faciliter leurs opérations, eXc. C'est pourquoi ces objets ont été appelés, non sans une certaine critique inconsciente, « commodities of war », expression qui trahit l'arbitraire. Et comme il fallait chaque fois un prétexte pour motiver leur prohibition, on a imaginé la présomption de l'usage à venir, au lieu de s'en tenir simplement à la nature de l'objet. La contrebande relative présuppose donc la connaissance d'un emploi futur, qui, ne pouvant être apprécié, et ne rentrant pas au nombï^ des attributs inhérents à la notion originaire de la contrebande, est absolument impropre à servir de critérium juridique. Fonderl'administration de la justice sur un principa aussi peu certain, c'est évidemment encourager les abus de force et ouvrir la voie aux applications las plus capricieuses; car il n'est pas possible de Mro/r d'avance quel usage l'ennemi fera d'une marchandise qui n'est pas, de sa nature, particulièrement destinée à un but belliqueux. Et comme il n'existe pas au monde de maî-chandise qui ne puisse être utile à un belligérant d'une manière ou d'une autre, une application conséquente du principe de la contrebande relative équivaudrait à la prohibition absolue du commerce, d'autant plus qu'une chose qui est essentiellement utile à un belligérant sans être une spécialité militaire, compte naturellement parmi les nécessités de la vie ordinaire. Aussi suffit-il de jeter un regard sur les objets qui, pendant les grandes guerres maritimes, ont été attaqués comme contrebande relative, pour se convaincre (ju'ils sont généralement
des conditions absolues de Texistence humaine. Ce sont des articles tels que, par exemple, les vivres ou les matière* premières, le pain, les blés, la houille, l'huile, l'argent, le fourrage, les chevaux, les vêtements, les étoffes, le cuir, les matériaux de construction et d'équipement des navires de commerce, les produits divers des forêts et du sol (poix, résine, goudron, charpente, chanvre, cordes, toiles), les métaux et les produits des mines, les matières premières de toute espèce de munitions (salpêtre, soufre, zinc, charbon, etc.), les machines, le matériel d'imprimerie et de télégraphe, etc. La simple raison dit qu'il est absurde et impraticable d'empêcher de notre temps le commerce de ces articles, si éminemment pacifiques et indispensables à la vie civilisée, en invoquant le désir du belligérant d'affaiblir son ennemi. Fût-il même possible de limiter et de déterminer les prohibitions, il n'en resterait pas moins vrai que le sacrifice fait parla aux prétentions des belligérants ne saurait être approuvé, car il serait hors de toute proportion avec le dommage irréparable infligé aux autres nations. Mais les limites et la précision deviendraient dans ce cas impossibles ; car, autant il est facile et simple de s'accorder sur ce qui doit être réputé « munition de guerre », autant serait illusoire l'accord sur ce qui devrait être réputé « utile » à un belligérant. Et, faute d'un tel accord, on aboutirait au blocus universel dans toutes les guerres maritimes à outrance, dans lesquelles une des parties aurait une supériorité décidée.
On nous demandera comment un principe aussi absurde a pu être introduit dans le droit international. La cause est bien connue, et suffit pouren démontrer l'injustice: C'est lesystéme d'autrefois, le système qui mettait la décision des questions de neutralité entre les mains du belligérant, partie en cause, c'est ce système, contraire aux préceptes les plus élémentaires de droit, qui a fait naître la contrebande relative. Pardonnable
au temps de ses initiateurs, parmi lesquels figurent les noms illustres de Gentilis, Grotius et Vattel, ce système n'est plus soutenable depuis que la société internationale ne permet pas aux belligérants de dicter selon leur bon plaisir la loi aux neutres. Le droit des gens ne tolère plus, comme autrefois, des prohibitions fondées sur la supposition gratuite que l'ennemi peut être renforcé par tel ou tel article. L'histoire nous montre, du reste, que l'application de ce principe a conduit à l'arbitraire le plus absolu. Les lois et les traités ont déclaré contrebande, en dehors des munitions de guerre, toutes sortes de choses, selon les caprices et les accidents du hasard et de rintérét.
Il n'a pas été difficile au droit contemporain de se débarrasser de ce régime défectueux. Outre le moyen qui consistait à se tenir strictement au principe juridique, il disposait encore, dans ce but, du témoignage de l'histoire. En effet, celle-ci nous fournit, déjà dans lorigine de la pratique des contrebandes relatives, les preuves de leur véritable valeur. Ces s(»rtes de décrets de contrebande commencèrent à fleurir au milieu du i7™« siècle. Les grandes puissances maritimes de l'Occident les imaginèrent, moins pour assurer l'observation de la neutralité par les États non belligérants, que pour affaiblir de toutes manières, à la fois un ennemi dans la guerre et un rival dans la paix. Les vivres furent prohibés dans le but de réduire un adversaire par la famine, le matériel naval pour empêcher même son commerce paisible, les articles quelconques pour entraver le développement de nations commerçantes dont la rivalité était à craindre, surtout dans les colonies. — Il est aisé de se figurer à quels abus ces pratiques donneraient lieu de nos jours, si on permettait leur renouvellement, et combien elles sont contraires à l'esprit de notre époque. On pourrait, il est vrai, en atténuer jusqu'à un certain
point les iiiconvénieiils, eu dérogeant au principe des contrebandes relatives en faveur des pays, dont la population serait certainement ruinée si son exportation essentielle, condition de son existence, venait à être ainsi prohibée. C'est ce qu'a fait, par exemple, l'Angleterre à l'égard de la Suède, dans le traité de 1803, qui garantit contre les confiscations des croiseurs les produits des forêts et mines suédoises. Mais déjà ces actes, qui placent les neutres dans des situations différentes quant à leurs devoirs, démontrent l'absurdité du prétendu droit, car la pro\enance n'altère pas la signification de l'objet pour l'ennemi. Et il serait impossible au droit international <le décider quels pays neutres devraient être ainsi favorisés; (|uels autres, pas. S'il a fallu favoriser un seul pays, parce que le préjudice causé par les prohibitions était tellement évident (|ue la contrebande devenait moralement insoutenable, cela suffit pourprou\er sonman(|uede fondement juridi(|ue. Une loi de contrebande juste et é(|uitable ne pourrait guère occasionner la ruine de l'industrie et du commerce entiers d'un neutre.-
Aussi la contrebande relative est-elle condamnée. Contraire à la stricte notion de contrebande, et source d'attaques continuelles contre le commerce inofTensif, à cause de l'élasticité du principe et de la qualité de première nécessité des objets visés, cette contrebande féconde en injustices est devenue, de plus en plus, depuis le temps de la Neutralité armée, l'objet de la désapprobation de presque tous les Étals civilisés et des publicisles les plus modernes.
Parmi ces derniers, nous citerons ceux dont les arguments nous semblent particulièrement dignes d^attention. — Hautefeuille observe avec justesse, qu'une fois abandonné le principe, seul logique, de limiter la contrebande aux munitions de guerre proprement dites, il n'y a plus de borne aux prohibitions, car tout peut renforcer un
ennemi d'une manière ou d'une autre, puisque le commerce, de quelque nature qu'il soit, maintient son bien-être et ses ressources, par conséquent aussi ses forces. — Gessner démontre vigoureusement les inconvénients de la contrebande relative. Elle n'a été, dit-il, qu'une concession, motivée par des circonstances particulières; elle n'a trouvé d'assentiment ni dans la science ni dans les usages des peuples civilisés des temps modernes. Les armes et les munitions de guerre peuvent seules être regardées comme contrebande. La contrebande relative est du reste impossible sans injustices, tant que les cours des prises sont nationales et que par conséquent elles n'offrent pas de garanties contre les jugements fondés sur de simples conjectures et sans preuves suffisantes. La tbéorie de la contrebande relative est inconciliable avec les vrais principes, elle est la source d'innombrables vexations. — Enfin, M. Fiore relève, qu'aucun État ne peut être lié à une règle de contrebande relative sans son libre assentiment, exprimé par sa propre loi ou dans une convention spéciale *.
IL Contrebande accidentelle, — Elle est caractérisée par le fait que la prohibition n'est ni d'une portée générale ni motivée par des raisons d'ordre général. Elle a trait à une situation militaire particulière, et sa raison d'être doit être cherchée dans les circonstances de cette situation. Ici, la cause finale et déterminante est la préoccupation du moment, soit en ce sens que la prohibition n'est que temporaire, applicable à un état de choses momentané, soit parce que ce sont des considérations momentanées qui ont provoqué la mesure,
La condition que la marchandise prohibée appartienne à la catégorie de la contrebande relative n'est pas un des éléments
< Haute feuille, sect. II, | 6; Gessner, pp. 92-96, 109, 160; Fiore, § 1604.
essentiels de la notion de la contrebande accidentelle. On pourrait supposer le cas où des munitions de guerre proprement dites seraient momentanément prohibées par un gouvernement, qui, d'ailleurs, serait assez libéral pour ne pas interdire régulièrement le commerce de tous les articles de contrebande de guerre absolue. Mais ce serait un fait exceptionnel. Dans la règle, le belligérant fait l'emploi le plus étendu de son droit de prohiber les munitions de guerre proprement dites, il le fait d'une manière générale et une fois pour toutes; et dès lors, il ne peut guère y avoir de décrets accidentels contre ces sortes d'objets. Les objets de la contrebande accidentelle rentrent tous, par leur nature, dans le groupe des contrebandes relatives. Les prohibitions accidentelles ont surgi alors qu'un belligérant, dans des circonstances particulières, a voulu priver son adversaire des marchandises qui, sans rentrer spécialement dans le champ des opérations militaires, lui étaient pour le moment si indispensables, que leur défaut lui rendait plus difficile, tout au moins indirectement, la continuation de la guerre. C'est pourquoi l'on peut dire, que dans la règle la contrebande accidentelle comprend les mêmes articles que la contrebande relative. Et, dans une catégorie de prohibitions injustes, la contrebande accidentelle forme la partie la plus injuste. Au défaut de la contrebande relative qui prohibe des marchandises pacifiques, elle ajoute celui d'être une loi d'occasion, dictée dans un but particulier; ayant égard, non aux principes du droit, ou au droit des autres États, des États neutres, mais seulement aux désirs du belligérant, qui, se faisant juge de sa propre cause, détrône le droit international pour usurper sa place. Il est évident, en effet, que la cause des décrets de contrebande accidentelle étant dans les événements de guerre même, dans des faits qui surviennent inopinément, une entente in-
lernationale pour trancher la question ne serait pas possible; ses effets se feraient sentir trop tard. C'est le belligérant, dont r intérêt particulier est favorisé par la contrebande accidentdle, c'est lui qui Timpose aux autres par la force des armes. Plus la civilisation présuppose à la base de chaque régie de droit international un véritable accord entre les nations, plus la contrebande accidentelle doit être condamnée comme un anachronisme.
L'histoire nous montre d'ailleurs qu'elle est le fruit d'une conception barbare de la guerre. Elle fut inaugurée par les puissances qui, au moyen âge déjà, élevaient à tour de rôle la prétention de régner sur les Océans. Les décrets accidentels sont un vestige du despotisme maritime des Villes Hanséatiques, de la Hollande, de l'Angleterre. — Il va sans dire, (|u'en citant ces noms, nous n'entendons jeter aucun discrédit sur des puissances dont l'esprit et les tendances sont, aujourd'hui, tout différents d'autrefois. Du reste nous ne jugerons pas trop sévèrement les gouvernements d'alors. Ils ont eu tort, mais tout le monde se trompait de bonne foi, et leurs procédés ont pu bientôt s'appuyer sur l'autorité des pères de la doctrine du droit international, tels que Gentilis et Grotius.
Grotius accorde formellement au belligérant, partie en cause, le droit de décider arbitrairement, « d'après les circonstances », si une marchandise d'usage double doit être réputée contrebande ou non dans chaque guerre déterminée. Et le belligérant n'avait nullement besoin de s'embarrasser (le considérants. II n'avait qu'à annoncer aux neutres sa volonté souveraine : à eux de s'y conformer humblement. — Faut-il s'étonner qu'une règle, établie par une autorité si illustre, ait trouvé de nombreux approbateurs, notamment chez ceux dont l'égoïsme national croyait y trouver son intérêt f Aussi, les partisans de la contrebande accidentelle
n'ont-ils jamais fait défaut. Ils ont fait entendre leur Aoix jusqu'à riieure qu'il est, et ce n'est que de nos jours qu'ils se trouvent décidément en minorité. Toute la phalange des écrivains plus ou moins partisans d'une hégémonie maritime, dont les noms remplissent le temps moderne jusqu'à noire époque même, et parmi lesquels se sont spécialement fait i-emarquer Manning, Wildman, Phillimore, Creasy, ainsi que leurs échos d'outre-mer, Kent et Wheaton, l'approuvent entièrement. Ce qui est plus regrettable, c'est que même defs écrivains reconnus pour leur impartialité et leur équité, tels que Hiibner, Heiîter et Bluntschli, n'osent pas encore décidément rompre avec cet usage suranné. Ce qu'ils en <;onservent n'est qu'un minimum, il est vrai, mais c'est cependant assez pour donner lieu à de graves abus.
Il est naturel que les formes sous lesquelles la contrebande accidentelle se présente chez ces publicistes, si difïérenls entre eux à tous égards, devaient être fort diverses. — Les uns, surtout les anciens Anglais, vont jusqu'à accorder au belligérant le droit de prendre, en le déclarant « contrebande » sur la place même, ce quil veut, parc3 qu'il trouve que dans ce momentlà son ennemi en a tellement besoin, que l'approvisionnement pourrait exercer une influence décisive sur l'issue de la guerre. — D'autres se bornent à augmenter la liste de contrebande, en y ajoutant certains articles douteux, et en laissant au belligérant de décider, dans chaque cas spécial, s'ils auraient alors pour l'ennemi une importance telle, qu'elle pût leur conférer la qualité de contrebande de guerre. C'est moins excessif; mais l'essentiel, ce qui caractérise la contrebande accidentelle comme une mesure arbitraire, subsiste, savoir: le dangereux pouvoir laissé au belligérant de s'ériger en législateur sur les neutres, selon ce qui lui paraît opportun pour lui-même. Et encore, si c'était le gouvernement belligérant qui le déci-
— iOl —
dait! Et pour toute la guerre! Mais souvent, ce sont les rioiseurs, des chefs d'escadres et de navires, des commaiuluiil^ de vaisseaux, qui ont pu trancher définitivement le-ï a\s (fui se présentaient. En prétextant alors « les circonstances u^ « la destination », etc., la supposition que les objets étjurni transpoités à telle ou telle place, ou autres conjectures semblables chez un fonctionnaire purement militaire, rejni-cj pouvait se rendre maître de ce qui lui plaisait. Sans doiijp, le tribunal doit constater le fait et juger l'acte. Mais la justice vient trop tard, et le redressement devient illusoife, :i\ l'organe exécutif a pu décider d'avance, non seulemeni sur la ([uestion guid facti^ mais aussi celle quid juris.
Hetîter et Bluntschli essaient une tentative deconcilia(i<m, en proposant un système accidentel moins défectueux.
Heffter veut bien que les nations se mettent d'acconi sur les limites de la contrebande, mais il n'exige l'entente uvijt^ raie qu'alternativement avec une entente particulière an im)iiimencement de la guerre.
L'humanité serait reconnaissante à HefTter, s'il voulait \hv\ï indiquer le moyen de produire un accord international) au moment où éclate une guerre, lorsque les événemeiiU .se précipitent et que les pourparlers entre les parties intéjessées sont dans la règle brusquement interrompus. Sans doute, Helïter lui-même eût été assez embarrassé de citer un seul cas dans lequel un tel accord soit intervenu. Au lunijis ne permet-il pas au belligérant de dicter la loi, et ne pousset-il pas l'accidentel jusqu'à lui donner la décision de (Mia<]ue cas spécial. Mais son irrésolution devient ainsi d'autant plus inconséquente. L'entente particulière est peu conforiuf^ /* l'esprit de cette législation régulière, dont il reconnaîi Iriimème la nécessité en disant qu' « il ne peut être loisible aux belligérants d'imposer, suivant leurs intérêts spéciaux, et dés
qu'ils en auraient les forces nécessaires, aux nations neutres i\es restrictions plus ou moins onéreuses », et que « rien ne les autorise à donner des lois ».
Bluntschli veut faire dépendre la culpabilité de Vintentioti, appréciée suivant les circonstances et la nature des choses. Si laisonnable que semble cette régie, Texpérience n'a que ti-op démontré qu'un jugement, abandonné aux circonstances et à rap[)lication par les belligérants intéressés, conduit aux abus, car chacun appelle « circonstances» et «nature des choses » ee qui sert sas opérations.
Sîr Travers Twiss donne une formule moins vague, et qui constiliie déjà un pas dans la bonne voie, lorsqu'il exige que si une puissance veut se réserver le droit d'augmenter accidentellement le nombre des prohibitions, elle en fasse la déclaration arant la gtterre, en désignant les articles qu'elle entend ajouter. Il convient de rendre hommage à l'inspiration qui a dicté celte iVî^^le à l'éminent auteur de droit international contemporain ilii seul pays qui tient encore aux prohibitions accidentelles. P,ir là, comme avec la formule de Heflfter, sont du moins *^\t'[aes les déclarations de contrebande les p/w* accidentelles, celles qui sont faites sur place ^ sous l'inspiration du moment, par l'agent militaire sur la haute mer. La déclaration avant la j^^uerre est une déclaration par le gouvernement, et elle embrasse déjà un point de vue un peu plus large.— Mais, si précieux que soit ce début dans la voie de Tabolition de l'accidentel, on ne saurait s'arrêter là, car, comme le reconnaît Heffter, de notre temps on n'autorise plus le belligérant à donner des lois aux neutres, d'après ce qui lui semble bon à [«i-méme *.
