C. — Représentants des compagnies privées

On rencontre en troisième lieu quelquefois dans les congrès postaux et presque toujours dans les conférences télégraphiques les représentants des compagnies privées. Quelle est leur situation ?

Dans le service postal, la question ne pourrait se poser qu’à propos des représentants des compagnies de chemins de fer ou des compagnies de paquebots postaux. Celles-ci sont en fait sous la dépendance d'un État déterminé qui les subventionne et qui peut exercer sur elles une action exclusive. Dès lors, il agit en leur nom et n’appelle leurs représentants qu’à titre d'experts (2).

Il en est autrement dans le service télégraphique à raison de l'importance considérable et de la situation particulière des compagnies de câbles. Celles-ci en effet dépendent forcément de chacun des États qui leur ont accordé l’autorisation de faire atterrirles cables sur leurs territoires (3). D'autre part, elles sont pour les parties de leurs câbles situées en haute mer complètement indépendantes de tout État.

(1) Si on adoptait une autre solution, on s’exposerait à voir la colonie voter en sens contraire de la métropole, ce qui, loin d'augmenter l'influence de celle-ci, la réduirait à rien.

(2) On a fait dans deux cas appel dans le service postal aux compagnies privées. À la conférence administrative de Paris, les délégués des compagnies de chemins de fer et de transports maritimes furent introduits avec voix consultative. De même, au congrès de Lisbonne (1885), il y eut deux délégués des chemins de fer espagnols. Leur présence ne souleva aucune objection. Ils étaient là comme experts.

(3) Conférence de Rome, 1871, p. 393. Remarques du délégué belge.

De plus les intérèts de ces compagnies sont souvent en opposition absolue avec ceux des États, ceux-ci s'occupant de remplir un service public, celles-là de réaliser des bénéfices {1).

Comment donc faudra-t-il s'y prendre quand les intérêts de ces compagnies seront mis en question dans les conférences télégraphiques ?

L'article 16 de la convention de Saint-Pétersbourg ne donne aux compagnies de câbles aucun droit de représentation distincte. L'article 4 du règlement des conférences adopté pour la première fois à Pétershourg, puis dans les conférences suivantes, dispose que les représentants des compagnies privées peuvent assister aux conférences après autorisation du président pour chaque cas spécial et sans droit de vote. Cet article ne fait que reproduire à peu près l’article 4 du règlement des conférences de Vienne qui exigeait l'invitation faite par le président pour chaque séance.

À Vienne, où la question avait été assez discutée, on en était arrivé à cette solution moyenne. En fait, les délégués des compagnies assistèrent à toutes les séances moins la première. Ils ont pris part aux délibérations dans toutes les conférences suivantes, depuis et y compris celle de Saint-Pétersbourg.

Les représentants des compagnies de câbles sous-marins ne sont donc admis dans les conférences télégraphiques

(1) Conférence de Rome, 1871, p. 402. Il ne faut pas objecter que, dans l'état actuel, les États dans le service télégraphique se préoccupent beaucoup de la question pécuniaire. Nous l’avons dit nous-même (supra, p. 164). Mais les États n'ont qu'à s'occuper de ne pas perdre. Les compagnies doivent gagner.

qu'à titre de faveur. Il s'ensuit qu'ils n'ont naturellement pas le droit de prendre part aux votes.

Telle est la situation. On peut lui faire deux séries d’objections.

D'abord, du moment qu'on ne limite pas la composition des conférences aux délégations représentant les seuls États souverains, du moment qu'on va jusqu'à admettre le droit de vote des États non souverains et des simples administrations, on ne voit pas pourquoi on ne reconnaitrait pas les mêmes droits aux compagnies de câbles sousmarins. Si on n’admettait à délibérer et à voter que des États souverains, cette critique ne pourrait pas être faite. Il n'y a que dans une réunion d'États souverains, dirait-on, que ceux-ci peuvent consentir à se soumettre à la loi de majorité, car ils sont toujours garantis par le droit qu'ils ont de voir leur souveraineté respectée. Mais ce raisonnement n’a rien à faire ici du moment qu'on admet au vote les administrations des colonies de certains États, ou des pays comme l'Egypte. Il ne peut plus y avoir nécessairement respect réciproque de la souveraineté, mais bien abdication éventuelle possible de celle-ci, au cas (toujours supposable en théorie) où les États souverains seraient la minorité et se verraient tous opposés à un vote émané d’administrations non souveraines se trouvant en majorité.

