CHAPITRE IV

Le règlement des difficultés dans la mise à exécution des conventions. (L'arbitrage).

Jusqu'ici nous avons cherché à exposer, enles rattachant aux principes, les règles qui concernent l'établissement, l'organisation même des traités d'union. Il est nécessaire, pour être complet, de montrer suivant quelles règles se résoudront les conflits qui pourront s'élever à l’occasion des dispositions qu'ils contiennent.

Les difficultés qui s'élèvent au sujet des conventions postale et télégraphique portent sur l'interprétation des

(1) CF. l'ouvrage de M. Moynier déjà cité,

dispositions des conventions ou des règlements, Il s'agit de savoir comment ces difficultés d'interprétation sont résolues. Il faut ici faire des distinctions et des sous-distinctions.

Dans le service télégraphique d'abord, il faut distinguer entre la convention et le règlement de service. En ce qui concerne la convention, elle ne contient aucun article concernant l'interprétation de ses dispositions. On peut expliquer cela par ce fait que la convention de Saint-Pétersbourg est un exposé de principes généraux, très clairs, mais qui n’ont de portée pratique qu'en tant qu'ils sont complétés par le règlement de service. Les dispositions de ce règlement peuvent avoir besoin d'interprétation. Celle-ci se fait, comme nous l'avons vu, sur la demande d'un office et suivant la même procédure que lorsqu'il s’agit de modifications. C'est un mode de procéder très long puisqu'il nécessite un premier délai de cinq mois pour le premier examen, un deuxième délai de cinq mois pour la réponse et un troisième de deux mois pour l’exécution (1). Il y a une autre manière de s’y prendre qui, dans certains cas, peut être moins longue. C’est de porter la question dans la conférence périodique où se fait la revision du règlement. L'époque de cette conférence peut être avancée, mais pour cela il faut la demande de dix des États contractants au moins (2).

Voilà les deux seuls modes de procéder. Sans doute, cependant, les questions d'interprétation peuvent se poser dans deux hypothèses bien différentes ; il peut y avoir simplement une demande d'interprétation faite en dehors

de toute discussion, mais il peut aussi y avoir à ce sujet

1) Règl., art. zxxxm, n° 8 et 10.

(2) Règl., art. Lxxxiv.

Frs

dissentiment entre deux administrations. Il n'y a pas de disposition spéciale pour cette hypothèse, les textes ne distinguent pas.

Il n’en a pas été toujours ainsi dans le service de la télégraphie internationale. Sur la proposition de la France, on avait décidé à la conférence de Vienne, en même temps que l'on créait le bureau international, qu'une commission spéciale de délégués se réunirait aucas de difficultés. L'article 60 de la convention portait: « Dans le cas où une difficulté se produirait sur l'interprétation de l’une des dispositions principales de la convention, l'administration des télégraphes du pays où aura eu lieu la dernière conférence convoquera, sur la demande d'une ou plusieurs administrations, une commission spéciale composée de délégués des États contractants. Cette commission résoudrales questions d'interprétation, ses décisions auront pour les administrations qui n'auraient pas cru devoir s'y faire représenter la même force que si elles y avaient pris part. » Il y avait là absolument ce que l’on appelle une clause compromissoire établissant une sorte de juridiction d’arbitrage. Cette commission se réunit en 1870 à Berne, au sujet de difficultés concernant les tarifs. Elle n'aboutit à rien. À la conférence de Rome en 1871, on commença par décider qu'elle ne pourrait se réunir que si le tiers des administrations le demandait ; on précisa qu'elle n'aurait qu'un pouvoir d'interprétation; finalement on la supprima (1). On ne l’a pas rétablie à Saint-Pétersbourg, sibien qu'il n’y a rien de spécial dans la convention ni dans le règlement, pour la solution rapide des conflits qui pour-

(1) Conférence de Rome, 1871, p. 477ets.

raient s'élever à propos de l'interprétation de leurs dispositions. Il y a certainement là une grosse lacune.

Il n’en est pas de même dans l'union postale. En tant qu'il s’agit uniquement d'interpréter en dehors de tout conflit, on suit la même procédure que dans l'union télégraphique avec cette différence qu'on l'applique à l'interprétation de la convention comme à celle du règlement.

On distingue ce cas de celui où il y ‘a un litige entre deux administrations. Dans le cas de litige, on peut d'abord recourir à l'avis du bureau international, mais cet avis n'a aucune force obligatoire. Il y a plus, on précise que l'on ne peut y recourir que lorsqu'il ne s'agit pas des cas visés par l’article 23 de la convention (1).

Cet article 23 prévoit enfin le cas de litige: « En cas de dissentiment entre deux ou plusieurs membres de l'union, relativement à l'interprétation de la présente convention ou à la responsabilité d'une administration en cas de perte d'un envoi recommandé, la question en litige est réglée par un jugement arbitral. » C’est là encore la clause compromissoire, mais plus explicite que dans l’art. 60 de la convention télégraphique de Vienne. Nous allons essayer d'exposer le système qu'elle établit, système qui n'est, la plupartdutemps, quel’application des règlesordinaires (2).