* Manning, pp. .352-353; Wildman, ch. V; PhilUniore, % 252; Creasy, ^1 574, 576; He/Tter, % 160; Bluntschli, % 805; Twiss, § 143. — Nous n'ayons pas jugé nécessaire de soumettre ici à un examen sérieux des
Après reiiGOuragement qui leur avait été donné par les hommes de la science, faut-il s'étonner de ce que les prohibitions accidentelles ont fleuri pendant toute l'époque moderne? Pendant des siècles, les gouvernements ont largement appliqué cette théorie commode pour dissimuler les al)us de la guerre maritime. Sans consulter les autres États, chaque belligérant a promulgué, selon son intérêt momentané, des prohibitions de contrebande comme bon lui a semblé. Quelquefois, deux États se sont liés par convention. Mais au lieu de limiter les défenses accidentelles, auxquelles ils s'obligeaient l'un vis-à-vis de l'autre, à leurs rapports réciproques, ils ont élevé la prétention d'appliquer la convention à des États non-contractants *.Mais la forme la plus fréquente des prohibitions accidentelles, c'était le décret publié par un belligérant au début d'une guerre, en vue du cas spécial et applicable exclusivement à ce cas. C'était là l'expression de ce qu'il considérait pour sa part comme contrebande, mais avec la prétention que les neutres adoptassent son opinion, qu'ils la partagent ou non. La licence atteignit son point culminant pendant les guerres de 1793 à 1815. Dans ces occasions les
nuances du système accidentel dont Texagération va si loin que la critique se fait d'elle-même^ Tel est le cas, par exemple, de la brochure de Moseley : What is contraband of war, etc, (London 1861), où l'auteur déclare contrebande, entre autres, tout ce qui peut être soupçonné être destiné à la guerre, des choses douteuses de provenance douteuse, etc. On se demande, après cela, ce qui resterait protégé contre les convoitises.
* Il va sans dire que la logique a été fort peu observée dans ces occasions. Tel État, qui s'est permis lui-même les procédés sus-mentionnés au préjudice des autres, a refusé le même droit à ceux-ci. C'est ainsi que, par exemple, l'Angleterre a contracté, en 1794 avec les États- Unis et en 1803 avec la Suède, sur le droit pour les deux parties d'imposer dans leurs guerres des prohibitions accidenteUes aux autres États, quoiqu'elle eût, en 1710, refusé de reconnaître au Danemark le droit corrélatif de décréter une telle prohibition dans sa guerre contre la Suède.
articles les plus étrangers à la gueri-e ont été prohibés, mais surtout les vivres, en vue d'affamer l'ennemi.
Depuis la guerre de Crimée, la contrel)ande accidentelle est généralement condamnée par les gouvernements et par les auteurs. Le droit international a atteint à un degré de développement trop avancé pour tolérer les désordres qu'elle suscite. Ce droit n'admet plus, ni le principe des lois momentanées, ni la dictature des belligérants sur les neutres, conséquences inséparables du système. Et les raisons, alléguées encore par quelques rares publicistes en faveur de son maintien, ne rencontrent plus ni approbation., ni crédit. En effet, il suffit de mentionner les principales d'entre elles pour faire voir qu'elles ne sont guère de nature à gagner les esprits sérieux.
On a prétexté que la nécessité des prohibitions accidentelles vient de la diversité des situations dans lesquelles se trouvent les belligérants, d'où il résulte qu'une marchandise, qui dans telle guerre et tel pays est de signification essentiellement pacifique, peut acquérir une signification belliqueuse dans tels autres. Voilà un ennemi qui, par hasard et précisément en ce moment, a un besoin si pressant de vivres, de chevaux, ou de houille, que, s'il en était privé, sa soumission sen suivrait probablement et qu'en tous cas la guerre serait plus vite terminée. La chose cjui lui manque acquérant ainsi, alors et pour lui — par conséquent indirectement pour la guerre —, une importance aussi grande, une signification aussi essentielle que les munitions de guerre proprement dites dans des circonstances ordinaires, la raison pour la prohiber est la même que pour prohiber celles-ci. Et ces situations extraordinaires, qui confèrent à un article pacifique l'importance d'un article belliqueux, peuvent toujours se produire. Elles échappent à toute prévision et à tout calcul, puisque les ressources des différents pays diffèrent à Tinfini. —
Cest sur ces arguments que les partisans de l'accidentel se fondent poui- prétendre que c'est au belligérant d'examiner, dans chaque cas, « selon les circonstances », si une marchandise doit être réputée contrebande, parce que son transport pourrait alors acquérir l'importance ou la signification d'un secours de guerre. Et par ces «circonstances» qu'entend-on? Une intention supposée chez l'ennemi, une destination que l'on devine mais que l'on ne connaît pas, un état de choses présumé mais inexplorable et dont l'appréciation est confiée aux organes exécutifs de l'adversaire.
Nous avons déjà signalé la faiblesse de ces arguments. Si en général la loi, nationale ou internationale, devait suivre en serpentant toutes les petites sinuosités des circonstances particulières variables à l'infini, le monde n'aurait que des lois d'occasion. Et celle sur la contrebande de guerre devenant alors forcément la loi d'une des parties en cause, il serait impossible d'éviter qu'elle ne fût une loi partiale et injuste, par laquelle le belligérant se favoriserait au détriment des droits des neutres et par suite d'une violation du droit international. Les situations, les besoins, les ressources de divers ennemis sont difl*érents, nous l'accordons. Mais le secours de guerre essentiel, qui ^est tel par sa nature, reste toujours le même, parce qu'il dépend de la nature de Vob^et, non pas de l'emploi. De même que dans tout rapport juridique, quel qu'il soit, la loi est formulée d'après la règle et non d'après l'exception, d'avance et en vue de la généralité des cas, et non pas pour chaque cas, ainsi le droit international ne peut pas empêcher le commerce d'une marchandise qui dans une situation exceptionnelle ou spéciale pourrait devenir un secoui*s de guerre. 11 doit se tenir à ce qui est général, d'autant plus qu'il n'existe pas de juge impartial pour déterminer la nature belliqueuse accidentelle d'un objet ordinairement inoiîensif. C'est pourquoi toute loi
lie contrebande qui n'est pas faite avant ia guerre devient immanquablement une loi au profit d'un intéressé, incapable d'offrir les garanties d'une justice impartiale. Et, étant basée sur des conjectures, elle devient en outre une loi du hasard.
Aussi les publicistes modernes sont-ils à peu prés d'accord pour désapprouver péremptoirement le système de la contrebande accidentelle, et ils peuvent pour cela se fonder sur des autorités assez anciennes. Déjà Bynkershoek fait ressortir ce qu'il y a d'absurde dans une législation improvisée, faite par l'intéressé au moment même où elle doit être appliquée, et <lans une administration de la justice par laquelle le belligérant décide comme juge entre lui-même et le neutre. Ses justes observations ont depuis été renouvelées et fortement appuyées par un grand nombre d'auteurs distingués, surtout parmi les juristes assez indépendants pour ne pas se laisser influencer par les intérêts de leur nation. Citons notamment (i.-F. de Martens, Ortolan, Hautefeuille, v. Neumann, Woolsey, Gessner, Field, Galvo, Fiore * .
Ces auteurs s'acœrdent, sauf quelques divergences de minime importance, pour flétrir les deux vices principaux du système accidentel, premièrement le principe de faire de l'accident et du cas particulier un fondement de législation, secondement l'administration de la justice par une des parties intéressées, défaut inséparable du précédent. Et, vu ces vices incorrigibles, ils reconnaissent unanimement que, de notre temps. Ton ne peut plus tolérer le maintien d'un système aussi injuste.
Martens rappelle aux belligérants, que ce n'est point à eux, mais au droit international de défendre aux neutres le com-
* Bynkershoek, lib. I. cap. X; de Martens, 8| 314-:315; Ortolan, t. II, p. 222; Hautefeuille, sect. IV; c. Neumann, % 51; Woolsey, %% 195-196-, Gessner, pp. 99, 105, 160; Field, % 859; Calvo, §| 1114, 1125; Fiore, %% 1591, 1600.
nierce, et que ce n'est que le commerce vraiment contraire à la neutralité qui doit être défendu. — Ortolan qualifie les déclarations de contrebande par accident ou par notification d'(( exagéi*ations regrettables », de « pervertissement des principes généraux » ; et il ajoute : « à ce compte il n'y aurait pas de marchandise dont le transport ne pût devenir illégitime ». Il propose de donner à la contrebande accidentelle le nom de « contrebande ad libitum », « puisqu'elle serait abandonnée sans limite à l'arbitraire de chacun, soit quant aux circonstances de la guerre qu'on prétendrait y donner lieu, soit quant aux objets (fuelconques qu'elle pourrait comprendre ». — Hautefeuille fait ressortir dans les lois de contrebande leur caractère de régies objectives, dont il n'appartient pas au belligérant d'augmenter ou de diminuer la sévérité, d'après ses désirs momentanés.
M. Calvo montre l'absurdité du fondement même, sur lequel on a voulu baser les prohibitions accidentelles, savoir les conjectures sur la destination à^ la marchandise, et l'emploi que l'ennemi en fera. « Les nations », dit-il, « qui érigent ce calcul de probabilités en règle générale de conduite et capturent sous pavillon neutre ce qu'elles appellent la contrebande de guerre accidentelle, cèdent à de regrettables inspirations d'arbitraire et s'exposent à léser des intérêts très respectables, à compromettre des spéculations parfaitement licites et pacifiques ». Plus loin le même auteur ajoute que la contrebande par accident «est en opposition directe avec les vrais principes du droit des gens moderne », et qu'elle « était tombée en désuétude avant même que la guerre de Grimée, en 1854, Teût fait formellement proscri re » .
Woolsey s'exprime ainsi : « Rien ne peut de droit être regardé comme contrebande, à moins d'être ainsi regardé par le droit international ou convention expresse entre les
jKiiries. La définition de contrebande doit être claire et positive. Car, les belligérants étant autorisés à infliger des châtiments sévères aux neutres trafiquant avec des articles de conti-elj;mde, il est évident qu'ils ne peuvent eux-mêmes définir ce en quoi consiste la contrebande ». Il faut, ajoute-t-il, que les iTrlirles de contrebande soient connus d'avance, et que des objets nouveaux ne soient ajoutés à la liste qu'après que la preuve a été faite qu'ils servent directement à la guerre. Et i*lus loin: «Maintenant, quant à cette doctrine de la cnndebande occasionnelle, disons, premièrement, qu'elle est injuste k l'égard des neutres. S'il est douteux si un article ïq^p^u tient à la catégorie des contrebandes ou non, il est certain que la répression attachée au transport des articles de coul rebande ne devrait pas lui être infligée. Il est contrebande ou non, et il ne Test pas s'il y a quelque doute sur la catégorie y la([uelle il appartient. Le punir à demi, à cause de son oîirartère douteux, c'est punir d'un plus faible châtiment un iMinieà moitié prouvé. Secondement, l'usage a-t-il sanctionné hi contrebande occasionnelle? Pour autant que je puis voir, l'on peut dire tout au plus que des belligérants ont quelquefois mis des articles douteux sur la liste de contrebande, et (fue quelquefois des neutres s'y sont soumis; mais il paraît qu'aucune pratique certaine n'a prévalu. Alors, la règle de la contrebamlo occasionnelle revient à ceci : — que le belligérant, s'il est iNie puissance maritime dirigeante, établit des règles selon son iatérêt momentané, et les impose. N'est-ce pas mettre de cAfé toute loi internationale? créer une véritable tyrannie d'une puissance supérieure en force»? — Dans une note, A^oolsey ajoute que « remettre entre les mains du belligénint la décision de la question de savoir ce qui est contrebande, c'est monstrueux. Comme les besoins de guerre changrf^nt continuellement, en vertu d'un tel principe un belligérant
l)ourrait édicter une demi-douzaine de règles pendant une guerre de quel(|ue durée, et opprimer grandement les neutres ^ ,
Gessner relève avec justesse, que la loi de contrebande doit être dérivée du devoir de la neutralité, non pas des prétention?» des belligérants; car celles-ci, laissées à elles-mêmes, sont uimsource de persécutions contre les neutres. — Enfin M. Fini ♦fait observer, que « si on attribuait au belligérant lui-méin*^ la faculté d'interdire le commerce de certains objets qu'il jiî^v nuisibles à ses intérêts, on arriverait ainsi à détruire la libejl A commerciale des ports neutres, en la faisant dépendre de Farhilraire de ce même belligérant, qui aurait la pleine facullé d'étendre ou de restreindre la liberté du commerce, en déclirant le transport de certains objets licite ou illicite suivant l^^s nécessités de la guerre ». 11 ajoute que s'il était permis .m belligérant de décider lui-même, si à raison des circonstances de fait le transport d'un objet donné peut équivaloir à un secours, la liberté du commerce des neutres serait soumise i{ l'arbitraire du belligérant. Si donc celui-ci s'arroge une juridiction sur les citoyens d'États étrangers, en défendant d'autiv^ objets que ceux qui sont défendus par le droit international, ses ordonnances étendant les prohibitions doivent rester sans effet. Car le droit des neutres ne peut pas être restreint au ^r^ du belligérant, suivant ses vues particulières.
Nous ne saurions assez recommander à une méditation sérieuse ces considérations pleines de justesse et de bon sens. Les ordonnances nationales et accidentelles sur la contrebande^ de guerre doivent, pour ne pas sortir de leur domaine de compétence, se borner à la simple publication, par le gouverne* ment belligérant ou neutre, des régies établies par le droil international et par les traités, afin de les porter à la connaissance de tous et de veiller à leur observation par les sujets, en distinguant scrupuleusement entre les préceptes du droit inte? -
national, qui ont force à Tégard de tous les États, et les stipulations des traités, qui ne peuvent être invoquées qu'entre les parties contractantes. Une telle publication est indiquée chaque fois qu'éclate une guerre, et chaque fois que les règles de contrebande sont modifiées par un accord international. Mais il ne s'agit ici que d'une simple promulgation, destinée à empêcher que les sujets n'enfreignent la loi par ignorance. Le gouvernement qui la décrète ne doit rien ajouter. Ce n'est pas sa loi, mais la loi internationale qu'il édicté; car un État n'a pas le droit de créer de son chef des règles internationales. Ce principe suffit pour exclure comme incompatible avec le droit international la contrebande accidentelle. Elle doit être abolie aussi par une autre raison d'ordre pratique, à savoir qu'une règle quelconque ne peut être convenablement appliquée à tous les cas que si elle est dictée par un intérêt général. La loi de contrebande adoptée par le monde entier offre, par la prohibition dirigée directement et exclusivement contre les objets qui appartiennent à la guerre généralement et de leur nature, une garantie suffisante contre des renforts essentiels portés à un ennemi contrairement à la neutralité. Tandis que les mesures accidentelles provoquées par les circonstances particulières dans un cas exceptionnel et spécial ne peuvent être introduites dans aucune loi de contrebande, parce qu'elles sont, au fond, étrangères à la notion même de la contrebande. Toute chose, sans exception, pouvant augmenter les forces d'un belligérant qui en a besoin, ne fût-ce que par cette raison qu'il ne peut pas faire la guerre sans exister, la prohibition de chaque commerce qui pourrait impliquer un secours équivaudrait à une véritable guerre contre les neutres, et par eux. Ce :seraitla grande famille des peuples pacifiques qui supporterait les charges d'un différend intervenu entre un couple d'États. La contrebande accidentelle repose sur l'idée de combattre
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rennemi en risolaiit du reste du monde, mais son effet c'est Tinsécurité et la ruine de la vie internationale. Elle ne saurait être justifiée que par le raisonnement que, puisqu'un ennemi ne peut continuer sa résistance sans entretenir tel ou tel commerce paci(i(|ue avec les neutres, le belligérant a le droit d'empêcher ce commerce. Mais un tel raisonnement présuppose que le belligérant, au lieu de soumettre son ennemi par la force de ses armes, peut forcer les neutres à être ses alliés pour le soumettre.
Pour conclure, la contrebande rationnellement déterminée ne doit comprendre qu'une seule catégorie, celle qui a été jusqu'ici appelée « absolue » et qui a été prohibée par tous les États et pour tous les cas.
Pour éviter les malentendus, en même temps que pour calmer les esprits belliqueux, nous devons ajouter, que cette conclusion n'empêche point qu'un Ëtat neutre, qui fournirait systématiquement à un ennemi des articles, de quelque nature qu'ils fussent, militaires ou pacifiques, dans le but évident de l'aider dans la guerre, romprait sa neutralité et s'exposerait à être traité en conséquence. De même serait le cas des neutres, gouvernements ou particuliers, qui se mettraient au service A\m belligérant pour transporter en vue de la guerre des articles quelconques (v. plus bas | 33). Mais ces deux formes de délits de neutralité, que nous traiterons ailleurs, à leurs places respectives, ne sont pas des faits de contrebande.
§ 13. Il n'est permis sous aucun prétexte de proclamer contrebande, de poursuivre ou de saisir comme telle, les objets suivants, qui autrefois ont été de temps à autre qualifiés conirebande relative ou accidentelle, à savoir :
lo La monnaie et les métaux ;
2» Les vivres et les céréales ;
.30 Les étoffes, draps et vêtements ;
4« Les navires de commerce;
5'^ Le matériel maritime (parties de navires, telles que mâts, voiles, agrès, cordages, roues, rouages, hélices, ancres, gouvernails, chaînes, maillons, câbles, etc. ; les matières qui entrent dans leur composition, telles que cordes, toiles, fil, chanvre, lin, laine, coton, etc.; les mécanismes appartenant à la machinerie d'un navire, ainsi que leurs parties, écrous, vis, etc. ; les articles de bois, de métal ou autres, qui entrent dans la construc-. tion, le radoub, Téquipement, l'aménagement et l'armement purement maritime et non militaire d'un navire, tels que minerais, bois, charpentes, planches, poutres, solives, poix, goudron, résine, ciment, brai, plaques de blindage, métaux de construction, etc.) ;
6» Les matières premières pour la fabrication des armes et des munitions de guerre (fer, soufre, salpêtre, etc.) ;
7«^ Les machines autres que les armes et les machines de guerre proprement dites;
8'^ La houille ;
1)0 Les chevaux.