Evidemment nous n'avons pas à faire grand fonds sur cette objection, du moment que nous n’admettons pas le droit de vote distinct des différentes administrations d’un même Etat. L’argumentation en tout cas reste entière pour le droit à la délibération.

Il y à d’ailleurs un autre argument. Il est inadmissible que les compagnies de câbles n'aient pas le droit absolu de venir délibérer dans les conférences, et cela pour deux

raisons que nous avons déjà indiquées. D'abord parce que les compagnies, tout en remplissant un service public, ont à se préoccuper de leurs intérêts pécuniaires, à chercher à réaliser des bénéfices, tandis que Jes Etats n'ont généralement pas à s'occuper de faire des bénéfices. En second lieu, parce que, bien qu'elles dépendent des Etats qui leuront accordé des concessions, les compagnies exercent une activité indépendante au moins pour leurs câbles

placés en haute mer.

De tout ceci il résulte d'abord que le régime actuel est illogique et en outre qu'il est insuffisant de direque ce scront des Etats qui en toutes circonstances représenteront les compagnies de câbles, ne les admettant que par faveur

à faire valoir leurs intérêts.

Il y aurait évidemment à donner une solution beaucoup plus simple si on admettait la personnalité internationale des compagnies de câbles. Ce serait là une solution très commode. Malheureusement, il est impossible de l'adopter pour cette raison qu'au point de vue international, une compagnie de câbles n'aurait pas de responsabilité. Elle ne peut être en effet complètement autonome puisqu’en fait, en quelque manière, elle dépend des Etats qui lui ont accordé une concession d'atterrissage (1).

(1) On pourrait d’ailleurs même avec le système de la personnalisation des compagnies de câbles faire deux objections : La première serait tirée des circonstances actuelles. On pourrait dire : En fait actucllement toutes les compagnies propriétaires de câbles sont des compagnies anglaises, quelques-unes même subventionnées par le gouvernement anglais ; ne serait-il pas à craindre qu’en leur donnant le droit de voter, on augmentàt hors de toute proportion l'influence du gouvernement britannique? La seconde objection serait celle-ci: Les Etats ont des intérêts pécuniaires sans doute, comme les compagnies, mais, quand ils font les conventions postales ou télégraphiques, ils

Cette remarque nous permet de bien préciser d’ailleurs ce que nous entendons faire en admettant les compagnies privées à délibérer. Il ne s’agit pas d’en faire des contractants. Dans la signature du traité les compagnies n’apparaitront pas, elles seront représentées par les Etats leur ayant accordé des concessions d'atterrissage. De même, toujours pour la même raison, on ne peut admettre leurs délégués à voter, parce que ces compagnies n'étant pas souveraines ne peuvent contribuer à faire adopter des mesures dont elles ne peuvent garantir l'exécution de leur part.

Ce que nous voudrions, c’est qu'on donnât aux compagnies le droit absolu d'être représentées aux conférences télégraphiques. Sans doute en fait c'est ainsi que la chose se passe. Mais cette admission des délégués des compagnies n’est qu'une faveur qui leur est faite. Leur importance s accroitrait si on en faisait un droit. En tous cas, au point de vue des principes, on aurait une situation nette et parfaitement conforme aux principes généraux du droit.

D. — Les directeurs des bureaux internationaux.

Il faut pour terminer ajouter une personne qui assiste toujours, mais sans pouvoir voter, aux séances des conférencesetcongrès. C’est Le directeur du bureauinternational dans chacun des deux services (1).

agissent en tant que chargés d'un service public. Ne serait-il pas à craindre, si l'on admettait le vote des compagnies privées, que laquestion pécuniaire ne devint prédominante et que l’on arrivât ainsi à un résultat contraire à celui cherché par les signataires des premières conventions ?