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L'arbitrage est le procédé auquel recourent deux Etats qui, après avoir vainement essayé de résoudre par des

négociations le conflit qui les divise, s'entendent pour de-

(1) Conv., art. 26, 2 3 ; Règl, art. x1x, n° 8. (2) Il faut ajouter que les mêmes règles s'appliquent exactement dans les divers arrangements annexés à la convention de Washington.

mander à un tiers, par eux désigné en commun, de trancher le différend par une véritable sentence (1). Il n'y a donc pas, à prendre cette définition du moins, de conflits au moins strictement juridiques, qui ne soient susceptibles d'être résolus par l'arbitrage. Pour en arriver à ce procédé il y a deux moyens. Deux Etats, en désaccord sur un cas particulier, peuvent conclure une convention par laquelle ils conviennent de recourir à l'arbitrage d’un tiers. L'autre moyen consiste dans l'insertion, dans un traité, d'une clause générale portant que, dans les différends qui surviendraient entre eux, les contractants devront recourir à l’arbitrage. C'est ce que l’on appelle la clause compromissoire. Cette clause compromissoire est générale si elle vise tous les litiges, elle est alors un traité permanent d'arbitrage. Elle peut simplement ne soumettre à l'arbitrage que les litiges s’élevant sur certains points spéciaux. C’est le cas de l’article 23 de la convention d'union postale.

L'article 23 institue l'arbitrage pour deux hypothèses : 1° Dissentiments s'élevant relativement à l'interprétation de la convention ; 2° dissentiments s’élevant relativement à la responsabilité d'une administration en cas de perte d’un envoi recommandé. La convention de Berne n'indiquait que la première hypothèse. En dehors de ces cas il faudrait avoir recours au congrès ou à la conférence (?|.

On peut se demander si l'arbitrage serait obligatoire au cas de dissentiments s’élevant relativement à l’interprétation du règlement de détail et d'ordre annexé à la convention. L'affirmative n'est pas douteuse, bien que l’ar-

(1) Bonfils, Manuel, 2e éd., p. 482.

(2) L'art. 23, al. 2, dit que ses dispositions s'appliquent aussi aux arrangements particuliers.

ticle 23 ne le dise pas. Cela pour deux raisons : il est à peu près impossible d'interpréter les dispositions du règlement sans interpréter en même temps les dispositions de la convention, puisque le règlement n’est que la mise en œuvre de la convention. Toute difficulté concernant l’interprétation du règlement se résout en somme en une difficulté concernant l'interprétation de la convention. En outre, cette manière de voir se trouve confirmée par la rédaction de l’article x11, $ 3, 3°: « La simple majorité absolue. . .. [est nécessaire], s’il s’agit soit de la modification de dispositions autres que celles indiquées ci-dessus, soit de l’interprétation des diverses dispositions du règlement, sauf le cas de litige prévu à l’article 23 de la convention. » Etant donné que cet article xz1 ne s'occupe que des modifications ou de l'interprétation des dispositions du règlement, onne s'expliquerait pas les derniers mots si l’article 23 ne devait s'appliquer qu'à l'interprétation des dispositions de la convention. Au surplus le seul cas d’arbitrage qui se soit présenté s’est rencontré en 1877 à l’occasion d’une difficulté provenant de l'insertion de valeurspapier dans une lettre, et c’est bien là un point fixé dans le règlement (1).

Le recours à l'arbitrage est-il obligatoire ? L’affirmative n’est pas douteuse, l'article 23 étant impératif. Cette disposition a donc la même force que les autres dispositions obligatoires de la convention. Il s'ensuit qu'une des parties en désaccord qui voudrait refuser de se soumettre à l'arbitrage ne le pourrait qu'en déclarant se retirer de l'union. Et encore, comme cette déclaration doit être faite

un an à l'avance (art. 28), en ce qui concerne la manière

(1) Sentence arbitrale du 14/23 août 1877, Union postale, 1877, p, 214,

d'agir pendant cette dernière année, cette administration devrait se soumettre à l'arbitrage. Ce n’est d’ailleurs là qu'une hypothèse toute théorique, aucune administration n'ayant jamais manifesté l'intention de se retirer.

Quelle est la procédure d'arbitrage ? Au cas de désaccord, chacune des administrations en litige choisit un arbitre. En général, le choix est laissé à l'appréciation des parties, ici aussi, mais ce choix est limité en ce qu'il doit porter sur un autre membre de l'union; l’article ajoute : « non intéressé dans l'affaire »; ce qui va évidemment de soi. Il est à noter que l'arbitre choisi pourrait être l'administration d'un Etat non souverain ou même des colonies, puisque ces administrations, étant parties au traité, sont membres de l’union{{). En cas de désaccord entre les arbitres aboutissant à un partage égal des voix, ces arbitres doivent nommer un surarbitre unique qui tranchera le différend. Ce surarbitre doit être lui aussi une administration désintéressée dans le litige.

On peut se demander ce qui arriverait si, toutes les administrations se trouvant intéressées dans la question, il n'y avait pas possibilité de constituer un arbitre ou un surarbitre. Dans ce cas, qui peut très bien se présenter, il n’y aurait évidemment moyen de sortir d’affaires que par la réunion d’un congrès ou d'une conférence. On sait que cette réunion peut avoir lieu si les deux tiers au moins des administrations le demandent.

Quant à la manière dont procéderont les arbitres et le surarbitre, au lieu où ils se réuniront, la convention ne dit rien. La seule règle posée par l’article 23 sur ce point concerne le vote qui doit être acquis à la majorité ab-

(1) En 1877 les arbitres furent les administrations d'Allemagne et de Belgique.

solue. Ceci revient à dire que, lorsqu'il n'y a que deux ou trois arbitres, il faut l'unanimité, Le mode employé en 1877 a élé le mode habituel qui consiste à faire remettre aux arbitres, pour chacune des parties en désaccord, un mémoire contenant un exposé de leurs opinions. C'est d’ailleurs la règle ordinaire suivie dans les jugements d'arbitrage, il n'y a pas de raison de s’en écarter.