Si nous avons jugé opportun de consacrer un paragraphe spécial à rinviolabilité du commerce de ces objets, ce n'est point que ce commerce soit « plus » ou « autrement » libre que celui de tout autre objet d'usage double. La liberté des articles en question n'est qu'une conséquence des règles, conte-nues dans les || 1, 11 et 12, qui limitent strictement la contrebande aux munitions de guerre proprement dites. Mais comme c'est précisément à cause de ces marchandises, qui excitaient toujours l'appétit de certains belligérants avides d'un riche butin maritime, que le commerce neutre a été injustement molesté et que des prohibitions contraires au droit international ont été promulguées, au nom du prétendu principe de la contrebande relative ou accidentelle, il n'est point superflu, croyons-nous, que le nouveau règlement rappelle expressé-
ment qu'elles doivent être respectées. Et comme nous touchons ici à la corde sensible des intérêts égoïstes de ceux qui ont abusé de la loi de contrebande pour s'emparer d'objets licites mais désirés par eux, nous ne croyons pas inutile de vouer une attention spéciale à ces neuf classes d'articles et à l'histoire de leur prohibition. C'est pourquoi nous traiterons de chacune séparément, en exposant, ses antécédents et les motifs, d'une part des attaques dont elle a été l'objet, d'autre part de la liberté qui doit lui être reconnue, indépendamment des raisons qui résultent déjà des règles générales sur la contrebande.
1. Monnaie et métaux. L'argent, les lingots et les métaux pour le monnayage ont été prohibés non seulement par la même raison que d'autres objets de première nécessité, mais aussi conjointement avec les prohibitions des munitions de guerre, comme une sorte de supplément à celles-ci. Sous cette dernière forme leur interdiction se rencontre de très bonne heure. En général on a défendu ces articles quand l'ennemi se trouvait dans un embarras pécuniaire, ou lorsqu'on voulait intercepter to2it secours de nature à faciliter sa résistance.
L'argent a été déclaré contrebande dans divers traités conclus au cours du IT»»» siècle, notamment par la Hollande, l'Angleterre et la Suède. La Hollande figure dans des traités avec les Villes Hanséatiques en 1613 et 1615, avec la Suède en 1614, avec l'Angleterre en 1654. En outre, un décret hollandais de 1689 prohibe cet article. Il est aussi prohibé par les conventions de 1656, 1661, 1664 et 1665 entre l'Angleterre et la Suède. — Divers métaux (l'or, l'argent, le cuivre, le fei* et le plomb) sont défendus dans un traité anglo-hollandais de 1625; mais cette disposition ne se retrouve pas dans les traités de contrebande postérieurement conclus entre les mêmes con-
tractants, pas même dans ceux qui prohibent la monnaie. — Pendant notre siècle l'argent monnayé est déclaré contrebande dans les traités conclus par l'Angleterre en 1803 avec la Suède et en 1820 avec le Portugal.
Par contre, le commerce de l'argent fut déclaré libre dans les traités de 1677 entre la Suède et la Hollande, de 1677 et 1786 entre la France et l'Angleterre, de 1795 entre l'Espagne et les États-Unis. Le traité crutreclit exempte expressément tant cet article que les métaux.
Il appert de là que les mêmes puissances ont, tour à tour, suivant les cas, défendu et permis alternativement le transport de ces articles, ce qui semble assez démontrer que leurs prohibitions manquent de tout fondement juridique. Elles ont été l'œuvre du hasard et de l'intérêt du moment. Et le.s auteurs, qui ont essayé de plaider la cause de la contrebande accidentelle ou relative en général, sont divisés à l'égard de celle-ci *.
Dans la guerre de sécession des États-Unis en 1861-1865 certains métaux (argent, platine, zinc) ont été défendus, mais seulement en vertu de la pratique des tribunaux américains, désapprouvée par le droit international contemporain, de juger la culpabilité du transport d'après la présomption d'une destination à l'usage belliqueux.
Pour faire la guerre, il faut certainement avant tout de l'argent. Mais, nous le répétons, empêcher le commerce de tout ce qui est nécessaire à la guerre mènerait au blocus universel. Si un État neutre fournit des subsides ou des prêts
* Même les Anglais ne sont pas d'accord. M. Hall compte parmi la contrebande relative la monnaie et les métaux (W.-E. tiall, A treatise on international law, 2<* edit. Oxford 1884, | 246), quoique Manning, partisan également du système accidentel, s'y soit déclaré opposé (ch. VII). — Heffter met l'or, l'argent et le cuivre monnayés ou en barres sur sa liste de contrebande conditionnelle (| 160), et Bluntschli y compte l'argent (| 805).
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de guerre à un belligérant, il rompt sa neutralité, mais il ne fait pas un acte de contrebande. Et quant aux métaux, leur connexion avec les munitions de guerre est bien éloignée; sauf, peut-être, en leur qualité de matières premières servant à la confection des armes. Mais, comme telles ils appartiennent à une autre catégorie (v. plus bas sous n^ 6). Du reste, pour rejeter les contrebandes de cette classe, l'argument fourni par M. Galvo (| 1107) suffit : « la monnaie n'est que l'instrument général des échanges ef échappe dés lors à l'apphcation des lois de la guerre », . . . « classer les métaux précieux parmi les articles de contrebande revient à conférer des pouvoirs illimités aux belligérants, et à reconnaître que la guerre sape par la base jusqu'aux relations internationales que les combattants entretiennent avec les neutres » *.
2. Vivres et céréales. Les denrées, bien que leur libre trafic soit plus nécessaire qu'aucun autre, ont ce nonobstant été, elles aussi, traitées comme contrebande. Les motifs de cette prohibition, aujourd'hui unanimement qualifiée de surannée, n'ont pas toujours été bien clairs. Ils étaient de trois sortes. — Quelquefois une disette extraordinaire chez un belligérant a éveillé chez son ennemi la pensée qu'il pourrait le forcer à la soumission en lui coupant les moyens de ravitaillement. On trouve ce système chez Grotius, Bynkershoek, Vattel et quelques publicistes anglais. -— D'autres fois, Tennemi était un peuple soulevé auquel son adversaire ne voulait pas reconnaître la qualité de belligérant. Ainsi, lorsque le Portugal a combattu contre l'Espagne pour son indépendance, lé traité de 1659 entre cette dernière puissance et la France a déclaré les vivres contrebande par rapport au Portugal. — Enfin^ dans des guerres à outrance, ou d'un
* V. aussi Fiore, % ItîOi.
;nrliaiiiemen( extraordinaire, comme celles de la période de 17R3 â 181.^, on en est venu à un système de véritable extermiimLioii par la famine.— Dans tous ces cas, des prohibitions, soit par décrel national soit par convention conclue entre ï]iielqiies Étals et plus ou moins imposée à d'auti*es, ont ét<^ dirigées contre le commerce des vivres, des blés, de \n faiine, etc-. ou vei-tu de Tantique paradoxe que la guerre confère le droit d'infliger à l'ennemi le plus grand détriment possible. Celte Ihèse fût-elle vraie, on oubliait ou feignait il oublier, que le détriment infligé en même temps aux neutres el au commerce pacifique universel n'était pas une r^oiiséquence k'^gitime du principe invoqué.
De très bonne heure, certains belligérants ont tenté de proliH>er leconimerce des comestibles. En 1303 la France et l'Angleterre conviennent de ne point assister l'ennemi par des Lninspoits île \ ivres ou en tolérant ces transports par leur-s sujets. En 154H TAngleterre, en guerre avec la France, a fait arreHer des na vi res écossais chargés de poissons destinésaux ports fr-inçais, en alléguant que l'Ecosse s'était engagée à ne point porter « secours w aux ennemis de l'Angleterre, et que les vivres étaient, eux aussi, un secours. A la même époque, des conventions entre la Fnmce et l'Espagne rangeaient les vivres parmi les objets deconlrebande à moins qu'ils ne soientapportésaux deuxÉtxits belligérants simultanément. Un peu plus tard, l'An- ^deten-e, en guerre avec l'Espagne, défend à diverses puissances tOMl transport de céréales et d'autres vivres aux ports espagnols, t< parre (lue le droit de guerre autorisait à forcer l'enaemi a la paix par la famine ». Le gouvernement britannique prohiba de nouveau ces articles eii diverses occasions: en Ifïâtï, paj- une simple ordonnance; plus tard, en insérant celte intenlicLiori dans une demi-douzaine de traités conclus au milieu du !7'"« siècle avec la Hollande et la Suède. La Hol-
lande, qui avait déjà, au commencement du IT»"® siècle, conclu quelques traités similaires avec la Suède et les Villes Hanséatiques, défendit en 1646, par un simple décret, le transport de vivies aux ports de l'Espagne. En 1673, il fut décidé que l'amirauté anglaise traiterait comme contrebande les céréales, le vin et Thuile, denrées auxquelles ont été assimilés successivement dans le cours du siècle passé, par les décisions des tribunaux anglais, le riz, le beurre, le poisson salé, etc. En 1689, pendant la guerre de l'Angleterre avec la France et la Hollande, des décrets anglais et hollandais ont prohibé les vivres et les céréales. Depuis lors la Hollande paraît avoir sagement renoncé à cette interdiction, tandis que l'Angleterre y est restée longtemps attachée. Elle l'a renouvelée en 1755. En général il fut ordonné pendant cette épo([ue aux commandants des escadres et flottes bi'itanniques d'empêcher l'arrivée de vivres à un ennemi que Von pouvait supposer souffrir de disette.
A l'époque de la Neutralité armée et de la première réaction contre les prohibitions exagérées les vivres furent respectés, sauf quelques rares exceptions. La Russie lésa déclarès contrebande en 1772 dans sa guerre contre la Turquie. En 1775 le Congrès des États-Unis a adopté un bill ordonnant que les navires, qui apportaient des vivres aux armées britanni- (fues en Américiue, seraient confisqués avec leurs cargaisons.
La prohibition générale commença lors des guerres de la révolution française. Le prétexte fut la famine qui régnait alors en France. Les puissances coalisées ralléguèrent comme une raison suffisante pour motivei* une défense générale de transporter des vivres à l'ennemi. Elles pouvaient, du reste, se fonder sui* les précédents du gouvernement français, qui avait eu l'imprudence de provoquer lui-même cette mesure, en dénonçant, par un décret du 1*'' mars 1793, ses traités
qui stipulaient expressément la libre circulation des denrées, et en ordonnant, par un décret du 9 mai, que les navires neutres transportant des vivres à l'ennemi seraient saisis et conduits en France, où la cai-gaison serait prise jjar les autorités françaises, contre payement. Sur ces entrefaites l'Angleterre conclut, dans le courant de Tannée, avec les autres grandes puissances, les États de la péninsule ibérique' et un État italien, des traités qui défendaient tout transport de vivres en France. Les instructions de la marine anglaise concernant l'exécution de ces actes, datées du 8 juin 1793, portaient, entr-e autres, que le transport de céréales n'était pas permis à destination française. Toute cargaison de cette nature deva-t être prise pour le compte de l'Angleterre, contre payement du prix et du fret, et conduite à un port anglais pour y être vendue, à moins qu'une caution ne fût déposée pour garantir le transport de la marchandisB à un pays ami de la Grande-Bretagne. Gomme motifs on alléguait: que les vivres étaient contrebande parce qu'ils maintenaient la force de résistance ctez l'ennemi; que le but de soumettre celui-ci justifiait le moyen qui consistait à empêcher l'arrivée des subsistances ; que la France se trouvait dans une situation qui commandait l'emploi de ce moyen; qu'elle avait armé toute sa population agricole pour fondre sur l'Europe ; que son gouvernement luimême avait pris en main l'industrie des vivres, en en faisant un service d'État; que la disette qui s'en était suivie dans le pays était ainsi l'œuvre du gouvernement môme ; qu'enfin cettedisette, dont dépendait le résultat de la guerre, pouvait être augmentée jusqu'à Tissuede celle-ci par une prohibition contre les ravitaillements venant de dehors. Par ces raisons, et comme, d'autre part, l'Angleterre avait non moins besoin de vivres pour pouvoir mener à bonne fin la guerre destinée à délivi-er l'Europe des attaques de la France, le gouvernement
britannique se considérait comme autorisé, non seulement à empéciier l'exportation des vivres et céréales en France^ mais encore à l'attirer de force dans ses propres ports.
L'esprit et le fondement de c^tte déclaration, c'est évidemment que « la fin justifie les moyens ». Voilà un belligérant qui «a besomyy de plus de vivres qu'il n'en a. Il prend, sans se soucier dû droit de propriété, ceux des neutres, et cela d'autant plus volontiers qu'il trouve fort commode de détourner ainsi les moyens de subsistance de son ennemi. Ce procédé aboutit à l'une des conséquences suivantes : Ou bien, il n'y a d'autre droit de neutralité que la « nécessité » de la guerre, terme élastique que les belligérants peuvent interpréter d'après leurs convenances. Ou bien, si l'état intérieur d'un belligérant laisse à désirer, ce sont les neutres qui en ^upportent le préjudice, et c'est à eux d'expier la faute. C'est aussi aux neutres d'aider l'un des belligérants à réduire l'autre par la famine. — Après cela, l'on se demande vraiment ce que c'est que la neutralité, et en quoi elle se distingue de la guerre î
Les protestations ne firent pas défaut, bien que ce fût une tache ingrate que d'opposer des raisons juridiques à des actes de violence de cette nature. Des puissances maritimes restées en dehors de toute participation aux conventions de 1793, les États-Unis et les États Scandinaves exposèrent dans des actes officiels tout ce qu'il y avait d'injuste dans l'interdiction d'un commerce aussi indispensable que celui des subsistances. Nous ne reproduirons point ici la teneur de ces protestations si connues. Il suffit de relever, à cause de leur sagesse, quelques-unes des observations aussi instructives que bien fondées formulées par les cabinets de Copenhague et de Washington. — Le gouvernement danois avait un motif tout spécial de se plaindre de la prohibition du transport des vivres. C'est que l'Angleterre s'était formellement obligée vis-à-vis du
Danemark, par une convention particulière de 1780, à ne point traiter les vivres comme contrebande. Lorscjue le ministre des affaires étrangères de Danemark se plaignit, tant de rinjustice de la prohibition en elle-même, que de la violation du traité, le cabinet de Londres s'excusa en alléguant, entre autres, (jue le gouvernement français était un gouvernement révolutionnaire et illégitime, non reconnu, et qu'il ne respectait pas la neutralité du Danemark. Ce motif étrange mérite d'être cité pour montrer le peu de valeur juridique des prohibitions contre les vivres, car la fausseté des motifs trahit en général l'injustice de la cause. Il revenait à dire, que si un neutre est lésé dans son droit par un gouvernement belligérant illégitime, l'autre belligérant, quoique légitime, a également le droit de violer sa neutralité. Dans tous les cas, c'est là un principe de droit international assez nouveau et inattendu. Un neutre, offensé par l'une des deux parties belligérantes, peut se consoler parce qu'il est offensé aussi par l'autre partie. De quoi se plaint-il? Jeu égal des deux côtés, violation contre violation, l'une efface l'autre, satisfaction pleine et entière est faite! D'autre part, le cabinet de Londres a voulu excuser la prohibition des vivres comme une « exception ». Mais si un belligérant avait le droit d'établir ainsi, quand bon lui semble, des exceptions aux règles du droit international au détriment des neutres, que deviendraient la neutralité et le droit international livrés à sa merci ? Et s'il était permis de rompre un traité en alléguant une circonstance qui n'a pas été insérée comme clause dans le pacte, en quoi consiste le respect des traités? C'est aussi à peu près ce que répondit le ministre danois comte Bernstorff dans sa réplique. En particulier, il fit ressortir que ni la conduite d'un ennemi, fût-elle encore mauvaise, ni sa qualité de gouvernement non reconnu, ne justifiait en aucun cas des
représailles dirigées contre les neutres, puisque ceux-ci n'étaient point responsables de la faute de l'ennemi. L'Angietei-re n'avait donc pas le droit de se venger des toils de la France en infligeant à son tour un tort au Danemark, qui n'avait rien commis d'irrégulier. — Le cabinet de Washington, qui s'associa aux protestations des États Scandinaves, ajouta dans une note du 7 septembre 1793, que c'était le droit absolu des neutres de transporter librement et sans obstacle, aux deux belligérants, toute marchandise qui n'appartenait pas à la catégorie des munitions de guerre, et que, les vivres n'appartenant pas à cette catégorie, les attaquer, c'était attaquer injustement le libre échange pacifique.
La réclamation du gouvernement de Washington avait été provoquée surtout par une loi additionnelle à la prohibition britannique, qui ordonnait la saisie des navires neutres transportant des vivres aux colonies françaises. Le gouvernement britannique a révoqué cette loi ; et il a conclu, le 19 novembre 1794, avec les États-Unis un traité portant que, dans les cas où « selon le droit des gens en vigueur» les vivres deviendraient contrebande, ils ne seraient pourtant pas confiscjués mais seulement soumis à préemption.