(1) Règl. de détail et d'ordre de Washington, art. xxxvir, n° 10 : Règl. de service télégr. revisé à Buda-Pesth, art. Lxxxut, n° 11.

a DE

Ces directeurs assistent aux séances, donnent leur avis, mais ne votent pas. Cela se comprend, ce sont en quelque sorte des experts. Ils sont là pour donner des renseignements. En fait d’ailleurs, leur opinion a une autorité telle qu'ils exercent une grande influence, puis il arrive très souvent qu'ils sont en même temps choisis comme délégués par une administration contractante. Pratiquement done, le refus de la voix délibérative est pour eux et pour

les unions sans grande importance.

Sachant où s’élaborent les conventions, où et par qui elles sont votées ou devraient l'être, il s’agit maintenant pour nous d'étudier en eux-mêmes les actes issus des réunions postales et télécraphiques. Il faut pour cela étudier d’abord la nature de ces actes, puis chercher quels en sont les signataires. Ce sont ces derniers seuls en effet qui sont engagés par les dispositions de la convention et qui sont responsables en cas de non exécution.

Ilya d’abord un acte à mettre complètement de côté: c'est le règlement des conférences. C’est un règlement de séances qui est adopté au commencement de chaque congrès ou conférence. Il n’a de portée que pour la durée de la réunion au commencement de laquelle il est voté. Cependant, en fait, il contient toujours sensiblement les mêmes dispositions. Son adoption n'a entrainé de discussions sérieuses qu'une fois, à la conférence télégraphique de Saint-Pétersbourg, et les solutions ayant occasionné des discussions ont passé dans la convention.

Les deux actes ayant une portée durable sont, dans chaque service, la convention et le règlement. La con-

vention est un acte diplomatique signé par les plénipotentiaires. C’est un véritable traité qui doit être soumis à la ratification des gouvernements intéressés. Cette ratification est faite suivant la législation de chaque Etat. Il est dit dans la convention postale de Washington que cette ratification se fera aussitôt que faire se pourra, mais il n'y a pas de délai imparti, La mise à exécution est fixée à une date précise (1° janvier 1899). La conséquence de cette dernière règle, c'estque la conventionestentrée en vigueur, à cette date, de toutes façons entre les Etats l’ayant ratifiée. C'est ce que dit l’article vir du protocole final. I1 en est de même pour la convention télégraphique; cependant il y a une différence que nous avons déjà souvent signalée en en donnant les motifs : La convention postale est soumise à des revisions périodiques, qui ont lieu tous les cinq ans ; la convention ainsi revisée entre en vigueur comme convention nouvelle, La convention télécraphique de Saint-Pétersbourg, au contraire, n’est pas sujette à revision. Elle est en dehors et au-dessus des délibérations des conférences. I1 n’y a même pas dans le texte de la convention aucun article qui indique la voie à suivre au cas où on voudrait la compléter ou la modifier. Il y aurait lieu évidemment dans ce cas à convocation spéciale d'une réunion de plénipotentiaires.

Le deuxième acte est le règlement de service. Dans l’union postale, il est intitulé « règlement de détail et d'ordre »; dans le service télégraphique international, « règlement de service international annexé à la convention télégraphique internationale de Saint-Pétersbourg. » L'un et l’autre jouissent de la même force que la convention dont ils ne sont que la mise en œuvre. Le règlement de détail et d'ordre n’a pas besoin, semble-t-il, d’être ratifié,

& ke

du moins aucun article ne le dit. En fait cependant, on le fait approuver par les chambres avant de le promulguer, du moins en France (1). Il en est de même du règlement de service télégraphique, parce que les dispositions qu’il contient peuvent avoir une influence sur le budget. Le règlement de service télégraphique est revisé périodiquement.

Il y a une autre différence entre le règlement et la convention, mais cette différence ne se rencontre que dans le service télégraphique. Tandis que dans l’union postale convention et reglement sont signés par les représentants de tous les participants, dans le service télégraphique la convention, œuvre essentiellement diplomatique, n'est signée que par les représentants des Etats souverains ; le règlement par contre l’est par les représentants des admi-

nistrations.

Ceci nous amène à la seconde question que nous devons étudier dans ce paragraphe, celle de savoir qui peut être signataire des traités d'union postale et télégraphique.

Nous disons : qui peut être signataire. Cela s'entend non seulement de ceux qui signent dès l'origine les traités, mais aussi de ceux qui y ont adhéré par la suite. Ces traités sont en effet à adhésion. Ceci établi, quiconque signe le traité ou y adhère devient par là même contractant. Notre question se ramène donc à celle plus générale de savoir qui peut être contractant dans un traité d'union postale ou télégraphique.