On peut se demander si, dans le cas où un surarbitre est désigné, il devra juger seul ou au contraire juger avec les arbitres précédents. Il ne semble pas douteux que le surarbitre doive juger seul, c’est à lui de trancher le différend; l’adjonction des arbitres en désaccord n'aurait absolument aucun effet, puisque par définition les avis sont également départagés.

La décision qui intervient est un véritable jugement. Aucune disposition particulière ne la régit, on doit donc lui appliquer les règles généralement suivies. Ce jugement doit être motivé, il ne doit statuer que sur la question précise soumise aux arbitres (1). Il peut non seulement prendre parti pour l’une des opinions émises, mais aussi émettre un avis absolument nouveau; l’article 21, $ 1, diten effet que le jugement arbitralrègle le litige.

Quant à savoir suivant quels principes les arbitres doivent se guider pour juger, il est évident d'abord que ceux-ci sont liés par les dispositions de la convention et du règlement dont le sens n’est pas en question, En tant qu'ils ont à résoudre des questions d'interprétation, ils doivent évidemment s’en rapporter à l'équité et aussi, quand c’est possible, aux travaux préparatoires, qui se trouvent dans les procès-verbaux des conférences et des

(1) Bonfils, Manuel, p. 486.

OS

congrès. En tant qu'ils ont à trancher des questions de responsabilité, ils sont exactement dans la situation d'un tribunal auquel une question litigieuse est soumise.

Quelle est la force du jugement arbitral? 11 y a d'abord ceci de spécial que le jugement arbitral rendu en vertu de l’article 23 est comme tout jugement arbitral en premier et dernier ressort. Il a donc force de chose jugée vis-à-vis des parties entre lesquelles il est intervenu.

Il s’agit maintenant de savoir en quoi consiste l’autorité du jugement vis-à-vis des parties. Il y a ici une opinion qui dit que tout jugement arbitral n’a par lui-même aucune autorité ; qu'il ne constitue qu’une tentative de conciliation. Cette théorie a été développée précisément à l'occasion de l'introduction dans les traités de la clause compromissoire. On a dit que la clause d'arbitrage laisse aux parties le droit d'accepter ou de rejeter la sentence. En effet, dit-on, il n’y a pas de jugement arbitral qui n'ait été soumis à l'acceptation formelle des autorités des Etats entre lesquels il est intervenu. À cette théorie on peut faire cette objection générale qu’elle confond la force obligatoire de la sentence et la question des voies et moyens d'exécution. Il en est exactement ici comme d’un jugement rendu dans un pays, qui a besoin de l’exequatur pour être exécuté dans un autre, avec cette différence qu'ici l'exequatur est de droit. C’est une formalité, mais une formalité indispensable et qu'on doit remplir (1).

On peut ajouter qu'en ce qui concerne l'union postale

(1) Voir sur ce point Mérignhac, Trailé théorique et pratique de l'arbitrage international, p. 301). Il est bien entendu que nous raisonnons d’après ce qui existe, car l'introduction d’une juridiction internationale de conciliation, dont les décisions n'aient que la valeur de conseils, serait très désirable.

la clause compromissoire de l’article 23 ne laisse nullement entendre que le jugement à intervenir ait la force d'une simple tentative de conciliation. Bien au contraire, il est dit que la question est réglée par un jugement arbitral, que le différend est tranché et que la décision est donnée. Un magistrat conciliateur ne tranche aucun différend, ne règle aucune question, ne donne aucune décision, mais se contente de dresser un procès-verbal,

Il faut ajouter d'ailleurs que la sentence, pour avoir force obligatoire, doit avoir été valablement et régulièrement rendue, On admet qu'il n’en est pas ainsi si les arbitres ont statué ultra petita, si l'une des parties n’a pas été entendue et mise à même de faire valoir ses moyens de défense, si la sentence a été le résultat de la fraude et de la déloyauté de l'arbitre [1).

On peut se demander si ce jugement a aussi force de chose jugée vis-à-vis des autres membres de l'union, en ce sens que l'interprétation qu'il donne doive forcément être adoptée dans toutes les contestations de même nature. Notons avant tout que la question ne se pose que pour les membres de l'union. Les différents membres de l'union forment, en effet, un seul et unique territoire postal, une seule unité. Ce qui intéresse l’un, intéresse par suite tous les autres.

I1 faut, pour résoudre la question, commencer par faire une distinction. En ce qui concerne les jugements survenus relativement à des questions de responsabilité, il n’y a qu'à appliquer les principes admis dans toutes les législations. Il y a là une question de fait et les motifs du jugement arbitral ne deviennent pas des lois de l'union.

(1) Bonfils, Manuel, p. 488.

RozzanD. 17

La question tranchée est une question d'espèces, on est dans une situation analogue à celle d'un procès soumis à l'arbitrage en droit interne.