Ces actes sont remarquables sous deux rapports. Ils placent les neutres dans des conditions différentes, selon leur puissance et l'énergie de leurs réclamations. Et ils supposent, sans les préciser, l'existence de cas où les vivres deviendraient contrebande. Comme la préemption avait dans le cas présent remplacé la confiscation avant le traité, en vertu de la loi même qui avait occasionné la réclamation, il est évident que la convention n'était qu'une concession apparente, qui éludait la question de droit et laissait tout dans le vague et l'indécis. Aussi, en avril 1795, un ot*der in^couneHreprodumi-ïl le contenu des instructions du 8 juin 1793 dont l'application avait été
suspendue pendant les pourparlers, en ordonnant la saisie des navires neutres chargés de vivres ou de céréales et la vente forcée de leurs cargaisons en Angleterre. Il est vrai que cet ordre fut de nouveau rappelé sur les plaintes réitérées des neutres, notamment des États-Unis, et qu'une commission mixte fut instituée pour examiner les plaintes et la légalité des mesures qui y avaient donné lieu. Mais devant cette commission le cabinet de Londres allégua de nouveau, qu'un lielligérant avait le droit de défendre aux neutres le transport de vivres à un ennemi qui pouvait être réduit par la famine, et que TAngleterre, qui du reste payait les vivres saisis chez les neutres, en avait besoin. Le cabinet de Washington répondit en se référant simplement au droit international, qui n'avait jamais approuvé la famine comme moyen de guerre justifiant des prohibitions du commerce neutre. Hors du blocus et de l'investissement des places, les neutres n'étaient point obligés de s'abstenir d'apporter des vivres à un ennemi affamé. La commission partagea Tavis que Pintérêt (jue le belligérant a d'affamer son ennemi était une circonstance qui ne regardait pas les neutres, que la propriété neutre n'était point à la disposition des intérêts belligérants et ne pouvait leur être sacrifiée, et que si un belligérant avait besoin de vivres, ce besoin ne lui conférait pas le droit de s'emparer de force de ceux qui appartenaient aux neutres, en violant le droit de propriété, mais qu'il était, comme tout autre État, obligé de s'en tenir aux moyens licites pour acquérir ses denrées. Et comme le payement n'efface point le tort qui consiste à forcer un propriétaire étranger à aliéner sa propriété, contre sa propre volonté, à un autre que celui avec lequel il avait contracté la vente, l'Angleterre fut jugée coupable et condamnée à réparer le dommage occasionné pat* les saisies injustes.
Cette décision correcte n'a eu qu'un effet momentané. Pendant les guerres acharnées qui ont suivi, les vivres ont éiv prohibés à plusieurs reprises, non seulement par TAngletenv. mais aussi par la France et la Russie. Mais l'Angleterre seiili' agissait systématiquement, en se réservant le droit de prohiber cette contrebande accidentelle « sous certaines circonstances, déterminées par la situation particulière de la guerre ou les conditions des parties y engagées » *, Au nom de re principe élastique les croiseurs s'emparaient de toutes sorties de choses appartenant aux neutres et fort agréables à posséder en temps de disette : non seulement des céréales et de la hrine, mais des comestibles de toute espèce, comme le riz, les biscuits, le sel, le poisson, la viande, le vin, le pain, l'huile, le beurre, etc. Chaque jour et chaque cas pouvaient apporter une surprise nouvelle, car les t circonstances » variaient :i l'infini. Tantôt tous les vivres furent attaqués sans distinction, tantôt l'un ou l'autre de préféi-ence. Tantôt ils furent confisqués, tantôt soumis à préemption. Ce dernier mode d'acquisition fut employé notamment à l'égard de produits natureh du sol du pays d'exportation *, ou bien en considération d'une destination évidemment pacifique.
Il n'est pas dans notre intention, en exposant ces faits contraires au droit, d'en rendre responsable une seule puissanct^ Aux États-Unis, dont le gouvernement a été si sévère i\ les blâmer, les tribunaux des prises se sont laissé entra ïner à condamner des navires neutres transportant des \l-
* V. ravis de ramirauté anglaise et des juges des prises dans Irs causes rapportées dans Robimon's Reports, noiSLmment vol. I, pp. 190-HÏ-i. ^ Encore dans ce cas, la règle variait, même dans les conventions imposées aux neutres. Dans un traité de 1803 avec la Suède, rAngl^terre consentit à remplacer la confiscation des vivres par la préem]»tion, mais dans un nouveau traité de 1812 avec le même État Ali^ revient à l'ancienne règle delà confiscation.
vres. Et ils ont allégué, eux aussi, « par exception » la nécessité de réduire l'ennemi par la famine. Toutefois le prétexte ordinaire a été une destination pi-ésumée à quelque i^age belliqueux par Fennemi, supposition le plus souvent fondée sur le caractère militaire du port de destination*. Il est évident que ces condamnations étaient contraires à l'esprit de la protestation, exposée par le gouvernement de Washington dans sa note du 7 septembre 1793, contre les attaques des Anglais sur les transports des vivres. Dans cette question les revirements de la jurisprudence américaine ont été nombreux •, et ce n'est que de notre temps qu'elle a adopté d'une manière positive le principe moderne.
Ce principe, qui ne tolère pas des prohibitions contre les vivres, est maintenant fermement établi. Il est vrai qu'encore à une date récente, pendant la guerre de Grimée, le gouvernement britannique a déclaré, en plein parlement, qu'il comprenait sous la dénomination de contrebande les armes, les munitions de guerre et les vivres. Mais, dès lors, le temps a marché. Ni les hommes d'État ni les jurisconsultes contemporains en Angleterre ne partagent l'opinion de leurs prédécesseurs. Et les autres États n'ont pas compris les vivres dans leurs dernières lois sur la contrebande. En général, ils s'en sont tenus strictement aux munitions de guerre, et les prohibi-
* V. plus haut, I 3, ce qui concerne cette pratique des juges de prise américains.
* Dans la cause célèbre du Commercen, pendant la guerre de 1812- 1814, la Cour Suprême de Washington déclarait encore, que des vivres qui étaient propriété neutre mais produits du sol ennemi devenaient contrebande, s'ils étaient destinés aux armées ou flottes ennemies, ou à un port militaire de Tennemi. Et, au milieu de notre siècle, quelques Iraités entre les États-Unis et d'autres États américains contiennent la règle que les vivres sont contrebande s'ils sont transportés à une place assiégée ou bloquée. C'est là, nous semble-t-il, confondre les lois de blocus et celles de contrebande.
tions accidentelles leur sont inconnues. Du reste la désappnjbationdes attaques sur les vivres remonte assez haut. Déjà en ifi54 la Hollande et en 1685 la France ont insisté sur la liberté de cet article. Lorsque pendant le conflit suédo-danois de 1710 le Danemark voulut empêcher les neutres de transporter des vivres en Suéde, toute l'Europe s'y opposa, y compris TAnglelerre elle-même. De nombreux traités déclarent expressément illicite la prohibition des vivres, sans compter ceux (jui, en ne les insérant pas dans leurs listes de contrebande, constituent un témoignage négatif de l'opinion qu'ils doivent être respectés. Nous avons compté environ une vingtaine de ces traités dans la période de 1650-1827 ; de ce nombre sont les importantes conventions des Pyrénées et d'Utrecht. La France, la Hollande, l'Espagne, les États Scandinaves, les États-Unis, l'Angleterre même (sept fois) y figurent comme États contractants. L'Angleterre n'a donc pas hésité à s'obliger à plusieurs reprises à considérer comme non-contrebande, sans condition, des objets dont elle n'a, en d'autres occasions, reconnu la liberté que conditionnellement.
Parallèlement avec cette conversion des gouvernements un numvement analogue s'opérait dans la doctrine. Grotius y avait introduit le principe — qui dans la suite devait devenir si fatal — de la réduction de l'ennemi par la famine, en rangeant les vivres dans sa seconde classe d'objets, dont il dit que « si je ne puis me défendre autrement qu'en les interceptant, la nécessité m'en donne le droit » (lib. IH, cap. I, V, 2-3). Il est vrai que (irotius, en citant les cas dans lesquels il suppose que l'attaque sur un transport de vivres serait ainsi justifiée, confond la loi de contrebande et celle de blocus. Mais cette confusion, évidemment faite par mégarde, ne veut point dire que selon lui les vivres ne puissent être prohibés aussi par la loi de contrebande seule. En etTet, il les range parmi les objets d'usage
double, à prohiber selon les circonstances. Du reste, la môme confusion se retrouve chez Bynkershoek et Vattel, quoiqu'il soit clair que leur intention était de justifler la contrebande conditionnelle des vivres. Bynkershoek défend leur transport à des ennemis « qui sont assiégés par nos amis ou bien d'autre manière pressés par la famine » (lib. I, cap. IX-X). Dans le premier de ces cas la loi de contrebande n'est ni nécessaire ni même applicable, puisque tout commerce, de contrebande ou autre, est exclu des places cernées. Mais le second cas correspond précisément à celui que Grotius a posé comme base de sa défense contre les vivres hors des occasions de siège et de blocus, quoiqu'il n'ait cité que celles-ci comme exemple. De même, Vattel défend d'abord comme contrebande, entre autres, « les vivres mêmes, en certaines occasions où l'on espère réduire l'ennemi par la faim » (liv. III, 1 112) ; mais plus loin (1 117) il cite comme exemple d'une rupture de blocits le transport de vivres à une place prête à se rendre à cause de la famine. L'on a conclu que Vattel n'a voulu prohiber les vivres que dans les cas de siège ou de blocus ^ Selon nous c'est à tort. Certes, Vattel a pu oublier, comme ses deux grands précepteurs, que les cas de siège et de blocus excluent par eux-mêmes l'application de la loi de contrebande. Mais sa remarque, que tout commerce est défendu avec une place assiégée ou bloquée (| 117), prouve que, tout en citant la prohibition des vivres à l'occasion d'une réduction par famine dans un exemple de blocus, il distingue néanmoins nettement «ntre ce cas et celui de la contrebande, dans laquelle il ne comprend que certains articles qu'il énumère (| 112). Gela n'empêche pas, qu'en essayant de justifier la défense contre les vivres par des exemples tirés des sièges et des blocus, où
« V. l^^heaton, t. II, p. 155; Gessner, pp. 88^9.
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la réduction par la famine est légitime, Yattel, comme Grotius et Bynkershoek, n'ait contribué, peut-être involontaii*ement, à entretenir et à encourager parmi les publicistes la tendance d'excuser les prohibitions contre les vivres sous le prétexte d'affamer Tennemi. Cette supposition est d'autant plus autorisée que, de nos jours encore, on confond dans un but de prohibition exagérée la loi de contrebande et celle de blocus, afin de pouvoir invoquer aussi à l'égard de la première le principe de la réduction par famine *.
Parmi les modernes, Heffter range les vivres dans la classe des objets de contrebande conditionnelle, dont le trafic pourrait être empêché « dans le cas où, par leur transport vers l'un des belligérants, le commerce neutre prendrait le caractère de secours manifestement hostile » (| 160). C'est de nouveau le principe subjectif, qui échappe à tout contrôle sérieux. — Quelques auteurs en Angleterre et en Amérique qualifient les vivres de « contrebande selon les circonstances », ce qui veut dire pour les uns « d'après l'intérêt du belligérant », pour les autres « d'après la destination présumée à un usage belliqueux ».
Dans la littérature contemporaine, une seule voix impartiale s'élève en faveur de la saisie, sous certaines conditions, de vivres neutres par les belligérants, celle de M. Perels. Il estime, que l'officier qui, « au détriment de ses propres soldats », ne saisirait point les vivres que le neutre transporterait à son adversaire et dont lui-même aurait un pressant
* V. par exemple dans Field, § 859, une citation de Parsons (Maritime iato, Boston 1859), (jui qualifie de contrebande les provisions alimentaires destinées à une localité qu'un belligérant a entrepris de réduire par la famine, en ajoutant, qu'« il en est ainsi de tous effets destinés à ime ville assiégée ou bloquée ». S'il faUait qualifier de contrebande tout objet dont le transport à une ville assiégée ou bloquée est défendu, toute marchandise serait contrebande. La notion actuelle de ce mot deviendrait entièrement autre.
hemtL u eïR-ourrait une grave responsabilité » *. — Mais le |nt*ssiinL besoin d'un belligérant est-il donc le fait du neutre? el.^ sinon, siii' quel fondement de droit imposerait-on à celui-ci le devoir d employer sa propriété, contre sa volonté et en jXMBpanI Mïji contrat avec un tiers, à aider un inconnu? Un tel sacntK'4^, t|ui du reste impliquerait de la partialité pour Tune i\es parties en guerre^ n'est commandé par aucune obli- ^îïfctinn. A a un pressant besoin d'une chose. Est-il autorisé à saisir avec violence l'objet de ses désirs de B, par cette seule raison tjue celui-ci le possède et qu'il est le premier qu'A renct)nlre sur son chemin ? N'est-ce pas oublier le respect dû ■M[\ thffirs du neutre, que de le traiter comme un ennemi, conlre Jeipiel tout est permis? Les besoins du belligérant ne regîirdeiil al^solument pas les neutres. Ils ont le droit absolu de rester en dehors des hostilités aussi longtemps qu'ils ne s'y injfèrent pas oiix-mémes. C'est donc se servir d'une expression pour le moins inexacte, que de dire, que ce serait « au détrimenl * dés siens qu'un belligérant ne se servirait pas, pour satisfaire ;î leurs besoins, de la propriété neutre à laquelle il n'a aucun droit, — quelque commode que soit l'expédient de s emparer du bien de l'étranger pour satisfaire les besoins des siens. M. Perels invoque le droit de la guerre. Mais n'est-ce pas précisément la meilleure preuve que le procédé n'est pas applicalile iui\ rapports de la neutralité? Les neutres ne s<mt pas des ennemis; et un belligérant, qui s'aviserait de les traiter comme tels, encourrait certainement « une grave res[)ousabilité ». Le premier des principes fondamentaux de la neutralité moderne, c'est qu'il n'est pas permis au belligérant tie touchi^r à une propriété neutre non-contrebande, tant que son propriétaire n'a pas enfreint les régies de la neutra-
^ F. Pfrt'U. Manuel de droit maritime international, édit. franc, trad. Aïirt^ndt. Pans 1884, pp. 277, 280-281.
lité. Or, ce n'est pas rompre la neutralité que de rencontrer par hasard sur la haute mer un belligérant qui a négligé de se fournir dés provisions suffisantes.
A part ces quelques exceptions, la littérature du droit international moderne est à peu prés unanime à reconnaître l'erreur et l'injustice de la prohibition des vivres. Valin, Wheaton, Hautefeuille, Ortolan, Bluntschli, Galvo et Fiore * sont généralement d'accord avec la plupart des publicistes contemporains, que tout commerce pacifique pourrait être attaqué avec autant de raison que les vivres, puisque la plupart des marchandises qui sont apportées par un neutre à un belligérant contribuent au bien-être de celui-ci et facilitent ainsi indirectement sa résistance en soutenant ses forces *.
Ceux qui ont voulu excuser, ou même admettre^ la prohibition des denrées, ont allégué dans ce but deux raisons principales: 1« réduire Tennemi par la famine est un moyen de guerre licite, surtout s'il est pressé par la disette ; 2® les vivres ont le même caractère que les munitions de guerre, s'ils conservent les forces de Tennemi et par conséquent ses moyens de prolonger la résistance.
Sur le premier point nous répondrons, forts de l'appui des sommités du droit international contemporain, que ce droit n'admet absolument pas la famine comme un moyen de guerre,
* R.'J. Valin, Commentaire sur Vordonnance de la marine de 168 i^ La RocheUe 1766; Wheaton, t. II, p. 158; Hautefeuille, sect. II, § V, art. 2; Ortolan, t. II, p. 191; Bluntschli, § 807; Calvo, § 1106; Fiore,
* M. HaU remarque justement (| 245) que les prohibitions des vivres, insoutenables en théorie et désapprouvées en pratique, n'ont pas plus de raison d'être que la fermeture de tout autre commerce neutre, fùt-il le plus innocent.
sauf dans le cas où celui qui l'emploie dispose des forces suffisantes sur la place même, pour empêchei^ effectivement tout accès à Tennemi.
Sur le second point il suffit d'objecter, que si la raison invoquée était propre à justifier des attaques sur les cargaisons de vivres neutres, cette même raison pourrait être alléguée pour justifier Tobstruction du trafic neutre tout entier; car tout échange commercial entre les nations, tout transport de quelque nature qu'il soit d'objets utiles à l'existence, augmente le bien-être et partant les forces de celui qui les reçoit. Dés lors, il n'y aurait plus de commerce qui dût être respecté.
Certes, si un ennemi pouvait, d'un trait de plume, être isolé et séparé de tout commerce avec les neutres, il serait bientôt forcé de cesser sa résistance, car il faut manger pour pouvoir se battre. Seulement, ce ne serait point alors Tautre partie belligérante, mais les neutres qui auraient effectué sa soumission, et ce seraient eux qui auraient supporté les fardeaux et les sacrifices de la guerre. La contrebande des vivres présuppose donc la suppression de la neutralité.
Il est évident, qu'une fois admis le libre commerce des vivres, la culpabilité des attaques dirigées contre eux ne peut pas être effacée par quelque prix d'argent payé au neutre. Le prétexte du « besoin » ne suffit pas même pour couvrir la violation du droit de propriété, résultant de cette expropriation. Que signifierait le droit de propriété, s'il n'appartenait pas à son titulaire de décider de l'emploi de ce qui lui appartient? Et si le respect du droit de propriété venait à être abandonné dans les rapports entre belligérant et neutre, celui-ci ne serait plus neutre, mais ennemi. C'est donc à juste titre que plusieurs gouvernements ont qualifié de coupables et contraires au droit international les ordres de cabinet par lesquels, en 1793, les gouvernements français et anglais se sont approprié
les cargaisons neutres de vivres, en les payant, et en se fondant sur leur propre besoin.
De ce que les vivres ne peuvent pas être déclarés conlrebande, il ne suit point que la neutralité ne pourrait dnns aucun cas être violée par des transports de vivres à un IihIligérant, des approvisionnements ou des actes par lesqiH'h les vivres seraient tenus à sa disposition. Le gouvemmutut neutre qui fournirait systématiquement des vivres à une [i;*rtie belligérante pour Taider dans la lutte, aurait par là mi^riiv rompu sa neutralité. Il en serait de même, si un État neiHir favorisait sur son territoire, régulièrement et par ses or^^unes, des approvisionnements en vue des opérations de L;i guerre, ou tolérait dans ses ports rétablissement de députa rie vivres par les belligérants ou l'un d'eux, de manière à facililer le renouvellement de leurs provisions et à faire du pays neuln^ un point d'appui pour les opérations militaires. Mais ces délits contre la neutralité ne sont pas des faits de contrebande. Ils tombent sous l'application d'autres dispositions des lois géfuV rales de la neutralité *.