En principe quiconque s'engage par contrat doit être susceptible d’être poursuivi efficacement, au cas où il serait

(1) Voir l’article 1er du décret promulguant la convention de Washington (Officiel, 1898, p. 7921),

responsable du fait de n'avoir pas tenu ce qu’il avait promis. C’est là une règle élémentaire de droit conventionnel qui doit ètre transportée en droit international. Quiconque s'engage par traité international doit pouvoir être poursuivi efficacement le cas échéant. Il doit pour cela jouir de la plénitude de la liberté et de la responsabilité. C'est dire qu'il doit être souverain. Dans l'union postale et dans le service télégraphique a-t-on appliqué ces règles très simples ? et comment expliquer les dérogations, s’il y en a?

Dans l'union postale, les contractants sont des administrations. 11 n’y a qu’à lire les deux premières lignes de l'intitulé pour s’en rendre compte : « Convention d'union postale universelle conclue entre la France et les colonies françaises, l'Allemagne... la Bosnie-Herzégovine... les Indes britanniques. » Il n’est donc pas ici possible de parler de traité entre Etats, puisque les colonies françaises ne sont sous aucun rapport un ensemble ayant une autonomie quelconque. Il faut ajouter que cela n’a jamais suscité aucune opposition de principes dans les congrès postaux. Le principe de l'admission des colonies et des administrations en qualité de contractants n’a jamais été mis en question (1).

(1) Il y a d’ailleurs dans le préambule une véritable contradiction dans les termes « les plénipotentiaires des gouvernements des pays ci-dessus énumérés... » Qu'entend-on par gouvernements des pays cidessus énumérés ? Sont-ce seulement les gouvernements au sens ordinaire du mot, c’est-à-dire les pouvoirs organisés d'Etats même incomplètement souverains ? Alors il ne faudrait pas considérer les colonies françaises, par exemple, comme contractantes, puisqu'elles ne forment pas un ensemble autonome. Cependant ces dernières sont bien des contractantes distinctes de la France, malgré le mot «et » de l'intitulé, car leur représentant a signé: « Pour les colonies françaises, » Même remarque pour la Bosnie-Herzégovine, pour l'ensemble des colonies anglaises de l'Australie, En tous cas le mot plénipotentiaires

PDO

Naturellement toute administration a de même le droit d'adhérer à la convention. L'art. 24 dispose : « Les pays qui n'ont pas pris part à la présente convention sont admis à y adhérer sur leur demande. Cette adhésion est notifiée par la voie diplomatique au gouvernement de la Confédération suisse et par ce gouvernement à tous les pays de l'union. Elle emporte de plein droit accession à toutes les clauses obligatoires et à tous les avantages Stipulés par la présente convention. » Le mot pays est aussi général que possible, il s'applique aussi bien aux pays indépendants qu'aux pays plus ou moins dépendants.

Il y a là quelque chose d’absolument contraire aux principes que nous rappelions en commençant. Les administrations des Etats souverains peuvent bien être considérées comme responsables, car elles agissent au nom de leur Etat. Mais les administrations des colonies n’appartiennent pas à des Etats souverains et responsables, internationalement parlant. Les colonies, même plus ou moins autonomes, n’ont pas de vie internationale. On ne devrait pas pouvoir les considérer comme contractantes.

Il y a de cet état de choses deux explications possibles. On peut considérer les colonies comme remplissant une des fonctions de leur Etat national et par suite s’engageant en son nom, si bien que ce serait cet Etat qui se serait, en réalité, engagé. Mais, si cela se comprend au cas où l'Etat national de ces colonies n'intervient pas, il n’en est plus tout à fait de même dans celui où il est lui aussi partie au traité. Plus simplement peut-être, on peut dire

est de trop, car qui ne jouit pas de la souveraineté ne peut donner de

pleins pouvoirs,

RoLLAND, 15

qu'il y a là un résultat d’une confusion qui s'est faite entre le droit d'être représenté dans un congrès et celui de s'engager dans un acte international, confusion d'autant plus explicable que les membres des congrès postaux ne sont pas des diplomates de profession.