Quand il s'agit d'un jugement relatif à l'interprétation des dispositions, la question n’est plus aussi simple. Là, sans doute, il y a encore une question d'espèces à résoudre, sans quoi on ne pourrait pas parler de litige, mais la solution à intervenir sera une solution d'interprétation. Or, dans l'union, ce qui intéresse une partie contractante intéresse les autres par contre-coup. On pourrait donc dire, semble-t-il, que le jugement a force de chose jugée vis-à-vis de tous les membres de l'union, qui désormais seront liés par l'interprétation qu’il a adoptée. On peut ajouter en outre que, s’il n’en était pas ainsi, on pourrait s'exposer à voir, au cas de contestation analogue, un nouveau tribunal arbitral décider en sens contraire du premier. Il pourrait arriver par suite qu'une administration füt régie dans ses relations avec une autre par une interprétation résultant d’un jugement arbitral, et dans ses relations avec une troisième par une autre interprétation résultant aussi d'un jugement arbitral. Ce serait certainement une source de confusions et un résultat diamétralement opposé au but d'unification qui a dirigé la constitution de l'union postale.

On peut répondre qu'il est difficile de concevoir une décision obligeant des personnes qui ne sont point intervenues dans la discussion et que la crainte de jugements contradictoires est un peu chimérique. D'abord, en effet, tout jugement arbitral doit s'inspirer des précédents et, sil n'adopte pas les mêmes solutions, c’est que probablement il a poussé plus à fond l'étude de la question. Puis

on à toujours la ressource de faire traiter la question dans

les congrès ou les conférences dont la réunion ne manquerait pas d'être demandée en pareille occurrence. Il faut d'ailleurs ajouter que l'hypothèse de deux jugements arbitraux se succédant dans un intervalle de cinq ans, sur la même question, est bien invraisemblable.

Pour toutes ces raisons, nous croyons que la décision arbitrale intervenue en vertu de l'article 23 ne lie pas toutes les administrations, mais seulement celles en litige. En un mot, pour employer un terme de droit français, le juge arbitral ne procède pas par voie de règlement.

S'il n’a pas cette force obligatoire, tout au plus peut-on dire du jugement arbitral intervenu qu'il a la valeur d'un conseil, d’une indication pour les administrations qui se trouveraient en désaccord sur un point analogue.

Maintenant comment s'exécute le jugement? Ici encore, rien dans la convention ni dans le règlement. Il faut dire que c'est purement et simplement par l'intermédiaire de chacune des administrations en cause.

IIT

Il faut maintenant apprécier tout ce système d'arbitrage établi dans l’union postale, mais pour cela il est nécessaire de rechercher où et dans quelles conditions on peut en général admettre le principe de l'arbitrage.

Il y a deux grandes catégories de traités parmi ceux qui sont passés par les Etats. Il y a d'une part les traités politiques. Ceux-là intéressent immédiatement l'Etat. Ils sont faits dans son seul intérêt apparent. Si les individus en retirent un bénéfice, ce ne peut être que parce qu'ils sont intéressés à ce que l'Etat fonctionne le mieux possible.

Mais, à côté de ceux-ci, il faut placer les traités d'ordre

économique, intellectuel ou moral. Ceux-là intéressent immédiatement les individus. Si les individus ne traitent pas eux-mêmes les questions de cet ordre, c'est peut-être parce qu'il s'agit de matières qui en droit interne sont gérées par l'Etat lui-même; c'est en tous cas parce que ces individus ne peuvent pas agir dans la vie internationale d'une manière officielle.

Nous n'avons à nous occuper pour le moment que des questions politiques, c’est-à-dire des questions dont la solution intéresse immédiatement les Etats. Ces questions sont-elles susceptibles d'arbitrage ? Il y a une première réserve à faire de suite. Elle est d'ailleurs admise à peu près par tous les auteurs. Il y a évidemment des questions litigieuses qui ne peuvent être soumises à l'arbitrage, ce sont celles qui intéressent directement l'intégrité, l'indépendance, la souveraineté d’un Etat {1}, plus simplement son existence. On comprendrait difficilement qu'un Etat fit un autre juge de ce point. Lors de l'apparition ou de la constitution d’un Etat nouveau, il intervient sans doute une reconnaissance de la part des Etats déjà existants, mais cette reconnaissance ne donne point la vie internationale à l'Etat nouveau, elle ne fait que la constater officiellement. Un jugement arbitral dans unlitige intéressant l'existence d’un Etat aurait au moins la force d'une con- Statation, car il est absurde de supposer qu’un Etat fasse résoudre par un autre le point de savoir s’il existe ou s’il n'existe pas. Mais par le seul fait qu’il demanderait à un autre de faire cette constatation, il prouverait, suivantles cas, son existence ou sa non existence (2). Ceci de côté, il sem-

(1) Chrétien, Préface de la traduction du droit internalional codifié de Fiore, p. vu.

(2) Un auteur, M. Langlade, De la clause compromissoire et des trai-

ble qu'il n'y ait guère de questions politiques susceptibles d'être résolues par l'arbitrage. L'arbitrage, en somme, c’est ceci: Étant donné une contestation entre deux Etats, il s’agit de savoir qui à tort ou raison. Si on admet l’existence d’un droit entre les Etats, et il faut bien l’admettre, en vertu du principe wub socielas, ibi jus, puisque l’on admet qu'il y a entre eux une société naturelle et nécessaire, il s'agit seulement de savoir qui des deux Etats en litige a pour lui le droit. Il en est des Etats comme des particuliers, seulement les particuliers dans le même cas ont la ressource de s'adresser à un tribunal qui est au-dessus d'eux, tandis que les Etats, étant souverains, ne peuvent avoir de supérieurs et doivent désigner leurs juges. Ce juge dira le droit et décidera qui des deux a tort ou raison.