Cette distinction n'est ni superflue ni arbitraire. Il est de* \\\ notion même de la contrebande, que la culpabilité s'atlacbr a l'objet et non pas au sujet, au fait extérieur et non pas à l'intention, au but ou au procédé. Et il ne serait pas possilïle. sans violer le droit international, de modifier sous ce rappnri le caractère et la marque distinctive des faits de contrebande. Il y aurait trop d'abus du pouvoir délicat et dangereux, conféré au belligérant, de s'emparer des choses réputées coniivbande, si celles-ci étaient qualifiées par d'autres signes que des critériums extérieurement manifestes et palpables. Des sigut*s
^ V. ces dispositions dans R. Kleen, Neutralitetens Lagar, Stockhuliji 1889-1891, §1 70, 126.
intérieurs ne peuvent être employés que lorsqu'il s'agit de prohiber les secours de guerre par voie diplomatique ou strictement internationale.
3. Étoffes, draps et vêtements. Le commerce en reste libre, même s'ils sont destinés à l'habillement et à l'équipement des troupes ou des chevaux de l'armée, sauf le cas où ils font partie intégrante des armes ennemies elles-mêmes, comme accessoires ou moyens de les porter (baudriers, ceinturons, porte-épée, fourreaux, fontes, etc.), ou encore s'ils sont en même temps de véritables moyens de défense (cuirasses, plastrons, cottes de mailles, etc.). — Un vêtement ou une étoffe, même un uniforme, n'est dans la règle ni une arme, ni une munition de guerre, mais seulement un moyen d'existence, comme les vivres. Si le manger spécialement fait pour le militaire (comme par exemple les fameuses « Erbsenwûrste ») ne peut pas être prohibé, le vêtement spécialement fait pour lui ne le peut logiquement pas non plus. Encore moins s'il s'agit d'effets appartenant aux ambulances (charpie, bandages, etc.). Ce qui ne sert ni à l'attaque ni à la défense purement belliqueuse ne rentre pas dans la catégorie des munitions de guerre proprement dites *.
Du reste ces articles ont rarement été prohibés, sauf les selles et les brides. Quelquefois ces deux articles ont été déclarès contrebande, tandis que les chevaux étaient laissés libres, alors qu'originairement c'était à cause de ceux-ci, et conjointement avec eux, qu'ils ont été prohibés. Les selles furent envisagées comme contrebande, en même temps que les chevaux, par les traités des Pyi*énées et d'Uti-echt, qui ont servi de type jusqu'à l'époque de la Neutralité armée; tandis que sur la liste de la Neutralité armée, comme sur celle
4 donip. BluntschU, % 803, 2; Calvo, % 1108; Fiore, % 1(504.
(le 1766 qui lui servit de modèle, les selles et les brides figurent ensemble, alors que Tarticle « chevaux » ne s'y trouve pas. Cette disposition, dont il est difficile de trouver la raison, explique le fait assez étrange que les selles et les brides se rencontrent sur un si grand nombre de listes de contrebande. Les États qui ont cru favoriser le progrès en copiant simplement la loi de la Neutralité armée, très libérale pour son temps, ont inscrit dans leurs prohibitions les selles et les brides avec tout le reste *. Hors ces deux articles, il est rare de trouver des prohibitions d'effets d'habillement, sauf peutêtre en Amérique. Les traités conclus par les États-Unis avec la France en 1778 et avec la Hollande en 1782 interdisent les effets appartenant à l'équipement des chevaux. Quelques traités contemporains entre des pays américains envisagent comme contrebande les uniformes, les habillements de soldat destinés à l'usage en guerre, et la buffleterie. Enfin, le ti-aité de 1871 entre les États-Unis et l'Italie énumére dans sa liste de contrebande, entre autres, les « équipements de cuir d'infanterie », les « habits coupés ou faits en forme militaire ou pour l'usage militaire », les « équipements de cuir de cavalerie, selles de guerre », etc.
Au contraire, certains actes conventionnels ont expressément déclaré libres les effets d'habillement et leurs étoffes, par exemple les traités de 1677, 1713 et 1786 entre la France et l'Angleterre .
Les publicistes ne comptent qu'exceptionnellement ces articles parmi les objets de contrebande '.
* Le décret suédois du 8 avril 1854 (| 5) et le règlement des prises prussien du 20 juin 1864 (| 8), considérés tous deux comme Texpression des principes de la Neutralité armée, défendent les seUes et les brides, quoiqu'aucune de ces deux lois ne prohibe les chevaux.
« V. Hûlmer, t. 1, 2- pariie,. ch. I, § 5; Bluntschlù | 805; Hall, | 246; Fergitson, % 265.
^, Navires dk commekck. H est arrivé que les navires de nnnmerce ordinaires ont été considérés comme contrebande, soit par la raison qu'ils peuvent facilement être convertis en Tiavires de guerre, soit dans les cas où Ton a cru savoir qu'ils étaient destinés à être ainsi transfonnés. Mais, sous ces prétextes s'est souvent caché le désir de ruiner la prospérité d'une n.'ivigation rivale. Et, il est difficile de ne pas s'apercevoir de ^Tlte intention dans les traités, peu nombreux du reste, par lesquels des puissances maritimes se sont obligées les unes t^rivers les autres, pendant une période de rivalité, à prohiber les navires de commerce ^
[ndépendamment des traités, les tribunaux anglais et amél'icains ont quelquefois jugé de bonne prise les navires de commerce, dans le cas où ils avaient élé rencontrés en route pour des places ennemies, qui étaient soit fortifiées, soit le théâtre d'armements militaires, ou lorsqu'on croyait pouvoir conclure d'autres circonstances qu'ils étaient destinés à être é(]uipés pour la guerre *. II est évident qu'un tel traitement ne saurait se justifier que si l'on peut prouver Fexistf'Hce d'une fi*aude, et si le caractère commercial du navire n'est qu'apparent. Attaquer un navire sur de simples conjectiires, parce qu'il peut être changé en quelque chose d'autre que ce qu'il est, ou à cause du caractère du port de destination ou d'événements qui s'y passent, c'est, pour le moins, arbitraire. Aussi est-ce à juste titre que les jurisconsultes et atiiorités en France ont expressément désapprouvé une telle
* Traités de la Hollande avec la Suède en 1614, avec les Villes Hanst>atiques en 1613 et 1615, avec l'Angleterre en 1625 et 1654, etc.
* V. dans Kent{ch. VU) plusieurs cas où notamment la Cour Suprême di" Washington, mais aussi d'autres tribunaux américains, ont condamné dv^ navires de commerce sur un soupçon qu'ils auraient été conduits â l'ennemi, en vue d'être employés par lui dans la guerre après avoir Kutfi le changement nécessaire.
pratique, comme contraire au principe admis et consacré: que seuls les objets, qui dans leur état actuel servent aux usages belliqueux, sont de contrebande. — Chez les publicistes, les navires dont on pouvait dire seulement qu'ils pouvaient être équipés en guérite, mais qui n'étaient pas encore des navires de guerre, n'ont été prohibés que par les partisans de la contrebande accidentelle. Bluntschli range les navires de commerce dans sa contrebande conditionnelle (I 805). Heffter a d'abord partagé cette opinion, mais il paraît avoir changé d'avis dans ses dernières éditions. La grande majorité des publicistes rejettent décidément cette prohibition.
Dans le cas seulement où un navire ^*f un navire de guerre, déguisé ou non, il est contrebande; et il ne peut pas se soustraire à son soi-t parce (|u'un arrangement apparent lui a donné l'aspect et les dehors d'un navire de commerce. Mais des navires de guerre ainsi travestis ne peuvent être appelés «navires de commerce». On ne saurait confondre avec eux les navires de commerce suspects d'une destination militaire; un tel futur inconnu appartient aux possibilités, non aux réalités.
5. Matériel maritime. Sous le nom de « naval stores and materials» ont été réunis un nombre considérable de marchandises et d'articles, qui servent à la construction, l'armement, l'équipement, le radoub et la réparation de navires, de quelque sorte qu'ils soient. Comme ils appartiennent aux catégories de produits les plus diverses, et comme leur désignation générique n'indique pas clairement tout ce qu'elle renferme, nous avons cm devoir les énumérer expressément dans le texte même de ce paragraphe. On verra aisément par rénumération que ces choses si diverses, relevant de toutes les branches de l'industrie, sont des objets de première néces-
site, servant principalement aux usages les plus pacifiques dans les différents domaines de la vie ordinaire, et indispensables spécialement à la navigation commerciale. Quant à ia trueire, elles n'y servent qu'en ce sens tout indirect et étnui^Tr à la notion de contrebande, qu'un navire de comxi\e\X9 peut être changé en navire de guerre, et que, pour coiisti'ïiire un navire de guerre, il faut en grande partie les méiJi*"s matériaux que pour tout autre navire.
Et rependant, cette immense classe d'objets a été, elle aussi, et niîiilgré son caractère distinct des armes et des munitions lie jiTiieri-e, attaquée comme contrebande aux époques où il était de mode d'exagérer les prohibitions. Le prétexte était, 4'omme de raison, c^ue ces objets pouvaient servir aussi à la construction des navires militaires *. Mais, ici encore, Tun des mollis lïHncipaux paraît avoir été d'affaiblir l'ennemi en se servant des neutres comme moyens pour atteindre le but, et de porier un coup mortel aux navigations rivales, en d'autres lerme^^. de monopoliser le commerce maritime. Comme la Tialrne pacifique du matériel maritime et sa qualité d'arlirles essentiels d'exportation de plusieurs pays rendaient l'applicatifiTi de cette loi de contrebande exceptionnellement difficile, les opinions furent dès le commencement fort partagées sui- son opportunité, et les protestations ne firent jamaîs
* O"«ïcr"^fois des tribunaux de prises ont tâché de distinguer entre les produits des mines et des forêts qui seraient plus particulièrement piijpi'es à la construction des navires, et ceux qui ne le seraient pas, en ne pmliibant que les premiers. C'est ainsi qu'en 1807 un conseil des prises f!ii France a acquitté une cargaison de charpente, saisie par un croiseur français, par cette raison qu'elle n'était pas de respècequi servirait spécialement aux constructions navales. Mais il est évident que ce ircKt que dans une minorité de cas, relativement Insignifiante, qu'il serait posHible d'établir une distinction semblable. Et d'ailleurs, ceux des objets diint il i-Hl ici question, qui sont propres à la construction des navires de guerre, sopt aussi propres à la construction des navires de commerce.
défaut. Les États Scandinaves avaient surtout lieu de se plaindre, parce que leur population vit presqu'exclusivement de la vente des produits du sol, des mines et des forêts, directement menacés, ainsi que le commerce et la navigation y relatifs, par les attaques sur le matériel maritime, qui comprend tous ces produits, comme il appert de la liste contenue dans ce paragraphe.
La pensée de prohiber ces choses est très ancienne. Déjà pendant les Croisades l'article « matériaux pour construction de navires » figure parmi ceux dont le transport aux infidèles était puni. Les défenses devinrent plus fréquentes à mesure du développement des flottes, quoique jamais cependant on n'en soit venu à ranger le matériel maritime dans la classe des munitions de guerre. Ce furent surtout les puissances maritimes colonisatrices qui prirent l'habitude fâcheuse de défendre aux neutres, au début d'une guerre, tout transport de tel matériel à l'ennemi. Il est vrai que la jalousie coloniale n'était pas le seul mobile. Il s'y joignaient d'autres causes, plus ou moins accidentelles. La Hollande, qui marchait alors ^n tête avec ces défenses, a commencé à les promulguer pendant sa guerre d'indépendance contre l'Espagne. Lorsqu'elle avait tout à redouter des renforts apportés aux Pro- Tinces-Unies par la flotte espagnole, elle espérait profiter d'une manière plus efficace de sa situation éloignée de la métropole, si les moyens de transport maritime de celle-ci venaient à être diminués. Et, une fois l'habitude prise de publier ces défenses, elles furent renouvelées. L'exemple de la Hollande et de l'Angleterre fut suivi plus tard par la France, à titre de représailles, mais en faisant une exception en faveur des pays où les objets étaient produits et dont ils composaient un article principal d^ l'exportation. Au commencement du siècle passé cette contrebande avait jeté des racines un peu par-
tout, mais ii en est peu qui aient été plus contestées, tant à cause de Tinjustice de la défense que de Timportance des intérêts en jeu. D'une part, la jalouse inquiétude des puissances maritimes qui ne pouvaient souffrir de voir se développer, par le commerce du matériel maritime, les flottes ennemies ou rivales, soit militaires, soit commerciales; d'autre part, les nations neutres pour lesquelles le respect du commerce de ces articles était une question vitale, une condition d'existence, soit parce qu'ils composaient leur principale source de revenus, soit parce que leur propre navigation en avait besoin.
Par suite de ce conflit d'intérêts et du despotisme volontaire qui frappait de préférence ceux d'entre ces objets dont l'arrivée était momentanément la plus favorable à l'ennemi, les défenses variaient à l'infini. Dans aucune contrebande, elles ne se présentent sous autant d'aspects différents et Contradictoires. Tantôt les objets du matériel maritime furent prohibés tous ou presque tous en même temps, tantôt quelques-uns seulement, l'un par-ci, l'autre par-là, sans que la cause de la distinction soit toujours visible. Une seule et même puissance conclut parfois simultanément des traités, qui non seulement renfermaient des prohibitions de choses toutes différentes, mais qui stipulaient d'un côté la liberté, de l'auti-e l'interdiction du même article. Il arrivait même à une puissance de décréter dans l'espace de quelques années des ordonnances contradictoires. Ainsi, l'Angleterre prohibe le matériel maritime en I74i,le déclare libre en 1748, le prohibe de nouveau en 1755.
Un projet de règlement basé sur des principes juridiques ne peut pas avoir égard à des actes prohibitifs, dont la conclusion, les changements continuels, et surtout les motifs non avoués visant à priver un ennemi ou un rival d'une ressource dans une situation donnée, témoignent si clairement de l'absence de tout fondement juridique. Et c'est en vain que nous cherchons
dans les actes conventionnels quelque principe stable. Une douzaine de traités ont déclaré contrebande le matériel maritime, un nombre égal ont déclaré qu'il n'est pas contrebande, sans parler de ceux qui, en l'excluant de leurs lisles, font cette déclaration d'une manière tacite et indirecte. Dans les deux catégories figurent comme contractants la Hollande, l'Angleterre, la France, les États-Unis et la Suéde. La plupart des principales puissances maritimes d'alors ont donc trouvé que les deux principes contraires se valaient. Et dans chacun des camps opposés, surtout dans celui des prohibitions, il y a toutes sortes de nuances différentes; la défense ou la liberté est plus ou moins étendue. Le plus souvent on a prohibé les agrès et les voiles, puis la poix, le goudron, la résine, le chanvre, les mats, les bois de construction, etc. Les traités avec quelques États, surtout du Nord, dont lexportation de produits des mines et des forêts ne pouvait être atta(|uée sans ruiner leur population, ont stipulé une exception en faveur de ces produits ou remplacé à leur égard la confiscation par la préemption, surtout pour le fer et le bois. D'auti'e part, les traités qui déclarent libre le matériel maritime, renferment, eux aussi, certaines réserves, par exemple en exceptant de la liberté le commerce avec tel autre État. Tout cela prouve, ce nous semble, que ce n'est point le secours de guerre, comme tel et objectivement, qui a été le motif de cette prohibition, mais bien des circonstances étrangères au principe juridique de la neutralité. Il est évident, en effet, que l'importance du secours de guerre pour l'ennemi ne diminue pas dans la mesure où l'importance de l'expoilation augmente pour le neutre, et que, si le matériel maritime était une munition de guerre, il aurait ce caractère pour tous les États.
Du reste, l'attitude observée par certaines puissances maritimes à l'égard de cette contrebande diffère d'une manière
remarquable. Les États-Unis, qui pendant la guerre d'indépendance voyaient leur ennemi prohiber les bois de construction, ont généralement évité de se lier par des défenses contre le matériel maritime, et ils ne Pont fait que contre TAngleteri-e, ou sous sa pression. La France a le plus souvent contesté la légitimité de ces défenses. Elle n'a cessé d'être conséciuente qu'à titre de i-eprésailles, et en faisant dans ce cas une exception en faveur de produits nationaux. Enfin, les États Scandinaves n'ont guère pu voir dans les attaques contre un commerce dont la liberté était pour les peuples du Nord une véritable condition d'existence, qu'une piraterie déguisée, excusable tout au plus à l'époque où la guerre maritime ellemême n'était guère autre chose.
Nous ne pouvons nous empêcher de relater ici, avec quel- <|ues détails, le rôle qu'ont joué ces derniers États dans l'histoire de cette contrebande, non pas parce qu'ils nous touchent de près, mais à cause de l'exemple frappant, et de la preuve qu'il donne de l'impossibilité de maintenir les prohibitions contre des objets aussi usuels et composant une partie si considérable du commerce universel, que ceux qu'on s est plu à grouper ensemble, malgré leur nature diverse, sous la dénomination commune de matériel maritime. La ré^iManc^ des pays du Nord contre leur interdiction a éclaté lorsque l'Angleterre, quoique liée envers la Suède par un traité de 1656, qui excluait ces objets de la liste des articles défendus, voulut, peu après, les traiter comme contrebande même lorsqu'ils venaient des ports suédois et finlandais, en alléguant comme motif que les circonstances avaient changé. Lorsque l'Angleterre avait, en 1656, pendant sa guerre contre la Hollande, laissé libre le matériel maritime, c'était, disait-on, parce qw'ilne lui eût servi à rien d'empêcher alors l'arrivée chez l'ennemi de tels articles provenant de la Suède. La Hollande pouvait les recevoir tout
aussi facilement des ports voisins de l'Allemagne, sans le^ faire venir de la haute mer. D'autre part l'Angleterre, qui avait besoin^ elle aussi, de matériel maritime, ne pouvait user du même expédient ; la prohibition eût donc été à son désavaiitage. Mais, peu de temps après, la situation avait changé. Maintenant, l'Angleterre était en guerre avec l'Espagne. Cellt' ci ne pouvait pas aussi facilement que la Hollande empêclu^r des transports de la Scandinavie à l'Angleterre par la Mer du Nord. D'autre part elle avait besoin du transport de ces objeU, depuis les pays du Nord jusqu'à ses ports, et ce transport élaii opéré par des navires neutres, que les croiseurs anglais pouvaient intercepter. Donc, il était maintenant dans l'intérêt th* l'Angleterre de prohiber le matériel maritime. — Il faut nolt-r œtte déclaration franche et naïve. Elle nous montre une fois de plus, que la contrebande du matériel maritime est une contrebande de politique, non de droit. Aussi, une instiluliou politique l'accepterait-elle probablement volontiers si les inlëréts du jour y trouvaient leur avantage. Mais une instituliou de droit international ne saurait se mettre au service d'iiH téi'èts de cette sorte.