Quoi qu'il en soit, il y a là, au point de vue théorique, quelque chose de critiquable et qui n'est pas d’ailleurs conforme à la réalité des faits, l'Etat national demeurant malgré tout garant des engagements de ses colonies et de tous ceux qui relèvent de lui.

Dans l'union télégraphique, la question est plus complexe encore. Dans l'union postale, en effet, on trouve que les signataires de la convention sont les mêmes que ceux du règlement de détail et d'ordre. Dans le service télégraphique, la convention est signée par des plénipotentiaires, mais ceux-ci représentent tous des Etats souverains. Le règlement de service, au contraire, est signé par les délégués techniques représentant les administrations. Cette distinction a de l’importance. On voit, en effet, par exemple, que l'administration des Indes britanniques a signé le règlement et n'est pas nommée dans la convention.

Cette convention est, elle aussi, d’ailleurs à adhésion. L'art. 18 dit: « Les Etats qui n'ont pas pris part à la convention sont admis à y adhérer sur leur demande; cette adhésion est notifiée par voie diplomatique ; elle emportera de plein droit accession à toutes les clauses et admission à tous les avantages stipulés par la présente convention. » Ceci établi, on peut se poser les questions suivantes : À ne considérer que les textes, un Etat ne jouissant pas de la plénitude de la souveraineté peut-il accéder à la convention de Saint-Pétersbourg ? Cela est-il possi-

ble même à une compagnie privée ? Quelle est la situation pour le règlement ?

D'abord un Etat non souverain peut-il accéder à la convention de 1875? Il semble bien que non, si on remarque que parmi les signataires du règlement il se trouve des administrations qui, n’appartenant pas à un Etat souverain, n'ont pas été considérées comme contractantes dans la convention {1}. Cependant, en fait, des Etats non souverains ont adhéré à la convention et aussi des colonies, mais ces dernières par l'intermédiaire de leur métropole déclarant accéder pour telle ou telle d'entre elles (2).

Quant aux compagnies privées, leur situation est claire. Il est dit, art. 19 : « Les relations télégraphiques avec les Etats non adhérents et avec les exploitations privées sont réglées, dans l'intérét général du développement progressif des communications, par le règlement prévu à l’article 13. » Lerèglementrevisé à Buda-Pesth (art. Lxxxvi) a réglé en effet la situation. On peut dire que son système consiste à ne s'occuper des compagnies privées que par l'intermédiaire des Etats. Les compagnies fonctionnentelles dans les limites d'un ou plusieurs des Etats contractants, avec participation auservice international, elles sont

(1) Ceci s’est passé pour les Indes anglaises ; il y a eu en outre pour celles-ci cette situation curieuse: Les Indes anglaises ont adhéré au règlement, mais pas à la convention; il n'y aurait rien à dire si le gouvernement anglais, souverain de cette administration, eût été partie contractante. Or, en 1875 il n’en était pas ainsi, si bien qu'on se demande comment l'administration des Indes peut être partie contractante à l'adoption d’un règlement rendu en exécution d'une convention où elle n’est pas considérée comme ayant cette qualité.

(2) V. par exemple l'adhésion de certaines colonies portugaises. R. D. 1. P., 1896, p. 271.

considérées comme faisant partie intégrante du réseau de ces Etats. Les autres sont admises aux avantages de la convention et du règlement moyennant accession à toutes leurs clauses, et sur notification de l'Etat qui a concédé ou autorisé l'exploitation. Les exploitations qui demandent à réunir leur réseau à celui d'un Etat contractant doivent soumettre leurs tarifs à l'Etat accordant la concession. Ce sera par suite par son intermédiaire que sera faite la notification d'adhésion à l'union. En somme, ce système consiste à ignorer autant que possible les compagnies privées (1).

