CHAPITRE II Les bureaux internationaux

Dans l'union postale comme dans l'union télégraphique, on trouve un organe central qui porte le nom de bureau international. 11 y en a dans d'autres unions. D'une façon générale, on peut dire que les bureaux internationaux sont des organes ofliciels, administratifs ou scientifiques, dont l'originalité consiste à ne travailler pour le compte d'aucun État en particulier, mais à les servir tous, tous ceux du moins qui signent les conventions en vertu desquelles ils existent (1).

Il s'agit de savoir pourquoi on a créé des bureaux, et en application de quels principes ils sont organisés, quel est leur fonctionnement, et enfin quelles sont leurs attributions.

Il y a plusieurs motifs qui ont poussé à la constitution des bureaux internationaux et ils sont faciles à comprendre. Il faut d'abord une agence centrale qui veille à l'exécution de la convention. Les règlements de service et méme les conventions ont bien précisé les détails, mais dans l'exécution même il y a besoin d’un guide. Il en est surtout ainsi dans des unions dont font partie des administrations de tous les pays du monde et où celles-ci peu-

(3) G. Moynier, Les bureaux inlernalionaux des unions universelles, P6°

rage

vent, parignorance ou mauvaise interprétation des textes, mal appliquer les principes posés dans les conventions. On a cité des administrations d'Amérique qui avaient, par erreur, appliqué pendant deux ans une convention autre que celle votée.

La création d'une agence centrale se comprend d'autant mieux que fort souvent il y a, en outre de l'exécution directe de la convention, des questions. d'intérêt général à résoudre, des entreprises devant servir à tous les intéressés à entreprendre. Il serait très difficile, sinon impossible, à une des administrations contractantes de le faire, sans grands embarras pour elle et même sans provoquer les craintes des autres administrations de voir l'une d'elles régir tout le reste (1).

Il y à encore autre chose; il faut que les différentes administrations entrent en rapports les unes avec les autres, presque constamment, pour se communiquer leurs taxes, leurs règlements de service interne, pours'avertir des suspensions ou interruptions du service sur leurs lignes. Il y a là un courantconstant de communications ; quand elles doivent se restreindre à deux ou trois administrations, il n'y a pas grande difficulté, mais, s’il y a vingt ou trente administrations à prévenir, la situation devient très difficile. Elle se simplifie si on crée un organe central chargé de recevoir ces communications et de les transmettre par des circulaires (?). Enfin toutes les administrations, surtout les plus nouvelles dans les services internationaux, peuvent avoir besoin de renseignements. Il faut savoir à qui s'adresser. On donnera satisfaction à ce besoin en

(1) Conférence de Vienne, 1868, p. 149. Exposé des motifs de la proposilion suisse.

(2) Conférence de Vienne, 1868, p. 379.

créant une agence centrale où s'adressera quiconque ne comprendra pas la convention ou hésitera sur la portée de tel ou tel article.

Voilà les raisons qui militent en faveur de la création d'un organe central, quelque nom qu'on lui donne. Voici maintenant d'autres considérations qu'il ne faut pas négliger.

Il ne faut pas oublier que, parmi les signataires des conventions, il ya des Etats, c'est-à-dire des personnes ayant la souveraineté, c'est-à-dire des êtres ne reconnaissant pas au-dessus d'eux d'autorité supérieure à la leur. Les Etats ont droit, dans les relations internationales, au respect de leur souveraineté, et cette souveraineté ne serait pas respectée si l'organe central pouvait imposer ses décisions, s’il jouissait d’un droit quelconque de commandement. L'organe central ne peut pas jouer le rôle de pouvoir exécutif de l’union comme le congrès ou la conférence en est le pouvoir législatif ; il ne peut être que pouvoir exécutant et consultant, il doit être non pas une autorité, mais un aide, comme on l’a dit à Berne (1).

Voilà donc un premier péril à éviter ; il faut éviter de donner à l'organe international une autorité propre. Il y en à un second qui tient aussi au même motif. Si on veut sauvegarder le droit au respect de la souveraineté de chacun des contractants, il ne faut pas que l'organe central soit dans la dépendance d'aucun Etat, il doit être un organe en dehors et à côté des administrations contractantes. Autrement, sous prétexte de régir le bureau international, une administration pourrait prendre dans l'union une prépondérance injustifiée (2). Il faudra bien de toute nécessité

(1) Procès-verbaux du congrès de Berne, A. D., 1875, t. 1v, p. 191. (2) Conférence de Rome, 1871, p. 481.

qu'une administration s'occupe de l'installation matérielle, pour ainsi dire, du bureau, mais elle ne devra s'occuper que de cela.

Ce sont là les principes dominants qui ont guidé les administrations dans l'institution des organes centraux auxquels on a donné le nom de bureaux internationaux. Leur mission est en un mot une mission d’aide, et non d’autorité.