Aussi, les neutres, qui s'en tenaient simplement au dnni. et non aux fluctuations d'une politique belligérante, ne pouvaient-ils pas admettre les raisons alléguées. Le cabinet {\v Stockholm se référait de plus au texte clair du traité, qui avail laissé libre le matériel maritime. Il ajoutait qu'on n'avail pas renoncé à cette liberté, et que, du reste, elle ne pourait pas être sacrifiée aux buts d'une guerre étrangère, et teïri par la raison qu'un tel sacrifice eût causé la ruine de Tliidustrie nationale, surtout en Finlande, contrée qui vivait lU* l'exportation de ses produits forestiers. Ces représentations aboutirent à la conclusion, à Londres en 1661, d'un nouveau traité, qui, dans son art. 11, renouvela la liste qui excluait le
matériel maritime du nombre des articles de contrebande. Et, pour plus de certitude, deux traités subséquents, de 1664 et 1665, reproduisirent la même liste. Elle énumére expressément les objets qui doivent seuls être réputés contrebande, et le matériel maritime ne s'y trouve pas. Elle ajoute que « lorsqu'une des parties se trouvera en guerre, le commerce et la navigation seront libres pour les sujets de la puissance qui n'y aura pris aucune part, avec les ennemis de l'autre, et qu'ils vseront par conséquent libres de leur porter directement tom les articles qui ne seront pas spécialement exceptés par l'art. 11 du traité conclu à Londres en 1661, ni expressément déclarés par ce même article prohibés ou de contrebande, et<î. ». Enfin, par un traité ultérieur de 1720, le matériel maritime fut expressément déclaré libre entre les deux puissances.
Après tant d'actes solennels, on n'aurait guère pu croire que l'obligation de l'Angleterre de ne point traiter comme contrebande ces sortes de. choses dans ses rapports avec la Suéde fût encore contestable. Et cependant les croiseurs britanniques continuèrent à saisir ces articles sous pavillon suédois, et les juges des prises en Angleterre confirmaient les saisies. En 1750 et en 1799 notamment, des cargaisons de produits forestiers (goudron, poix, etc.) furent Capturées ; et à l'occasion de la dernière de ces captures, le juge des prises sir William Scott déclara, pour la justifier, que « ces objets étaient de nature contestable et l'étaient peut-être encore à l'époque du traité de 1661, ou au moins à l'époque où fut conclu le traité qui en est la base » (celui de 1656) * ; — comme
* Nous avons vu, par ce qui précède, ce qu'il faut penser de Texactitude de cette prétention. Aucun des deux traités ne laisse le moindre doute sur la liberté de ces objets. Et la question fût-elle douteuse, il n'appartenait pas à l'une des parties de la trancher seule en partant de son point de vue exclusif. Les traités douteux doivent être interprétés par voie internationale.
s'il eût oublié Texistence des traités plus récents de 1664, lJWî5 et 1720, qui sur ce point étaient toujours valides, et en venu desquels, comme aussi, d'ailleurs, des deux traités antérieur.^ qu'il cite, le matériel maritime n'était pas contrebande, ^ri absence de la liste des articles défendus, contenue dans l^s deux traités de 1656 et 1661, est expliquée par le célélirr juge comme un « silence discret », qui avait laissé la question « sur ce terrain indéfini et disputable où l'avaient placée led nations qui prédominaient alors généralement en Europe >> ; quoiqu'il soit bien clair, que lorsqu'un catalogue énumèr*^ tous les articles qui doivent seuls être réputés contrebande, il s'ensuit par la plus simple logique, « définie et indisputîible », que nul autre article n'est contrebande *. Ce fait était d'autant mieux connu du juge, que dans l'intervalle qui s'étuil écoulé entre les traités et son office, des précédents avaieui établi, en Angleterre comme ailleurs, que les articles non énumérés sur les listes comme contrebande n'étaient p;is contrebande, et que, notamment, les produits forestiers étaient respectés quand ils venaient du port de production. Les jurisconsultes anglais l'admettaient eux-mêmes, dès que lr*s réclamatix)ns contre les saisies émanaient de sujets britaiiiiiques. Wheaton nous raconte (t. Il, pp. 144-145) comment sir Leoline Jenkins, appelé en 1764 à donner au gouvernemenl .son avis sur la saisie, par un corsaire espagnol, de matériel maritime de provenanice anglaise à bord d'un navire suédois, exprima l'opinion que: « On ne doit pas avoir la prétentiorï de faire de la poix et du goudron appartenant aux sujets de V. M. des objets de contrebande. Ces objets n'étant pm énumérés dans le 24""« article du traité fait entre V. M. et 1^^
* V. ces cas en détaU dans Wheatirih t. II, pp. 1VM48; et Robinsoa^ vol. I, pp. 340-379.
Couronne d'Espagne en 1667, sont par coméquent déclarés ne pas être de contrebande dans Tarticle suivant ». Et plus loin: « Il n'est pas probable que la Suède ait souffert ou permis dans aucun de ses traités avec l'Espagne que ses propres produits, la poix et le goudron, fussent réputés de contrebande ».
Ces principes, soutenus contre TEspagne, lorsque l'Angleterre était intéressée à leur maintien, étaient reniés à Tégard de la Suède, lorsque l'Angleterre était intéressée à leur répressian, lors même que la législation et les conventions en vigueur avaient dans les deux cas placé les parties dans des situations analogues. Pendant les guerres maritimes ultérieures contre la France, la marine et les juges anglais suivaient généralement les principes introduits, en dépit des traités, par sir William Scott en 1799. Les règles des prises furent interprétées en ce sens que le matériel maritime devait être traité comme contrebande selon la pratiqtœ. Maintes subtilités furent aussi imaginées, dont il est impossible de trouver quel(|ue fondement dans la loi ou les traités. Ainsi, quelques-uns d'entre ces articles, surtout ceux qui n'avaient encore subi aucun travail ou i-emaniement, comme par exemple le fer, le chanvre, etc., furent traités « avec indulgence » (préemption au lieu de confiscation), tandis que d'autres, notamment les objets façonnés, comme les ancres, les agrès, etc..^ sont traités « sans ménagements » (confisqués). En outre, on eut quelque égard à la circonstance qu'une marchandise était le produit du sol de la patrie du navire.
La reconnaissance de ce dernier principe conduisit à de nouveaux pourparlers avec les puissances baltiques. La con-^ vention anglo-russe de 1801, à laquelle avaient adhéré les- États Scandinaves, avait exclu le matériel maritime de la liste des objets déclarés seuls contrebande. Ce nonobstant, et quoique les traités en vigueur entre l'Angleterre et la Suède
eussent, ou laissé libre, ou expressément déclaré libie le matériel maritime, un nouveau pacte entre ces deux puissances fut jugé nécessaire pour régler les détails. A cette fin, elles conclurent à Londres, le 25 juillet 1803, une convention en vertu de laquelle ces choses furent divisées en diiïérenies classes, soumises à des traitements différents. Les objets d'équipement déjà travaillés et immédiatement propres à être employés pour des navires de çtterre, ainsi que tout autre matériel maritime non produit par la patrie du navire, furent soumis à confiscation. Au contraire, les objets de l'espèce précitée non encore travaillés, les matières premières pour construction de navires et les objets d'équipement travaillés et immédiatement applicables aux navires de commerce ne devaient point, s'ils étaient des produits du pays neutre qui les apportait et s'ils appartenaient à ses sujets, être confisqués, mais seulement soumis à préemption contre une indemnité de 10 */o, à payer, outre les dépenses, par le belligérant. Furent encore exceptées et déclarées complètement libres certaines matières premières (fer en barre, acier, cuivre, laiton, fil de laiton, planches, chevrons, poutres non faites de chêne). De même, dans les traités de cette époque entre l'Angleterre et le Danemark, certaines matières premières et objets non travaillés, produits de la patrie du navire, furent exceptés du droit de contrebande.
Le traité d'Oerebro, conclu en 1812 entre l'Angleterre et la Suède, a de nouveau supprimé ces demi-mesures, en rétablissant les pactes antérieurs, selon lesquels le matériel marilime n'était pas du tout contrebande dans les rapports entre les deux puissances. Mais il parait que cela n'a pas empêché les stipulations de 1803 de continuer à exercer, quoiqu'exp ressèment supprimées, une certaine influence sur l'opinion de beaucoup de jurisconsultes anglais, dans leur appré-
iO
— lid —
dation de re qm (levai l étif*. ou jilulât ce rjui était, de fait, conlrebaiule de celte classe. Celle opinion, so» venir persistant des temi}s passas, i^eul être ainsi résumée : 1^ le nia lériel maritime esi cordivlmiide k selon les circonstances )>• mais [JUS toujours au niéine degré, ni sons les mêmes condititnis, ni sous les mêmes peines: ïi^ sont contrebande proprement dite, sujelle à cnnfîscalion, les articiesde deslinalion évidemment militaire ou poui" l'équipement des mi vires de (jufirre: 3^ dans le reste du matériel mariiime, les ohjeu travaiths sont Irai tés plus sévèrement que les matières premières, et Ton a égard à la circonstance que la marchandise est un produit du pajs du navii-e; ^^ tors(|ue le trnitement est moins sévère, la confiscation est remplacée par la pi^emption ou même par la liberté pleine et entière.
Dans notre opinion, la réapparition de principes aussî surannés ne sei^ait plus à redouter si llnsiiiui de dndt international s\v dérjat^ail formellement opposé- il est vi-ai que le ^gouvernement britannique a naguère, en juin 1854/déclaré nfliciellemenl devant le Parlement, que « des objets tels que les bois de construction, les agï-ès, la poi\, le goudron el autres choses semblables sont contrebande, non seulement selon le droit des gens; car les traités de neutralité conclus avec la Suéde et le Danemark les ont expressément qualifiés comme telle». Mais il est d'autant plus difficile de prendj*e au séi'ieux cette déclaration, qui, du reste- ne repose pas sur la réalité des faits, que le décret royal suédois du 8 avril de la même année, antérieur seulement de deux mois, porte dans son | 5, après avoir exclu le matériel maritime de Ténumération des objets qui seuls sont déclarés de contrebande, ces mots : « dans le cas où, par suite d'accord entre Nous et des puissances étrangères, les stipulations sur la contrebande viendraienl â être sujettes à quelque cbangemeni ou addition, ceux-ci seront spécialement
promulgués ». Ce décret étant complémentaire aux tn^tês, et le matériel maritime n'ayant été ajouté ni avant ni apiv^, la déclaration faite devant le Parlement n'était pas exart^*, comme il appert du reste de ce qui précède. En tout cas, san renouvellement serait aujourd'hui un anachronisme tel, qn'fî est difficile de supposer qu'un premier ministre anglais consentirait à le commettre.
Les autres États de l'Europe semblent être unanimes a reconnaître que le matériel maritime n'est, ni ne doit être do contrebande. La France a toujours été et est encore poiij" sa liberté. La Prusse le déclare expressément libre dans le | tiiMi de VAUgemeine Landrecht, L'Autriche a, il est vrai. déft^mlFi l'exportation de ces choses pendant la guerre de 1859. M^iis cette défense, n'étant imposée qu'aux sujets autrichiens, inui pas aux neutres, implique la qualité de non-contrebainle internationale des objets. — La loi américaine a été nmins claire. L'ancienne école anglo-américaine, Kent entre aulJf^s*, ne s'est pas fait faute de prétendre, que la pratique des tribunaux aux États-Unis a démontré que ces objets onf é\r. considérés comme contrebande. Il nous semble que ce soii là trop dire. En tout cas, l'on ne saurait affirmer, comme le fait M. Hall (| 243), que « la règle américaine a été sous (*t* rapport identique avec la règle anglaise ». On se rapproch»plus de la vérité, nous semble-t-il, en reconnaissant — un reste les paroles de Kent peuvent parfaitement être comprises dans ce sens — que l'usage américain a été de défendre les objets d'équipement pour les navires Ae guerre, en y complaul un peu arbitrairement une bonne partie du matériel mnri-
* L. c, p. 332. « The executive government of the United States Ua.s frequenUy conceded, that the inaterials for the building, equiymeiil and armament of ships of loar, as Hmber and naval stores, werw contraband ».
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Lîiiie oj'di 1111 ire (poix, goudixiii, toile â voiles, chiinvr'e. ancres. niiils) lorsqu'on croyait savoir que œs oltjeLs élaienl destinés n an usage Ijelliqueux on à une place militaire (uu porl forti- (lè, une année, une flotte, elc). Cette interprétation est conforme au principe de la Cour Supi^me de Washington de poursuÉVi-e les objets il' usage ïloulde qui sont** destinés » à être employée dans la guerre, et au traité de 1778 avec la ï'rance, dont la liste de contreliande a servi de modèle en Amérique, el qui qualitîe de contretîande le matériel maritime fhttt in nature montre qtiU est en viéme temps niatériei de guerre ^ . — il est facile de voir la diiïérence qui existe entm ces principes elceux i|iii ont prévalu en Anjîlelerj-e. Néanmoins, oeux-la ne répondeni pas [ion plus aux exigences actuelles, cai" le matériel niariUnie ne peut pas plus être compté comme munitions de ^^uerre f|ue toute autre marchandise pacilujue. Du r^sle, les AméJÎcains exempleni, eux aussi, de ta confiscation les cargaisons qui viennent dir-ecïtemenl du pays de pi'oducliiuu Parmi les puhlicistes ce ne sont, à peu d'exceptions prés, que les Anglais et {[uelques Américains * i|in \eulent prohi- Eier le matéi'iel mai'itime. D'autres Améjicains el presque tous les Eui-opéens du continent^ surtout les Français, les Italiens et les auteurs tes plus modej^nes ttes pays germaniques ï'exeu optent. Vattel et tiiihner ccunptent, il est vrai, comme contrebande une partie de ces cl i oses, mais seulement celles qui servent â la constiuclion et à rarmement des vaisseaux de guerre. Heffler et Btuntschli rangent ces ot>jets dans
' Dans les r^as aUéguês i^mm*? preuves tjue les jariscon suites américm fis i>nt prohUjé le maténol maritiiiie, on a ttariH la régie supponê rinlentîon de fournir une rirnièe ou une flotle ennemie, ou Jiîcn que le fHjrl de defilination é\mt un dépôt niilitîïiiv enneuii.
* V. notamment Kent, pp. î^7, Hô4>; MfmnifKj, pp. *^>-3*î1 ; Wittiman,
la catégorie des choses douteuses, qui peuvent devenir contrebande sous certaines conditions. Tel est le cas pour Heffter, si le transport « prend le caractère de secours manifestement hostile»; pourBluntschli, s'il implique «l'intention de prêter aide et assistance à Tun des belligérants ». M. Calvo, sans dire son opinion, prétend qu' « en fait presque toutes les nations prohibent en temps de guerre comme illicite le trafic des objets rangés dans la catégorie des munitions navales». Cette affirmation repose évidemment sur une erreur. Ces objets sont au contraire exclm de presque toutes les listes de contrebande de notre temps, et dans les dernières guerres ils n'ont jamais été prohibés *.
D'autre part, les publicistes les plus stricts en fait de neutralité attachent une grande importance à l'immunité des munitions navales. Klûber ne permet pas leur prohibition. Il ne veut pas même admettre de défense contre des munitions de gtierre, si elles sont destinées à la flotte et non à l'armée de terre, — ce qui nous semble un peu trop libéral. Hautefeuille se distingue par plus de précision : «Les munitions navales», dit-il avec raison, «ne sont pas des instruments de guerre ; elles ne peuvent en aucun cas être employées à la guerre dans l'état où le commerce les fournit au belligérant. Pour devenir de quelque utilité dans les opéralions militaires, il est indispensable qu'elles soient mises en œuvre par le nouveau possesseur; que, travaillées et réunies ensemble pour former un seul tout complexe, elles perdent complètement leur forme primitive ». Elles manquent donc d'une des qualités essentielles de la contrebande de guerre, savoir celle d'être aptes à servir aux usages de la guerre dans l'état actusl. H leur manque encore une autre qualité : celle
'* Vattel, liv. III, § 112; Hûbner, t. I, 2-"» part., ch. I, §| 5, 10; Heffter, § 160; Btuntschli, § 805; Calvo, § 1109.
d'être directement propres à l'attaque ou à la défense*. Ajoutons à ces justes obseiTalions, confirmées par la plupart des auteurs contemporains de tendance objective*, que les munitions navales, dont la plupart sont des matières premières, propres aux flottes commerciales tout aussi bien qu'aux flottes militaires, et servant d'ailleurs à des usages innombrables, parmi lesquels ceux de la guerre ne forment qu'une minime partie, sont de nature essentiellement pacifique, et si indispensables à la vie ordinaire de tous les peuples, que les atta- (|ues contre elles motivées par des opérations militaires constitueraient une violation évidente de la neutralité.