L'état normal de la société internationale comme celui de toute société, c’est l'ordre ; or, les différends introduisent le désordre. Il faut trouver un moyen de supprimer le désordre et de rétablir l’ordre. Pour cela, il faut trancher le différend. On le peut par les moyens violents, par la guerre, mais la guerre est un désordre et ne tranche définitivement rien. On le peut par des moyens diplomatiques (médiation, bons offices). On peut enfin recourir à une institution juridique, chargée de dire le droit. Cette institution d'arbitrage, quelle que soit son organisation, en faisant cela rétablira l’ordre par un moyen normal.

Ceci posé, rappelons qu'il y a deux façons de recourir à l'arbitrage : il y a celle qui consiste à désigner dans une

hypothèse déterminée des arbitres qui trancheront le dif-

tés d'arbilrage permanent dans le droil international moderne, p.179, n'est pas de cet avis. Cependant il admet lui aussi que dans certains cas on ne peut pas recourir à l'arbitrage, et qu'il y a des questions qui ne peuvent être tranchées que dans un congrès.

férend. Là, chacune des deux parties a pu, en acceptant l'arbitrage, estimer complètement ce qu'elle pourra perdre ou gagner. Le compromis dans ce cas implique en effet l'acceptation dès l'origine par chacun de la perte éventuelle de ce qu'il croit son droit. Or, dans l’hypothèse, chaque Etat a pu évaluer d'avance ce que sera pour lui cette perte totale. Il n’a donc point porté atteinte à sa souveraineté. Il a au contraire exercé son droit par l'acceptation complète de la perte éventuelle qu’il peut être amené à supporter.

Il y a une autre façon de recourir à l'arbitrage, c'est celle qui ressort d'une clause compromissoire ou d’un traité permanent. Il est décidé dans un traité que, pour toutes les contestations à venir portant sur tel ou tel point, ou même pour toutes les contestations quelles qu’elles soient, les Etats en désaccord recoureront à un tribunal arbitral dont la composition est déterminée (1). Quelques auteurs vont plus loin et voudraient la création d’un tribunal arbitral commun à tous les Etats, qui trancherait en dernier ressort toutes les contestations. Dans les deux hypothèses, ce tribunal aurait un pouvoir de décision et son jugement aurait force exécutoire. À côté se place le système de M. Pillet, qui proposerait de ne donner à ce

(1) Voici par exemple l’article 7 du traité du 5 juillet 1894 entre le Portugal et les Pays-Bas: « Toutes questions ou tous différends sur l'interprétation ou sur l'exécution de la présente convention, et même toute autre question qui pourrait surgir entre les deux pays, pourvu qu’elle ne touche ni à leur indépendance, ni à leur autonomie, s'ils ne peuvent être réglés À l'amiable, seront soumis en jugement de deux arbitres dont un sera nommé par chacun des deux gouvernements. En cas de différence d'opinion entre les deux arbitres, ceux-ci désigneront d'accord un troisième, qui décidera. » (Martens, N. R. G., 2e série xxm, p. 591).

tribunal qu’un rôle de consultant, chargé simplement de dire le droit (1). Le système de M. Thonissen se rapproche beaucoup de celui-ci, il consiste à ne donner à tout jugementd’arbitrage que la valeur d’un préliminaire de conciliation {2}. D'une manière générale le système de M. Pillet, qui en somme se résume en une distinction, est de beaucoup préférable, On ne conçoit pas en effet que deux Etats souverains puissent s'engager par avance à soumettre tous leurs litiges à un tribunal arbitral rendant des décisions obligatoires, sans aliéner leur souveraineté. L’arbitrage est volontaire par définition, le rendre obligatoire, c’est le dénaturer. On a fait à cela une réponse en disant : le consentement est donné une fois pour tous les compromis, il n’en existe pas moins ; c’est au moment de la conclusion de la clause compromissoire ou du traité d'arbitrage permanent que l’on doit faire remonter l'adhésion volontaire des parties à chaque compromis subséquent; celui-ci n’est que l’exécution de l'obligation générale contractée lors de la formation du pacte primitif. Il y a là une fiction au moins hardie. Il y a plus, comme on objecte ; mais avec ce système pourquoi de tels engagements ? Si les Etats sont assez sages pour s'engager ainsi, ils sont dans des dispositions pacifiques au point de rendre l'arbitrage superflu ; on répond: « sans doute, mais il faut se prémunir contre les entrainements futurs. » Ceci dès lors revient à dire que les Etats qui concluent des traités d'arbitrage enchaîinent au moins sur ce point leur liberté d'une façon

(1) Pillet, Lettre sur l'arbitrage, p. 3.

(2) II faut ajouter que M. Thonissen prétend que son système doit s'appliquer à tous les traités d'arbitrage actuellement existants. Ce qui est manifestement inexact. (Mérignhac, op. cil., p. 301 ; Langlade, op. CUP AO RD ATP 1895 pets).

imprécise. Or, limiter sa liberté d'action sans préciser de limites, qu'est-ce autre chose que l'abdiquer; c’est en d'autres termes aliéner sa souveraineté [1).

On pourrait dire encore que cependant le principe de la souveraineté des États reçoit des atteintes continuelles, que la souveraineté absolue des États n’est pas un axiome. Sans doute, nous avons admis que les États sont dans un rapport d'interdépendance réciproque, mais il faut de toute nécessité admettre le droit absolu de chaque État au respect de sa souveraineté. Et chaque État, s’il veut voir respecter sa souveraineté par les autres, ne doit pas commencer lui-même par indiquer le peu de cas qu'il en fait en s'engageant sans savoir au juste à quoi.