Dans le service télégraphique, le bureau international ne date que de la conférence de Vienne (1868). L'administration française avait bien fait à Paris, en 1865, une proposition tendant à la création d’un office central, mais elle ne vint pas en discussion. À Vienne, pour les motifs que nous venons de dire, l’idée fut reprise ; il y avait des propositions assez différentes. Les uns voulaient un secrétaire général des conférences, agent spécial à la solde des contractants, il aurait fixé son domicile à l'endroit où aurait eu lieu la dernière conférence. D’autres proposaient la création d’un bureau fixe. La France demandait la création d'une commission de délégués se réunissant au cas de difficultés dans la capitale où aurait eu lieu la dernière conférence, Finalement, on adopta les deux propositions en créant deux institutions distinctes {1}. Le bureau a commencé à fonctionner le {° janvier 1869. Les conférences suivantes ont toujours sensiblement augmenté ses attributions.

Dans l'union postale, aux motifs qui, en tous cas, militaient en faveur de l'institution s'ajoutait l'exemple de l'union télégraphique. Cependant le projet suisse ne parlait pas de bureau international. I] fut institué, sans oppo-

(1) Conférence de Vienne, 1868, p. 379 ets.

noie

sition, sur la proposition du délégué de la Belgique qui spécifia très nettement quelle devait être sa nature. 11 commença à fonctionner le 15 septembre 1875 (1).

IT

L'organe central, dans l’union postale, porte le nom de bureau international de l'union postale universelle ; dans l'union télégraphique, il est appelé bureau international des administrations télégraphiques. Pour le premier on trouve cette dénomination dans la convention elle-même (Convention de Washington, art. 22) ; pour le second, elle est dans le règlement de service (Règlement revisé à Buda- Pesth, Lxx, n° 1). Malgré ces différences, les règles pour l'organisation de l'un et de l’autre sont très sensiblement les mêmes, aussi allons-nous les exposer sans distinguer, sauf à indiquer les différences quand il y aura lieu (2).

Il faut noter d’abord que le bureau international fonctionne, dans chaque service, sous la direction ou plutôt sous la haute surveillance d’une des administrations contractantes. L'article 14 de la convention télégraphique dit que l'organe central est placé sous la haute autorité de l'administration supérieure de l’un desEtats contractants. Malgré ce mot d'autorité, il ne faut pas hésiter à dire que cette administration supérieure n’a aucun pouvoir de commandement sur le bureau. Cela a été dit dès l'origine à la conférence de Rome (3) et n’a jamais été mis en doute de-

puis. I1 y a même ce fait particulier que c'est précisément

(1) Le bureau international de l'union postale, Union postale, 1875, p. 4.

(2) Sur les bureaux, v. Moynier, op. cil., p. 13ets., 57 ets.

(3) Conférence de Rome 1871, p. 481. Observations du délégué allemand,

dans le service télégraphique, où, d’après la lettre même des textes, elle semblerait avoir le plus de droits que l’administration supérieure du gouvernement suisse, chargée de surveiller le bureau, a montré le plus de scrupules, du moins à l'origine.

Pour le bureau international de l'union postale, il est dit qu'il fonctionne sous la haute surveillance de l’administration des postes suisses. Ces mots de haute surveillance ont été employés dès la convention de Berne. Un incident des travaux du congrès de Berne montre bien à quel point on a voulu éviter de donner une autorité quelconque à l'administration surveillante. Le projet du délégué belge disait: « Une administration postale, désignée par le congrès, prendra les mesures propres à faciliter, dans un intérêt commun, l'exécution et l'application de la présente convention ; elle organisera, sous le nom de bureau international des administrations postales, un service central qui fonctionnera sous sa haute surveillance, et dont les frais seront supportés par toutes les administrations des Etats contractants. » Un délégué, pour éviter, dit-il, de froisser certaines susceptibilités, proposa de supprimer le premier alinéa, semblant conférer une certaine autorité à l’une des administrations de l'union. La proposition fut adoptée et la forme nouvelle fut: « Il sera organisé, sous le nom de bureau international de l'union générale des postes (1). » En somme de tout ceci il ressort que l’administration des postes suisses, chargée de la surveillance de l’un et l’autre bureaux, n'a avant tout qu'une mission de surveillance, et qu’elle n’a aucune autorité propre sur les fonctionnaires des bureaux.