Il ne s'ensuit point qu'il serait conciliable avec la neutralité de fournir des objets de cette sorte aux navires de guerre d'un belligérant dans un port neutre, et de faire ainsi du territoire neutre une place d'équipement militaire à son usage, ni de lui permettre d'avoir, ou de tenir à sa disposition, sur ce même territoire, des dépôts militaires avec du matériel maritime. Mais ces actes ne seraient pas des faits de contrebande. Ils rentrent dans d'autres classes de délits de neutralité, celles rangées ailleurs sous les catégories d'« armement», « équipement » et « préparatifs de guerre sur territoire neutre » '.
6. Matières premières pour la farrication des armes et DES MUNITIONS DE GUERRE. Eu régie générale, moins les objets qui servent aux usages belliqueux sont travaillés, et moins ils
« Klûber, § 288; Haute feuille, sect. II, § V, art. 4, p. 388.
* V. entre autres Fiore, % 1604. — Même les auteurs de Técole ancienne, qui voulait poursuivre ces objets, reconnaissent qu'ils ne peuvent devenir des munitions de guerre qu'au moyen d'une transformation, et qu'il est même assez difficile de juger leur aptitude. V. par exemple Wildman, 1. c, (« articles convertible to purposes of war,... capable of something like a définitive construction »).
5 V. Kleen, Neutralitetens Lagar, || 84, Sô, 126, 134.
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sont rapprochés de la forme déflnitive sous laquelle ils pourront être employés à la guerre, plus il est difficile de les déclarer contrebande. Et en fait les exceptions, mentionnées plus haut, aux prohibitions anglaises et américaines du matériel maritime sont précisément formulées en faveur de ceux d'entre ses objets, qui se trouveraient dans un état plus ou moins primitif et impropre à l'usage militaire. Les législations les plus prohibitives elles-mêmes ont distingué entre des objets d'équipement préparés et leurs matières premières. C'est ainsi que le fer a été prohibé moins fréquemment que les ancres, le chanvre moins que les cordages, etc. Tandis que certains objets fabriqués étaient confisqués, leurs matières premières étaient souvent seulement soumises à préemption. C'est aussi pourquoi les auteurs qui ont le plus sévèrement blâmé ces sortes de prohibitions, l'ont fait surtout en se fondant sur le principe reconnu de droit international, que nulle chose n'est contrebande qui ne sert pas à la guerre déjà dam son état présent, mais qui exige encore un remaniement pour être appliquée à ce but.
On n'aurait qu'à se tenir fermement à ce principe pour exempter de toute prohibition, non seulement les munitions navales qui ne sont pas en même temps des munitions de guerre toutes prêtes, mais d'une manière générale toute matière première, quelle qu'elle soit, même celles servant à fabriquer des armes. Telle est la maxime moderne, la seule qui soit compatible avec la définition juridique de la contrebande de guerre. Du reste, même dans les cas où, contrairement à ce principe, les matière* premières ont été prohibées, on les a traitées avec plus d'égard que les autres articles d'usage double. Si nous suivons le développement historique des prohibitions, nous trouvons que celles qui frappent cette classe deviennent de plus en plus rares, au fur et à mesure des pro-
grés de rechange commercial et de l'extension de la navigation. De même, les défenses deviennent moins nombreuses et moins sévères à raison de Tétat primitif de l'objet, par le motif que, toutes proportions gardées, il sert moins dans la guerre et plus dans la paix.
Ceux qui ont voulu déclarer contrebande les matières servant à fabriquer des armes et munitions de guerre, ont prétexté, que du moment que Uon prohibait les parties d'un tout interdit, il fallait par la même raison interdire la substance de ce qui est prohibé à l'état achevé. Si, par exemple, les lames et les poignées sont prohibées parce que les épées le sont, pourquoi ne pas prohiber le soufre et le salpêtre dont se compose la poudre? Le plomb doit être contrebande par la même raison que les balles, et ainsi de suite.
Il est aisé de voirxombien cette analogie est inexacte. Si le droit international déclare contrebande des parties séparées qui ne peuvent servir à autre chose qu'à être réunies pour composer une unité qui est de contrebande, et qui composent cette unité par une simple jonction, sans travail, ce n'est pas là une prohibition nouvelle, mais seulement une mesure pour empêcher que la prohibition déjà existante ne soit éludée par la fraude. Par contre, en défendant les matières premières, qui ne pourraient former l'objet défendu qu'après une opération ou un travail qui les transforme et en fait une autre chose, on crée une prohibition nouvelle. La matière première est un objet distinct, ayant des qualités propres et pouvant servir à des usages divers ; son utilité n'est pas limitée à la seule destination de servir à la fabrication d'objets militaires. Cette destination n'est qu'une entre plusieurs dont elle est susceptible. Il s'ensuit que sa prohibition ne se bornerait pas à frapper ce qui est atteint par la prohibition de l'objet achevé: elle frapperait aussi beaucoup d'autres intérêts, inoffensifs
et qui ont le droit d'être respectés, des destinations qui doivent pouvoir s'accomplir sans obstacle. Il est à noter que pour presque toutes les matières premières, — celles senant à la fabrication des armes et des munitions de guerre non exceptées, — Tutilité au point de vue militaire n'est qu'une faible partie de l'utilité générale. La destination essentielle de ces objets est de satisfaire à des besoins de la vie ordinaire. La loi, en les déclarant de contrebande, sacrifierait donc d'innombrables intérêts inoffensifs à un seul intérêt accessoire. En outre, il ne serait pas possible de tracer la ligne de démarcation d'après un principe rationnel. Car, autant il est facile et simple de délimiter la probibition des munitions de guerre, autant il est difficile, disons mieux, impraticable, de délimiter la prohibition de leurs matières premières. Et cela pour un double motif: !<> Ces matières sont innombrables, et elles comprennent des objets de première nécessité (comme le fer, l'acier, le bois, etc.) ; 2® Une matière première peut avoir pour substance une autre matière première, celle-ci une troisième, et ainsi de suite (par exemple, l'acier est formé du fer en barre, le fer de la fonte, etc.). Pour être conséquent il faudrait tout prohiber, puisqu'il n'existe presque pas d'objet qui ne renferme quelque substance entrant en même temps dans la fabrication des engins de guerre. Si Ton abandonne le principe de limiter strictement la contrebande aux munitions de guerre prêtes à être employées comme telles dans l'état où elles sont, on entre dans la voie des prohibitions sans fin : Personne ne serait capable de trancher la question de ssLYoiv ju^qu^à quel point un objet devrait encore être transformé pour entrer indirectement dans la fabrication d'un article militaire, combien de travail il faudrait pour arriver à opérer cette transformation. La limite n'étant nulle part, une prohibition conduirait à une autre, et ainsi de suite à l'infini.
— loi —
Aussi l'origine des défenses contre les matières premières se perd-elle dans une époque reculée, où ni la logique du droit international ni le respect de la neutralité n'existait encore. C'est le droit romain et le droit canonique qui ont fait naître cette classe de contrebande, la plus ancienne à part celle du matériel maritime, avec laquelle elle se confond en ce sens qu'elles renferment en commun plusieurs objets *. Dans les temps modernes, elle se renouvelle dans les prohibitions anglaises et hollandaises du i7™« siècle contre les matières premières servant à la fabrication des armes. Bientôt après, les traités des Pyrénées et d'Utrecht font entrer la question dans une phase nouvelle, décisive pour l'avenir, en distinguant entre différentes classes de matières premières. Le salpêtre est proclamé contrebande, les autres objets sont exclus de la liste des prohibitions, et même, les plus ordinaires, notamment les métaux et le charbon, sont expressément déclarés libres par une clause spéciale du traité d'Utrecht.
L'exception faite à l'égard du salpêtre par le motif qu'il est un des éléments de la poudre était donc peu rationnelle. Il en est de même de celle faite par la liste du traité anglo-russe de 1766 et de la Neutralité armée, qui prohibe le salpêtre et le soufre mais exempte les autres matières. Cette liste ayant fait partie du programme de l'alliance de la Neutralité armée, considéré comme un progrès et adopté par la grande majorité des puissances maritimes, la prohibition contre le soufre et le salpêtre s'est glissée dans presque toutes les listes de contre-
* Les Romains défendirent de transporter du fer à Fennemi. Pendant les Croisades étaient prohibés : les métaux pour la confection des armes, certaines munitions navales et les matériaux de fortification. Il est vrai que les défenses ne furent pas directement imposées aux neutres, mais seulement aux sujets et aux alliés. Mais la contrebande de guerre de ce temps n'était pas comprise autrement. (V. Reviie de droit international, 1893, pp. 3-4.)
bande, même dans celles qui déclaraient libres les matières premières. Il est rare de trouver une loi de contrebande, ou un traité, qui n'énumère pas au nombre des choses prohibées ces deux objets, ou du moins le salpêtre. L'habitude s'est tellement enracinée, et l'on a à tel point oublié que ces articles sont des matières premières et non des munitions de guerre proprement dit^s, que les lois qui établissent partout le principe de la limitation de la contrebande aux spécialités de guerre, rangent dans ce nombre les deux objets en question sans s'apercevoir de la contradiction. Bien plus, on est allé jusqu'à compter le soufre et le salpêtre, qui cependant ne deviennent poudre qu'après un travail de transformation , parmi les choses qui servent immédiatement aux usages de la guerre ^ .
Le soufre et le salpêtre ne sont pas toujours traités de la même manière. Nombre de traités *, influencés par la tradition de ceux des Pyrénées et d'Utrecht, prohibent le salpêtre seul et laissent libre le soufre. Ceux qui divisent la contrebande en absolue et en accidentelle, rangent le salpêtre dans la première classe et le soufre dans la seconde. En général, le salpêtre est traité plus sévèrement que le soufre. C'est une
* Le décret suédois du 8 avril 1854 proliibe le soufre et le salpêtre comme des fa;brications qui sont « immédiatement propres aux usages de la guerre ». UAllgemeine Landrecht prussien les range sur sa liste de contrebande en dépit de sa déclaration simultanée que « les matières propres à être changées en munitions de guerre » n'appartiennent pas aux choses défendues. De même, les instructions de marine françaises de 1854, renouvelées en 1859 et en 1870, prohibent les deux objets conjointement avec le matériel fait exprès pour la guerre.
' Dans les plus anciens figurent notamment comme contractants la HoUande, l'Angleterre, la France et les États Scandinaves; dans les traités contemporains, surtout des pays américains , qui ont pris pour modèle le traité de 1778 entre les États-Unis et la France et l'acte subséquent du Congrès nord-américain qui renferme la même défense.
inconséquence, car les deux prohibitions ont le même motif : remploi dans la fabrication de la poudre.
Parmi les articles d'usage double, il en est peu, — il n'en est peut-être aucun, — qui se soient glissés dans tant de listes de contrebande, que le soufre et le salpêtre. Aucun traité ne formule de réserve expresse en faveur de leur libre commerce. Par contre, ils ne sont pas compris et sont par conséquent laissés libres par les listes les plus modernes, notamment par celles dressées par l'Italie, tant dans sa législation nationale que dans ses traités, et par le règlement des prises prussien de 1864.
Les autres matières premières ont élé attaquées moins souvent. Quant aux métaux, ils n'ont été poursuivis que lorsque des atteintes graves étaient apportées au droit de commerce des neutres. Plusieurs traités, entre autres celui d'Utrecht, les exemptent expressément. Le plomb a été poursuivi plus volontiers que les autres métaux, par exemple par le Manual of Naval Prize Law de l'amirauté britannique et par un décret suédois pendant la guerre de Crimée. On a aussi cherché à prohiber, de temps à autre, le fer, l'acier, le cuivre, le laiton et les autres métaux servant à la confection des armes, toutes les matières renfermées dans la poudre ou propres à la remplacer, d'autres matières expiosibles (nitro-glycérine, dynamite, etc.)*, la potasse dans diverses combinaisons. Certains métaux et des minéraux servant à la télégraphie militaire {platine, zinc, acide sulfurique, etc.) ont même été regardés comme contrebande en leur qualité de matières servant à composer des objets propres à la guerre. Ces exagérations par-
* Il va de soi que du moment où quelqu'autre matière explosive ou fulminante remplacerait la poudre, elle deviendrait par là même contrebande.
faitement conséquentes, déductions logiques du principe posé, sont précieuses comme preuves de son absurdité.
La régie moderne est de ne tolérer aucune prohibition conti-e des matières qui ne sont pas des munitions de guerre mais qui servent seulement à les fabriquer. En effet, la notion même de contrebande présuppose que l'article défendu soit immédiatement applicable au but. Les décrets de guerre contemporains et les derniers actes de neutralité ont généralement appliqué cette régie. Toutefois, le plus souvent ils y ont apporté une exception à Tégard du soufre et du salpêtre. C'est là, sans doute, une inconséquence inconsciente, une réminiscence des traditions de la Neutralité année. En tout cas elle est inconciliable avec les définitions, presque toujours correctes, des listes.
Dans la littérature, les opinions sont fort diverses. La plupart des anciens auteurs, même ceux qui veulent limiter la contrebande aux munitions de guerre proprement dites, y comprennent ce nonobstant le salpêtre. Parmi les modernes, quelques-uns, Bluntschli par exemple, se bornent à prohiber cet article et le soufre. D'autres, — les partisans décidés des prohibitions, et les irrésolus, comme Heffter, — ajoutent encore d'autres matières premières, tantôt comme contrebande absolue, tantôt comme contrebande accidentelle ou conditionnelle. Us y comprennent quelquefois seulement les métaux servant à la confection des armes ou de leurs parties, quelquefois aussi des substances chimiques. Le charbon est presque toujours exempté, par suite de son utilité générale, et malgré son emploi dans la fabrication de la poudre *.
* Bluntschli (| 808) et Heffter (| 160) prohibent sous certaines condi' lions (en cas de destination liostile), le premier le soufre et le salpêtre,
Les publicistes qui jugent la question du point de ^ue juridique, rejettent absolument toute prohibition contre quelque matière première que ce soit *. Leurs raisons principales sont celles que nous venons d'alléguer, savoir qu'il est dans la notion même de la contrebande de ne comprendre que des objets qui, déjà dans leur état présent, sans nécessiter encore une transformation industrielle, sont immédiatement utilisables à la guerre. Or, c'est là une condition que les matières premières ne remplissent incontestablement pas.
7. Machines. Les plus importantes d'entre les machines modernes sont celles qui sont destinées à mettre en œuvre la vapeur, l'électricité et les autres forces naturelles. Elles sont le produit d'inventions postérieures à l'époque où régnait l'usage d'augmenter par traité les listes de contrebande et de permettre aux belligérants d'accroître le nombre des prohibitions selon leurs propres intérêts. Sans cela, on aurait sans doute pu invoquer en faveur de la prohibition des machines, comme pour celle des autres objets d'usage double, un grand nombre d'autorités, de décrets, d'actes conventionnels et d'auteurs contemporains de la dictature des belligérants. Loin
le second d'autres matières premières encore. M. Calvo, enclin à abandonner la décision à la majorité des traités, estime que ceux-ci ont exclu certaines matières premières du trafic licite. Chez les Anglais nous trouvons des nuances si nombreuses, qu'il nous semble que ce manque de stabilité prouve déjà le manque de fondement rationnel. Quelquesuns, par exemple Mannmg (p. 355) et M. Hall (| 242), distinguent entre le soufre et le salpêtre, contrebande absolue, et d'autres matières premières. D'autres, comme Wildman (ch. V), s'en tiennent aux précédents des tribunaux des prises, qui établissent une loi spéciale pour chaque cas et chaque matière, « selon les circonstances ». D'autres, comme M. Ferguson (§ 265), veulent prohiber généralement les matières pour la fabrication immédiate d'armes, d'instruments et de munitions de guerre.
* V. notamment Hautefeuille (1. c), qui condamne ces défenses par la même raison que celles des munitions navales (v. ci-dessus p. 149) ; et Fiore, || 1598, 1604.
de là, quelques faibles voix plaident seules en faveur de cette prohibition, qui ne compte que de rares précédents. Et cependant, hormis le matériel militaire proprement dit, peu de choses ont une utilité aussi grande pour la guerre que les machines. — Il va de soi qu'il ne s'agit pas ici des machines qui sont en même temps des armes, comme les mines et autres machines de guerre. Celles-là sont contrebande, non en leur qualité de machines, mais en leur qualité d'armes. Il ne s'agit que des machines qui ne sont pas des armes. Celles-ci, ou du moins un noml)re considérable d'entre elles, jouent un rôle bien plus important dans les guerres que nombre de choses qui ont été autrefois déclarées contrebande. Les machines à vapeur ont complètement transformé la guerre maritime. Et quelle influence n'ont pas exercée sur la rapidité des opérations militaires les nouveaux signaux? Enfin, Femploi de bonnes machines de locomotion peut décider du résultat de toute une guerre terrestre.
Toutefois, en dépit de leur nouveauté, les machines n'ont pas été absolument à l'abri des persécutions. Heffter et Bluntschli rangent les machines à vapeur dans la catégorie de la contrebande conditionnelle *. L'Angleterre tenta d'appliquer ce principe dans la guerre de Crimée. Mais cette fois l'exemple de la France, qui s'était contentée de défendre à ses propres sujets d'apporter certaines espèces de machines à vapeur à l'ennemi, tout en respectant les transports neutres, eut pour effet de maintenir l'Angleterre dans les limites de son droit et de l'amener à prohiber simplement, par un orderincouncil du 18 février 1854, d'eûçporter des ports de la Grande-Bretagne certaines machines utiles aux vaisseaux. L'attention une fois attirée surl'utilitédes machines en tempsde guerre, il ne fallait
* Heffter, % 160; BluntschU, î 805.
qu'un pas pour tomber dans l'excès. On peut qualifier ainsi certaines décisions de la Cour Suprême de Washington qui, appliquant dans la guerre de sécession de 1861-1865 son système de considérer comme contrebande par accident les objets d'usage double « destinés à un emploi belliqueux par l'ennemi », a traité comme tels des choses les plus pacifiques du monde, qui sellaient à des buts indispensables de la vie, mais qui, par suite, étaient naturellement aussi utilisées par l'ennemi, telles que le matériel des postes, des télégraphes et des chemins de fer, des imprimeries et d'autres moyens de communication ou d'échange des idées. — Il est clair que la consécration de prohibitions semblables conduirait à empêcher, non seulement le commerce qui contribue à Varmement de l'ennemi, mais encore celui qui facilite ses rapports avec le reste du monde, en dehoi-s des opérations militaires. C'est sur les neutres que retomberait alors le soin de l'amener à capituler, en le privant des relations sociales. Dans ce sens on a proposé, depuis lors, de tenir pour contrebande non seulement toutes les machines qui peuvent être de quelque utilité dans les arsenaux ou pour l'équipement des flottes, mais encore les instruments les plus ordinaires du trafic pacifique : jusqu'aux chaudières et aux diverses parties des machineries et des engins de mécanique (axes, cylindres, écrous, vis, barres, etc. ), par la seule raison qu'ils se rencontrent dans les armées et sur les vaisseaux de guerre *.