On peut ajouter qu’en fait le tribunal arbitral, institué par clause compromissoire à effet permanent, n’aboutirait à aucun résultat. Il est absolument inutile de vouloir assujettir d'avance les peuples à l'empire d’une loi donnée. La loi sera violée et voilà tout (2).

Le système de M. Pillet comme celui de M. Thonissen consiste à distinguer entre l'existence d’une solution donnée par un tribunal arbitral et sa force obligatoire. Si l’on ne donne pas à la décision du tribunal arbitral une force autre que celle d'un simple avis (M. Thonissen dit d’un préliminaire de conciliation), on peut très bien admettre la clause compromissoire. Ce qui est contraire au principe de la souveraineté d’un État en effet, ce n’est pas que cet État limite d'avance sa liberté d'action, c’est qu'il ne précise pas jusqu'où va cette limitation. Si on établit un tribunal arbitral

auquel tout État devra soumettre ses différends avec les

(1) On trouvera la thèse que nous réfutons dans Langlade, op. cit., p. 186 ets.

(2) Pillet, Lettre sur l'arbitrage, p. 2.

autres, dans le but d’avoir l'avis du tribunal sur la question, sans que pour cela les États soient liés par cet avis, la seule restriction à la liberté d'action des parties en cause est bien précisée. Elle consiste dans la nécessité de s’arrêter un instant pour avoir une consultation juridique. On peut ajouter qu'en fait cet avis aurait probablement beaucoup plus de poids et d'effet que n’en aurait un jugement arbitral quel qu'il fût ayant force obligatoire. Il y a là quelque chose d’analogue au préliminaire de conciliation qui dans beaucoup de législations précède le procès.

Résumons en quelques mots: Dans les contestations qui touchent à des questions politiques l'arbitrage ne se conçoit - jamais pour les contestations où l'existence de l’un des États est directement ou indirectement en cause. Il se conçoit dans les autres questions, la décision ayant force obligatoire, si le compromis est consenti en vue d’une hypothèse spéciale, et avec l'autorité d’une simple consultation juridique, d’un simple essai de conciliation, si on est en présence d’un arbitrage résultant d’une clause compromissoire ou d’un traité d'arbitrage permanent (1).

Et maintenant passons aux questions dont la solution intéresse directement les individus, aux questions d'ordre économique, commercial ou strictement juridique. Pour ces questions-là, l'arbitrage se conçoit-il et comment ?

Il n'y a là, on peutle dire, aucune question où, en cas de

(1) La conférence de la paix qui s’est réunie à La Haye en 1899 n'a même pas été jusque là. La Haute Cour d'arbitrage qu’elle a instituée est un organe facultatif, on n’est jamais obligé de lui demander son avis, même à simple titre consultatif. (Documents officiels de la conférence de La Haye).

litige, on ne puisse recourir à l'arbitrage. Aucune question, quelle que soit son importance, ne peut toucher ici à l'existence des Etats, autrement-en effet ce serait une question politique.

Nous ne ferons donc aucune difficulté pour admettre, le cas échéant, un compromis intervenant en vue de trancher par l'arbitrage un conflit portant sur un point déterminé. La décision qui interviendra pourra avoir force obligatoire, nous avons admis cette décision pour les questions politiques. Il doit en être ici de même a fortiori.

Mais que faut-il penser dans ces hypothèses de Ia clause compromissoire ? À notre avis il y a à distinguer entre les traités d'arbitrage permanent décidant qu’en tous les cas dans tous les litiges, quelque soit leur objet, il y aura lieu de recourir à l’arbitrage et la clause compromissoire insérée dans untraité, qui ne s'occupe que d’un certain ordre de questions.

Le traité d'arbitrage permanent ne peut ici encore être admis, du moins si l'on donne force obligatoire aux décisions du tribunal. C’est toujours pour cette raison qu'il est difficile, sinonimpossible, d'admettreune personne limitant sa liberté d'action sans savoir dans quelles proportions.

Si l’on ne peut concevoir un traité d'arbitrage permanent constituant un tribunal dont les décisions aient force obligatoire, on pet au contraire l'admettre encore ici, si les décisions de ce tribunal n'ont que la valeur de simples avis, de simples préliminaires de conciliation. Le motif est toujours le même, les parties qui s'engagent par ce traité savent d'avance à quoi elles s'engagent.

On ne doit plus raisonner de même quand l'arbitrage est institué par une clause compromissoire, comprise dans un traité, s’occupant d'un ensemble de matières déterminées.

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C'est notamment le cas de la clause compromissoire de l'article 23 de la convention d'union postale.

Evidemment, ici encore les parties qui signent cette clause s'engagent d'une manière indéterminée, mais iln’en est plus ici comme quand il s’agit de questions politiques. Les questions politiques ont des répercussions que l’on ne peut prévoir. Les solutions qu'elles sont susceptibles de recevoir sont innombrables, elles peuvent entrainer des conséquences insoupçonnées, ellessubissentl’influence des passions politiques. Il n'en est plus de même, semble-t-il, quand il s’agit de questions commerciales et économiques. La passion politique a ici beaucoup moins d'importance. Il y a plus, il devient relativement aisé de prévoir les contestations susceptibles de s'élever dans les matières qui font l'objet du traité. Dès lors chaque partie peut également prévoir quelle sera la portée pour elle d'une sentence la condamnant ou lui donnant gain de cause dans une de ces contestations. On peut dire que, pouvant prévoir, dès la conclusion du traité, toutes les éventualités les plus fàcheuses pour elle, elle les a acceptées en signant la clause compromissoire.