(1) Séance du 23 septembre 1874, A. D., 1875, t. 1v, p. 191.

te

Les bureaux internationaux se composent chacun d'un directeur, d’un secrétaire général et d’un certain nombre d'employés.Ce sontdonc des organes peu considérables. La question se pose de savoir qui nomme ces fonctionnaires des bureaux. Le règlement de détail et d'ordre laisse à l'administration suisse le soin d'organiser le bureau, ilen est de même du règlement de service télégraphique. C’est donc à l'administration suisse à nommer ces fonctionnaires. À l’origine, dans l'union télégraphique, il y eut des hésitations. Le premier directeur du bureau international avait été nommé par legouvernement fédéral suisse, mais il lui avait été désigné par un vœu émis par les délégués à la conférence de Vienne. Dans l'intervalle qui sépara cette conférence de celle de Rome {1871), le directeur démissionna ; le gouvernement suisse ne voulut pas lui donner un successeur avant d'avoir l'avis de la conférence. Il pensait en effet que, le directeur du bureau étant avant tout l’homme et l’agent de cette dernière, il convenait de lui en laisser le choix. Il y eut des délégués qui partagèrent cette opinion ; cependant, en se référant à la convention, on déclara que ce choix n’appartenait pas aux délégués, qui ne pourraient que recommander à l’administration suisse le choix de telle ou telle personne {1}. Depuis lors, les directeurs des deux bureaux ont été nommés par le gouvernement suisse sans la moindre objection. La même règle s'applique au secrétaire général et aux autres employés (2).

On peut se demander quelle est la situation juridique

(1) Conférence de Rome, 1871, p. 145.

(2) On a proposé à Saint-Pétersbourg de rattacher au bureau un

employé de chaque administration, ceci a été repoussé sans grands débats.

LL 'o88

des fonctionnaires des bureaux internationaux. Pas de difficultés quand ces fonctionnaires sont de nationalité suisse. Ils restent alors évidemment soumis aux lois de leur pays. Mais ils peuvent être d’une autre nationalité ; le cas s'est présenté pour des secrétaires généraux français ou allemands. La situation n'est réglée nulle part. Nous croyons qu'il faut au point de vue international leur appliquer la règle suivante : Les fonctionnaires des bureaux internationaux de nationalité étrangère doivent être considérés comme des étrangers spécialement placés sous la protection de la loi suisse. Il va de soi, en effet, que l’acceptation d'une fonction dans un bureau ne peut pas faire perdre au nouveau fonctionnaire sa nationalité d’origine, puisque le bureau est international. Au point de vue des impôts et autres charges publiques, ces fonctionnaires doivent donc être traités comme des étrangers. De même ils doivent continuer à être régis par leur propre loi dans les cas et dans la mesure où leur statut personnel leur demeure applicable.

Il faut ajouter qu'ils ne sont pas des étrangers comme les autres, ils remplissent en effet une fonction publique internationale, Ils ont donc droit à une protection plus étendue que celle que l’on accorde à un simple étranger, même établi dans le pays depuis longtemps, pour ses affaires privées. On ne peut, d'autre part, assimiler les fonctionnaires des bureaux à des consuls ou à des ambassadeurs, car ils ne sont les représentants de personne. Pour toutes ces raisons, nous disons qu'ils doivent être considérés comme placés sous la protection spéciale des lois suisses (1).

(1) C'est ainsi d’ailleurs qu'était définie la situation des agents étrangers dans les bureaux mixtes créés dans les premières conventions

Les deux bureaux ont l’un et l'autre leur siège à Berne. La Suisse a été choisie sans hésitation pour le bureau international des administrations télégraphiques ; pour le bureau de l'union postale, certains délégués auraient préféré la Belgique. Au surplus on conçoit facilement les avantages qu'il y a à placer ces institutions dans la capitale d'un État perpétuellement neutre, et dont les institutions politiques sont d’une stabilité certaine. On entoure ainsi, comme on l'a fait remarquer, les choses confiées à la garde d’un tel État d'un double rempart contre les troubles du dehors et contre les perturbations du dedans (1).

À ces avantages s'ajoute, pour la Suisse, celui de sa position géographique qui en fait l'intermédiaire obligé de beaucoup d'échanges internationaux et, par suite, un lieu tout désigné pour y placer un organe centralisateur. Par sa situation politique, en outre, la Suisse ne peut pas donner lieu à craindre qu’elle ne fasse de son rôle de surveillance un rôle de commandement, et ainsi se trouvent sauvegardés les droits de souveraineté des États contractants en même temps que ceux des autres intéressés.

Les bureaux internationaux fonctionnent d'une façon tout à fait indépendante. L'administration supérieure

télégraphiques conclues en Europe. Il était dit, par exemple, dans la convention franco-badoise du 25 août 1852 (de Clercq, t. vi, p. 213), qui établissait à Strasbourg un bureau d'échanges composé d'employés français et badois, article 1 : « L’employé badoïis se logera à Strasbourg à ses frais, et sous le rapport des impôts ou autres charges publiques ou communales, il y sera constamment envisagé comme un étranger placé spécialement sous la protection de la loi française. » Ce fut la règle générale tant qu'il y eut des bureaux mixtes. Il y a quelque analogie entre la situation des fonctionnaires des bureaux internationaux et celle des agents de ces bureaux.