Ceux qui ont prétexté à l'appui de ces défenses l'utilité des machines dans une guerre, ont oublié que toute machine qui est fabriquée pour être un instrument de guerre est par là même contrebande, tandis que les autres ne pourraient être
* V. par exemple Calvo, | 1111 ; ainsi que les listes chez Ferguson, p. 46(5, § 265.
prohibées sans atteindre l'industrie en général et étendre art)itrairenient les défenses à Tinfini. En présence de Futilité toujours croissante de tels objets pour le progrès industriel et pour l'existence humaine dans tous les domaines, les attaques contre les machines non spécialement militaires exposeraient aux ravages de la guerre Tindustrie entière et tout ce qui en dépend. — On a aussi essayé de traiter de contrebande les machines à vapeur des navires et des entreprises de transport, tandis que beaucoup d'autres machines, par exemple celles de Tagriculture et des fabriques, ont été laissées libres. Mais, tous ces instruments sont de leur nature également pacifiques, et aucun n'a une destination i rincipale qui présente quelque rapport avec les opérations de la guerre. Si Ton permet d'attaquer l'un, l'autre sera bientôt menacé. Une locomobile ordinaire même peut être employée dans une campagne à prolonger la résistance de l'ennemi ; les machines à récolter ou à coudre augmentent ses ressources. Elles pourraient donc être poursuivies par la même raison que le matériel des postes, des télégraphes et des chemins de fer.
En droit international , ce ne sont que les machines de guerre faites exprès pour les opérations militaires, qui sont contrebande. C'est ce que reconnaissent, d'entre les auteurs peu nombreux qui traitent cette question, les plus précis en matière de droit des neutres *.
Si dans un pays neutre telle industrie est plus spécialement développée, et si, par suite, ses chantiers sont employés de préférence par les belligérants poui' des commandes, faites sur une grande échelle, de machines utiles aussi dans la guerre, l'exécution de ces commandes ne constitue donc pas un délit
* V. Gessner, p. l^-J; Fiore, 1 1604. — Si la littérature garde généralement le silence sur ces objets, c'est qu'on ne s'est pas figuré qu'ils pussent être contrebande.
de neutralité, du moment que ce n'est pas le gouvernement mais des particuliers qui font les livraisons, que les machines ne sont pas fabriquées particulièrement pour des opérations militaires, et que leur livraison n'implique pas un « armement ou équipement » contraire à la neutralité. Ce dernier délit n'est d'ailleurs pas un fait de contrebande. Nous avons indiqué ailleurs son véritable caractère.
8. Houille. Le rapport de cet article avec la contrebande est analogue à celui des machines à vapeur, dont la houille est un accessoire. Son importance dans la guerre, née de celle qu'ont prise les machines, a augmenté avec elle. Au moment où la vapeur est devenue la force motrice des flottes, et où la locomotive a commencé à jouer un rôle dans les concentrations et transports des troupas, la question s'est posée si la houille ne devait pas, au même titre que les machines, être considérée comme un secours de guerre assez important pour être prohibé, du moins quand elle était transpoilée à une flotte ou à un poste militaire, et à supposer, bien entendu, que les prohibitions contre les objets d'usage double soient admises. Si la machine à vapeur est regardée comme une arme parce qu'elle fait mouvoir le navire de guerre, pourquoi ne pas regarder la houille comme une munition de guerre parce qu'elle fait mouvoir la machine ? — Aussi la qualité de contrebande de la houille, proclamée à cause de son emploi dans les machines, a-t-elle été aussi contestée que la leur. C'est que tous ces articles sont d'une grande utilité aux belligérants mais en même temps indispensables à l'existence pacifique, au commerce, à la navigation et à l'industrie. A cela il faut ajouter, spécialement, l'utilité de la houille au ménage.
C'est pourquoi la tentative de proclamer contrebande la houille — inspirée souvent par le désir d'empêcher le développement d'une navigation rivale — a rencontré une ré-
sistaiicc? assez vive. Et comme l'iiaporlance de cet article, de même que celle des machines, s'est manifestée postérieurement à la plus brillante époque des prohibitions conventionnelles des objets d'usage double, et dans un temps peu favorable à la limitation du libre échange des matières industrielles de première nécessité, la houille n'a pas souvent été déclarée de contrebande.
La tentative a été faite pour la premièi-e fois dans la guerre de Crimée. En 1854 le gouvernement anglais déclara officiellement que la houille — dont il reconnaissait d'ailleurs la qualité d'objet d'usage double — pouvait être traitée comme contrebande* selon les circonstances ». Le gouvernement se réservait la libre appréciation des cas. Il voulait éviter les inconvénients d'une prohibition générale et objective. Il laissait donc aux commandants militaires sur mer le pouvoir de décider eux-mêmes, sur place, si une cargaison de houille était un secours de guerre et devait en conséquence être saisie. Comme indice du but belliqueux on devait rechercher le caractère du port de destination ^ Mais l'application du principe a été faite de cette manière : les croiseurs anglais se sont emparés de la cargaison toutes les fois qu'ils ont cru découvrir que le navire était destiné à un port ennemi quelconque, soit militaire soit commercial.
La règle posée en 1854 fut appliquée de nouveau en 1859, pendant la campagne d'Italie. Dans sa déclaration de neutralité le gouvernement britannique répéta que la houille pouvait être traitée comme contrebande et que cela dépendait du cas et des circonstances, de l'appréciation des tribunaux des
* Devant le Parlement il fut déclaré qu'un navire neutre ainsi saisi serait jugé conformément au « droit international ». Il est difficile de comprendre ce qu'a entendu le gouvernement sous cette expression. Selon le droit international général, la houiUe n'est pas contrebande.
prises lors de la saisie. Par contre, rAulriche <léfendit seulement à ses propres sujets l'exporta tion de cet article, tout en laissant intact le droit des neutres. La France et la Sardaigne, suivant la tradition française, adoptée plus tard par l'Italie, de laisser libres les objets d'usage double et de proclamer cette liberté d'une manière claire et non équivoque, une fois pour toutes, déclarèrent non seulement que la houille n'était pas contrebande, mais encore que les gouvernements alliés considéraient cette règle comme permanente. Et dès lors, ils y sont restés fidèles. La France a réitéré sa déclai-ation dans la guerre de 1870-1871.
Dans la guerre de sécession en Amérique, en 1861-1865, l'Angleterre formula encore sa prohibition contre la houille. Il fut déclaré au Parlement, qu'elle serait contrebande au cas on le transport serait de nature à faire supposer une destination hostile *.
Pendant la guerre de 1870-1871 le gouvernement britannique a fait volte-face, tout en restant, bien entendu, fidèle au principe de juger « selon les circonstances ». C'est que les « circonstances » étaient maintenant pour l'Angleterre tout autres (ju'en 1854. Ce n'était plus elle qui avait intérêt à empêcher des transports de houille à son ennemi. Au contraire, l'industrie anglaise en fournissait à présent à l'un des belligérants : à la France. Le gouvernement laissait faire, sans avoir égard aux prohibitions qu'il avait formulées lui-même dans des occasions
* Un office de 1862 ajoute qu'il n'est pas permis à un État neutre de fournir de charbon de terre les vaisseaux de guerre des belligérants hors de son territoire. — Si l'aide est prêtée en vue de la guerre, le délit de neutralité n'est pas contestable ; mais ceci est indépendant de la qualité de contrebande, puisqu'un État neutre ne doit apporter à un belligérant aucun objet de nécessité, pas même des vivres, en vue des opérations (v. Kleen, Neutralitetens Lagar, % 70).
antérieuies. Aux réclamations du cabinet de Berlin il répondit par un décret, qui défendait seulement d'apporter direi> tement la houille des ports britanniques aux navires de guerre français en pleine mer, et permettait par conséquent les transports aux ports français. Il est inutile d'insister pour montrer combien cette distinction est étrangère aux règles universellement adoptées. Si un article est contrebande, il ne doit être apporté ni aux ports ni aux flottes de l'ennemi. S'il ne l'est pas, il est libre partout. Mais le nouveau décret mérite d'être rappelé comme une preuve que l'Angleterre n'envisage la houille comme contrebande ((ue lors(|u'il est dans son intérêt de l'envisager ainsi.
Ce (|ui est plus grave, c'est que le gouvernement allemand a voulu en cette occasion empêcher, lui aussi, le" commerce neutre de la houille. Jusqu'ici les neutres n'étaient pas accoutumés à voir leur venir de ce côté des prohibitions « selon les circonstances ». Si cette mesure prise par le gouvernement allemand devait être envisagée comme l'application d'un système, elle serait à déplorer, tant à cause de la prohibition elle-même qui est contraire au droit, que parce (ju'elle montrerait qu'un des États les plus fidèles aux traditions de la Neutralité armée, un des gouvernements les plus persistants à maintenir la limitation exacte de la contrebande aux munitions de guerre, aurait dévié de ce principe excellent pour s'aventurer dans la voie incertaine des défenses accidentelles. Gomme cependant la liste de contrebande du règlement des prises prussien exclut la houille, il faut espérer que la tentative de prohiber cet article pendant la dernière guerre n'était qu'une action isolée et pour ainsi dire fortuite, provoquée peut-être par les prohibitions antérieures du pays dont venait le commerce redouté comme renfort à l'ennemi. En effet, un État (jui, en sa (lualité de belligérant, a poursuivi
un objet comme contrebande aux dépens des neutres, ne devrait pas, comme neutre, l'envisager autrement aux dépens des belligérants. Cependant, un fait de cette nature justifie des représailles^ mais non une prohibition nouvelle, contraire au droit international. Il est difficile d'admettre que le gouvernement allemand , qui dans sa propre législation n'a jamais reconnu la houille comme contrebande, veuille décidément prêter la main à sa prohibition, et qu'il exige que d'autres États prohibent un article qu'il n'a pas prohibé lui-même, alors surtout qu'aucun autre État, hormis l'Angleterre, n'a fait de la houille un article de contrebande. La plupart sont trop intéressés au libre commerce d'une marchandise qui est pour leur industrie une condition d'existence.
Quant à la doctrine, il est évident que ce ne sont que les publicistes de notre temps qui ont pu s'occuper de la (|ue8tion dé la houille. Ils sont presqu'unanimes à reconnaître Tinjustice de sa prohibition, exception faite des partisans du système accidentel, de ceux qui veulent prohiber « selon les circonstances » (la quantité de la marchandise, la qualité du port de destination, etc.) *. Panni les autres, quelques i-ares voix se sont éle\ées en faveur de cette contrebande, et seulement sous certaines réserves *.
Par contre, des protestations bien fondées contre la prohibition de la houille ont été formulées par les publicistes les plus modernes, comme Gessner, Calvo, Fiore, etc. Ces auteurs
« PhiUimore, % 266; Creasy, | 578; HalL | 244; Fergtison, % 265.
* Heffter range la houille dans la même catégorie que les machines à vapeur, entre les choses défendues dans le cas où par leur transport « le commerce neutre prend le caractère de secours manifestement hostile » (1 160). Bluntschli mentionne le charbon de terre parmi les objets de contrebande conditionnelle , prohibés « si on peut démontrer qu'ils étaient destinés à faire la guerre et transportés avec l'intention de prêter aide et assistance » {% 805).
font ressortir combien il serait absurde <f empêcher le libre échange d'une marchandise aussi indispensable à Tindustrie ordinaire, à la vie habituelle et au commerce pacifique, que la houille. La traiter de contrebande, ce serait sacrifier les intérêts généraux à un intérêt particulier. « En tous cas », ajoute Gessner avec justesse, « il n'appartient pas à une seule puissance d'attribuer le caractère de contrebande à des choses telles que la houille et les machines à vapeur. Il faudrait pour cela une convention des puissances » *.
La houille n'a pas le caractère de ccmtrebande, et cela par la même raison (|ue les machines. C'est (ju'elle appartient si essentiellement à l'industrie pacifique, que son utilisation dans la guerre devient une (|uestion comparativement secondaire. Elle doit être libre comme les vivres, parce qu'elle est comme eux une des conditions de l'existence, et que l'intention de priver un ennemi des moyens d'existence ne justifie pas des attaques contre les moyens d'existence des neutres. Elle doit enfin être libre pour le même motif que le matériel maritime; c'est que son emploi dans la chaudière d'un navire de guerre autorise aussi peu le belligérant à la prohiber qu'il ne saurait interdire la toile parce que les navires de guerre peuvent porter des voiles. La houille est une force motrice, mais une force motrice n'est pas une arme par cela seul qu'elle est nécessaire dans une guerre. Et l'emploi de la houille est tellement entré dans les usages de la vie ordinaire et quotidienne, depuis la locomotive sur les grandes lignes internationales et l'usine à gaz dans les villes, jusqu'à la cheminée de la plus petite chambre, que l'obstruction de son commerce équivaudrait à une déclaration de blocus conti*e les neutres.
* Gessher, p. 9:3; Calm, §1111; Fiore, % 1604.
De ce que la houille n'est pas conlrehande, il ne suit point (|u'il soit conforme à la neutralité de permettre sur territoire neutre l'organisation de stations ou dépôts de houille à la disposition des belligérants, ou pour le renouvellement à discrétion des provisions de combustibles de leurs vaisseaux de guerre. Mais de tels actes ne sont pas des faits de contrebande. Ils tombent dans la catégorie des délits par lesquels le territoire neutre servirait de base aux opéiations de la guerre. Ce n'est point en tant i[\i'objet, mais en tant qu'aide, qu'ils sont prohibés. Il est défendu en pareil cas de fournir aux navires des flottes belligérantes plus de houille, comme du reste plus d'autres objets de première nécessité, que ce qui est commandé par l'humanité pour sauver des marins en détresse *.
9. Chevaux. Malgré l'impossibilité de classer les animaux parmi les armes et les munitions de guerre, les chevaux n'ont pas été à l'abri des prohibitions. Après le soufre et le salpêtre, il n'est guère d'article d'usage double qui ait figuré aussi souvent sur les listes de contrebande. Et cela surtout en Occident; car l'Euiope orientale, qui n'a négocié des arrangements sur la contrebande (|ue postérieurement à l'époque d'extension des prohibitions, n'a guère porté les chevaux sur ses listes.
Ce sont les traités des Pyrénées et d'Utrecht qui ont institué d'une manière générale la contrebande des chevaux; et c'est grâce au prestige <le ces grands actes conventionnels qu'elle a pu se maintenir si longtemps. En effet, dès lors un nombre fort considérable de pactes internationaux, prenant pour modèle la liste de 1659-1713 si libérale pour son époque, ont réitéré cette prohibition, en y ajoutant, ou pas, les selles, con-
* V. Devoirs internationaux des États neutres, art. IV (Tableau général de rinstltut de droit international, par E. Lehr, Paris 189H, pp. IB'i-lB:^); Kleen, Neutralitetens Lagar, % 134.
tenues également clans ladite liste, quelcfuefois aussi d'autres équipements de cavalerie *.
Eu égard à l'influence exercée par la liste d'Utrecht, la prohibition des chevaux aurait sans doute été maintenue d'une manière plus générale jusqu'à nos jours, si la Neutralité armée n'avait opéré une diversion. Par suite de l'opposition traditionnelle de la Russie à celte prohibition, elle ne fut pas^ introduite dans la convention anglo-russe de 1766, dont la liste fut reproduite dans celle de la Neuti-ali'té armée <|iii depuis a donné le ton. Elle ne fut plus formulée dés lors iju'exceptionnellement. Il est rare de la rencontrer dans 4es actes européens modernes; et quand elle s'y trouve, ce n'est guère que comme un vestige des traités de 1659 et 1713. Du traité des Pyrénées, elle s'est glissée dans la célèbre ordonnance de la marine française de 1681, qui a exercé une grande influence -snv l'attitude ultérieure de la France dans les questions de contrebande; de là, dans son traité de 1778 avec les États-Unis, qui, avec un acte du Congrès de la même année, a contribué à la répandre dans le Nouveau-Monde. Toutefois, les États-Unis ayant adhéré en 1781 à la Neutralité armée, leur législation intérieure a de nouveau supprimé la défense contre les
* Les chevaux, avec ou sans leurs équipements, sont inscrits comme «ontrebande dans une vingtaine environ de traités européens (où figurent la France, l'Angleterre, la Hollande. l'Espagne, le Portugal, les États Scandinaves, la Prusse) pendant la période de lBr)ô-1820; en outre dans beaucoup de traités américains, depuis celui de 1778 entre la France et les États-Unis, qui, influencé par la liste dTtrecht et prohibant en conséquence les chevaux et leurs équipements, leur a servi généralement de modèle. Mais les actes américains ne défendent que les chevaux de cavalerie. Pourquoi pas. tout aussi bien, les chevaux d'artillerie et de transport? Voilà ce qui semble être peu clair, d'autant plus que la destination des chevaux militaires à ces différents buts ne peut guère être toujours visible d'avance pendant leur transport à l'ennemi.