Et maintenant quelle est la situation en ce qui concerne le règlement? A ne considérer que ce qui s’est passé à Saint-Pétersbourg, elle est peu claire. L'article 13 dispose en effet : « Les dispositions de la présente convention sont complétées par un règlement dont les prescriptions peuvent être à toute époque modifiées par les administrations des Etats contractants. » Dès lors il semble bien qu’en fait, dans l’état actuel, toute administration puisse être considérée comme partie au règlement d'exécution. Pour ce dernier, la solution est donc absolument la même qu'en matière postale pour la convention et le règlement. La preuve en est, et dans le mode des signatures où les colonies espagnoles, par exemple, sont classées dans les conlractants, et dans la situation des Indes Britanniques en 1874, On sait que celles-ci furent admises à signer le règlement, mais non la convention. Naturellement, il n’est

(1) I ne peut pas en être autrement, si on remarque que les délégués aux conférences sont limités par la convention qui a été conclue entre Etats souverains. Aussi cet argument de la souveraineté revient-il constamment dans les discussions. (Cf. Documents de la conférence de Saint-Pélersbourg, p. 564).

pas question de compter parmi les signataires les compagnies de câbles sous-marins, puisqu'elles ne peuvent actuellement même pas voter.

Tel est le régime qui est, à notre avis, établi par les textes. D'une façon générale, on doitévidemment approuver le système qui consiste à n'admettre que les seuls États souverains comme signataires de la convention. Eux seuls en effet sont responsables de leurs actes. Eux seuls peuvent être considérés comme contractants. Quant à l'habitude prise d'admettre les administrations comme signataires du règlement, elle soulève les mêmes objections etné-

cessite les mêmes remarques que lorsqu'il s'agitdela poste.

Il y a plus. Dans la poste au moins, on applique la même règle à la convention et au règlement. Ici on distingue... Un tel régime n'est ni logique ni conforme à l'esprit du service télégraphique international. Il n’est pas logique, car, quitte à distinguer complètement les deux actes, il aurait fallu admettre tous les intéressés à la signature du règlement, chose qu’on n'a pas faite, puisqu'on a exclu les compagnies de cäbles. Ilest contraire à l'esprit du service. En effet, dans de nombreux textes, on considère la convention et le règlement comme formant un tout indivisible (1), et on admet ainsi des administrations à être parties à un règlement rendu en exécution d'une convention où elles ne sont pas contractantes (2). Il y a là un état de choses qui ne se défend pas et qu'il y aurait certainement lieu de modifier.

(1) Cf. par exemple Convention, art. 13 ; Règl., art. Lxxxvr, n° 2.

(2) En fait cela pourrait soulever de très grosses difficultés au cas où une telle administration manquerait à ses engagements. On ne pourrait s'en prendre ni à l'État souverain dontelle dépendrait, puisqu'il ne serait pas partie,niä elle-même, puisqu'elleneseraitpasresponsable,

Il faut pour terminer faire plusieurs remarques. Quant aux modes d'adhésion d'abord. Ils ne présentent aucune règle spéciale. L'adhésion se fait par voie diplomatique, elle est notifiée pour la convention télégraphique au pays où a eu lieu la dernière conférence et par lui aux autres (art.18,Conv.), pour la convention postale au gouvernement de la Confédération suisse et par celui-ci aux autres (Conv. de Washington, art. 24). Pour les colonies, l'adhésion se fait par l'intermédiaire de la métropole.

Les conventions postale et télégraphique ont une durée illimitée. L'art. 28 de la convention de Washington dit qu'elle demeure en vigueur pour un temps indéterminé.… L'art. 20 de la convention de Saint-Pétersbourg est conçu dans les mêmes termes. Dans l'une et l’autre unions, si un État veut se retirer, il le peut sans que pour cela l'union cesse d'exister. Dans l’union postale, chaque partie qui entend se retirer doit en avertir un an à l'avance le gouvernement de la Confédération suisse (Conv. de Washington, art. 28). Dans l'union télégraphique, la dénonciation est faite au gouvernement où a eu lieu la dernière conférence, elle ne produit d'effet qu'un an après qu'elle a été faite (Conv., art. 20) (1).

Il y a des unions plus restreintes que la convention d'union postale universelle. Elles portent le nom d'arrangements. Elles sontsoumises aux mêmes règles et suscitent

les mêmes remarques que l'union principale. Tout au

(1) On remarquera que l’art, 20 de la convention télégraphique parle de dénoncialion, tandis que l'art. 28 de la convention de Washington dit seulement que chaque partie a le droit de se retirer moyennant avertissement. Ceci semblerait impliquer toujours la même différence

de caractère entre les deux conventions. En réalité les termes n’ont pas été discutés.

plus peut-on noter cette expression d' «arrangement » qui semble indiquer un traité moins considérable.