Ces considérations sont, semble-t-il, hors de doute. Il ne faudrait pas cependant généraliser ni trop ni trop vite. Si ce raisonnement est juste dans la majorité des cas, ily en a aussi où, même à propos de questions commerciales et économiques, il ne peut s'appliquer. Dans ces hypothèses-là, bien évidemment, il faut dire que le jugement arbitral ne peut avoir que la force d'un avis. Mais ce qui est important à dégager, c’est ceci: Il y a des cas où, s’agissant de questions d'ordre économique et commercial, on peut admettre l'introduction dans un traité d’une clause compromissoire établissant une juridiction d'arbitrage

dont les décisions soient obligatoires. Quand peut-il en être ainsi ? On doit dire en général que cela peut se présenter toutes les fois que les parties contractantes ont pu, dès l’origine, prévoir toutes les contestations et les règlements de celles-ci les plus défavorables pour elles. Le reste est une question d'espèces (1).

Revenons à l'union postale et à l’union télégraphique. Peut-on dans l'union postale prévoir, dès la conclusion du traité, toutes les contestations ? Oui, semble-t-il, surtout si on considère la longueur et l'importance des délibérations dans les congrès, le nombre de ceux-ci, les étudesapprofondies des questions qui ont été faites, etc. Toutes les hypothèses ont été prévues. Au surplus sur quoi peutil y avoir lieu à contestation? Sur l'interprétation des dispositions du règlement et de la convention et en matière de responsabilité. Les contractants peuvent-ils prévoir

(1) A la conférence de La Haye, en 1899, la note russe adoptait à peu près ce système. L’arbitrage eût été obligatoire pour les questions de droit surgissant sur le terrain de l'interprétation des traités existant dépourvus de toute signification politique et en cas de dissentiments se rapportant à l'interprétation et à l'application des traités et conventions ci-dessous mentionnés : 1° Traités et conventions postale et télégraphique, des chemins de fer, ainsi que ceux ayant trait à la protection des câbles sous-marins ; règlements intéressant les moyens destinés à prévenir les collisions en mer; convention relative à la navigation des fleuves internationaux et canaux interocéaniques. Il y eut une vive opposition parce qu'on avait ainsi compris dans cette énumération des traités soulevant des questions d'ordre politique. Le délégué de l'Allemagne déclara que ses instructions ne lui permettaient pas d’accepter l'arbitrage même dans les cas où son pays l'avait précédemment admis. On sait qu'on n'est arrivé qu’à une institution d'arbitrage facultatif. (De Lapradelle, La conférence de la paix, R. D. I. P., 1899, p. 783, 190 ets.).

dès le début à quoi les entraineraient, en cas de dissentiment, les solutions par eux jugées les plus défavorables pour eux ? Oui, dans le premier cas, les dispositions du règlement et de la convention sont en général si nettes, elles se complètent si bien les unes les autres et surtout règlent avec une telle minutie les moindres détails que l'intérêt de la contestation ne pourrait être qu’extrèmement restreint. De même pour les constestations s’élevant en matière de responsabilité. Là en effet il y a un maximum de responsabilité fixé même quand il s’agit d’'envois avec valeur déclarée. Les règlements de comptes sont précisés eux aussi de telle façon que les contestations ne peuvent être que d'une importance minime et que leur intérêt peut être évalué d'avance. Il faut ajouter que l’on concevrait difficilement une discussion sur le service postal prenant un aspect politique; le seul cas où ce serait concevable, ce serait pour le fonctionnement du service en temps de guerre, et c'est aussi le seul point sur lequel la convention, s’abstenant de statuer, laisse la question entière.

La clause compromissoire avec décision arbitrale obligatoire se comprend donc fort bien dans un traité comme celui d'union postale. L'article 23 n'a même pas admis l'arbitrage avec décision obligatoire dans tous les cas de responsabilité, mais seulement au cas d’un litige occasionné par la perte d’un objet recommandé. Il l’admet au cas de contestations sur l'interprétation des dispositions de la convention ; nous savons qu'il faut y joindre l'interprétation des dispositions du règlement, et c'est tout. Pour le reste, le recours à l'arbitrage n’est pas obligatoire, L'article 23 ne s'étend donc pas à toutes les contestations s'élevant à propos de l'exécution de la convention. Faut-

il le lui reprocher ? Peut-être bien que non. Il aurait peutêtre pu le faire sans inconvénients, mais on ne peut dès l'origine prévoir absolument toutes les contestations. On à préféré agir avec prudence, etla prudence, quand il s’agit de mettre en mouvementun tribunal arbitral rendant des décisions obligatoires, n’est jamais un mal.

Pour le reste, c'est l'arbitrage avec décision ayant la force d'un simple avis qui est seul admis. L'article 22 donne en effet au bureau la mission d'émettre un avis dans les questions litigieuses. On aurait pu avec avantages imposer dans tous les cas litigieux l'obligation de recourir à cet avis arbitral du bureau. Il n’y aurait là, nous l'avons expliqué, aucune atteinte à la liberté d’action des parties en causes. Des termes de l’article 22 on pourrait peut-être induire que cet avis doit être donné dans tous les cas, mais, d’après les habitudes de réserve du bureau international, il semble bien qu'il faudrait, pour qu’il donnât son avis, la demande des parties intéressées.