(3) G. Moynier, op. cil., p. 162 ets.

suisse se contente de nommer les fonctionnaires, de les payer, de faire les avances de fonds quand il y a lieu et de surveiller. Cette surveillance, dans l'union télégraphique, consiste en ce que chaque année le directeur du bureau remet un compte rendu de sa gestion annuelle au conseil fédéral suisse qui en vérifie l'exactitude et Île communique ensuite aux autres contractants.

Les frais occasionnés par l'existence du bureau international sont supportés par tous les contractants, répartis en un certain nombre de classes. Les frais s'élèvent au maximum à 100.000 francs dans le service télégraphique, à 125.000 francs dans l'union postale. Dans l’une et l’autre unions, il à été constitué un fonds de réserves destiné à accorder des indemnités et des pensions de retraite aux employés. Le traitement de ces mêmes employés a été augmenté de 15 °/, en 1878, à condition que ce supplément soit affecté spécialement et intégralement à une assurance sur la vie au profit de leurs familles.

Un grand principe domine la détermination des attributions des bureaux internationaux, c'est celui-ci que les bureaux ne doivent avoir aucune autorité propre. Ce sont des organes centraux, des intermédiaires dépendant de tous les contractants, mais ils ne sont en aucune façon supérieurs aux diverses administrations. Bien au contraire, ils en sont en quelque sorte dépendants en ce sens que, relevant à la fois de tous et n'étant attachés d'une manière plus spéciale à aucun, ils doivent éviter de sembler favoriser un office plutôt qu’un autre.

Les fonctions du bureau international de l'union pos

tale comme celles de celui des administrations télégraphiques peuvent se classer dans les mêmes catégories. Elles se rattachent à cette idée que les bureaux sont des agences centrales de communicalions et de renseignements d'une part, et d'exécution d'autre part.

1° Fonctions tenant à ce que les bureaux sont des agences centrales de communications et de renseignements. — La règle générale est formulée en termes identiques dans les deux services : « Le bureau doit se tenir en tout temps à la disposition des Etats contractants pour leur fournir sur les questions qui intéressent la poste (ou la télégraphie) internationale les renseignements spéciaux dont ils pourraient avoir besoin (1). »

Voici maintenant le détail: Les bureaux doivent centraliser et communiquer un certain nombre de renseignements que les administrations doivent leur fournir. Ces notifications sont obligatoires. Elles portent dans l'union postale sur les surtaxes perçues, les timbres employés, les modérations de taux, l'application de certaines dispositions facultatives ; dans l'union télégraphique, sur les changements dans les tarifs, sur les suspensions, suppressions ou établissements de lignes, sur les changements dans le service des bureaux. Les bureaux doivent l’un et l’autre recevoir des exemplaires des publications diverses que les administrations contractantes font paraitre tant sur le service interne que sur le service international(?).Ilyalà,semble-t:l, uneiïmmixtion des bureaux dans les services internes, c'est-à-dire dans un domaine qui

(1) Conv. postale, Règl, art. xxvir, n° 6; Conv. télégr., Règl., art,

RSR AIO, (2) Conv. postale, Règl. art. xxv, n°4; Conv. télégr., Règl, art.

LXXXH 1220.

RoLLAND, 16

n’est pas le leur, mais il faut bien remarquer que, dans certains cas, il est indispensable de connaître les dispositions de ce service, à cause des répercussions qu'elles peuvent avoir sur le service international.

Dans le service des renseignements rentre celui des statistiques, chaque administration doit chaque année établir une statistique d’après des bases communes. Ces statistiques sont communiquées aux bureaux qui les rapprochent et dressent une statistique générale. Les administrations télégraphiques envoient ces statistiques très régulièrement, mais les administrations postales ont été, à l'origine du moins, beaucoup plus récalcitrantes. Il y a encore là une susceptibilité qui tient au souci de chaque Etat de voir sa souveraineté intégralement respectée.

On doit rattacher aussi à la fonction d'agence centrale de renseignements la publication d’un journal. Le journal publié par le bureau international de l’union postale s’appelle l’Union postale. Il est rédigé en trois langues: française, allemande et anglaise ; il contient des comptes rendus statistiques, certains avis officiels de changements survenus dans le personnel des administrations contractantes ; il donne les comptes rendus des congrès postaux et publie les projets préparés par le bureau. L'Union postale comprend enfin des exposés de l'organisation postale dans les divers pays et des articles historiques sur l’origine du service postal, dont quelques-uns sont d'une grande valeur. Le Journal télégraphique, publié par le bureau international des administrations télégraphiques, comprend à peu près la même chose. On y trouve des articles sur la législation télégraphique dans les différents pays et surtout des articles exclusivement scientifiques concernant l'électricité et ses applications. On à reproché