Faisons-nous pour l'union télégraphique les mêmes questions que pour l'union postale ? Pouvait-on dans l’union télégraphique prévoir dès la conclusion de la convention de Saint-Pétersbourg toutes les contestations susceptibles de s'élever? C’est assez douteux. En effet la convention de Saint-Pétersbourg est un ensemble de principes généraux et les contestations à naître résulteront des règles posées dans les divers règlements. De plus, à supposer qu'on püt les prévoir, on ne pouvait savoir exactement leur portée. Au surplus il est peu probable qu'il s'élève jamais une contestation sur l'interprétation des règles de la convention. Ce qui interprète la convention, c’est le règlement, et le règlement est discuté dans

les conférences. La question n'a dohc d'intérêt qu’en ce qui concerne les contestations s'élevant à propos des dispositions du règlement. C’est uniquement en ce qui concerne ces dernières qu’une clause compromissoire pourrait intervenir.

Or les parties contractantes peuvent-elles, dès la signature du règlement d'exécution, prévoir tous les sujets de contestation s'y rapportant. Il semble bien que oui. En effet sur quoi peut-il s'élever des contestations ? Sur l'interprétation des dispositions du règlement, sur la question de responsabilité, sur le régime des tarifs. Les contractants peuvent-ils savoir dès le début à quoi les entraînerait la solution par eux jugée la plus défavorable ? Oui, pour les deux premières, où l'importance de la discussion ne peut être que très minime. Les dispositions du règlement sont en effet très minutieuses d’une part, et la responsabilité des administrations est réduite à des proportions insignifiantes, d'autre part. Quant au troisième objet possible de contestations, la question des tarifs, c'est le plus important, c'est aussi celui dans lequel on peut le moins prévoir entre quelles marges se placera la solution. C’est à propos des tarifs que s’est réunie l'institution d'arbitrage créée par la conférence de Vienne, et celle-ci, bien loin d'imposer une solution, n'a même pas pu en dégager une. Sans doute les questions de tarifs sont maintenant bien simplifiées, mais imposer en cette matière le recours à une décision arbitrale, ce serait s’exposer encore à ce que le tribunal arbitral ne statue pas, de peur de donner une décision qui ne fût respectée par personne. Cela exclut donc l'obligation de recourir à un jugement arbitral à décisions obligatoires ; mais cela n'exclut pas du tout l'obligation de recourir à l’avis d'un

arbitre en cas de désaccord, cet avis n’ayant que la valeur d’une simple consultation.

En somme on concevrait très bien l'insertion dans le règlement d'exécution d’une clause compromissoire soumettant à la décision des arbitres, cette décision ayant force obligatoire, les dissentiments s’élevant à propos de l'interprétation des dispositions du règlement ou sur les questions de responsabilité. On concevrait très bien aussi l'obligation imposée dans tous les litiges s'élevant à propos du règlement, même dans les litiges concernant les tarifs, de recourir à l’avis du bureau international ou d'un arbitre quelconque, cet avis n'ayant la force que d’une simple consultation juridique.

On doit dire plus : non seulement ces institutions seraient concevables, mais il est regrettable qu'elles ne se rencontrent pas. Elles éviteraient, en cas de contestations, le recours à la procédure compliquée de revision ou la convocation de conférences. Ce tribunal arbitral, institué par clause compromissoire, aurait une autorité qui pourrait être considérable, même dans le cas où son avis n'aurait aucune force obligatoire (1).

Nous avons traité assez à fond cette question de l’arbitrage, parce que partout, dans tous les ouvrages sur ce sujet, l’article 23 de la convention de Washington est cité comme exemple de clause compromissoire. Il fallait

(1) Il faut signaler ici ce qu'a dit M. Descamps à la conférence de La Haye. D'après lui, il ne peut pas se produire de conflits sérieux sur le terrain des unions, parce qu'elles expriment nécessairement la concordance d'intérêts identiques, et non un compromis factice d'intérêts opposés. De là découlerait la nécessité de l'arbitrage obligatoire. On a pu voir par ce qui précède que c’est là une opinion un peu aventureuse. (Descamps, Rapport sur le règlement pacifique des conflits internationaux, R. D. 1., 1900, p. 277 et s.).

remettre cet exemple à sa place. De ce que la clause compromissoire se justifie fort bien dans l'union postale pour certains cas, de ce qu'elle se justifierait aussi dans l'union télégraphique, du moins dans deux hypothèses, qu'elle y est même désirable, il ne faut pas déduire qu’elle s’appliquerait également dans beaucoup d'autres matières. Il faut au contraire, en matière d'arbitrage, distinguer et sous-distinguer comme nous l'avons fait, pour n'arriver en somme qu'à poser un Critérium qui permette de décider comment et dans quelle mesure on peut admettre l’arbitrage dans chaque ordre de questions ({).

(1) A la conférence de la paix, en 1899,il y a eu de la part de l'Allemagne tendance à enlever toute force obligatoire aux décisions arbitrales. Son représentant a déclaré que ses instructions ne lui permettaient pas d'accepter l'arbitrage même dans les cas où elle l'avait précédemment admis. Il est vraisemblable que la question sera soulevée dans le prochain congrès postal.

RozLaks. 18