CHAPITRE PREMIER

Les droits de chaque État sur son territoire en cas de correspondance terrestre.

L'État est un être de droit, c'est une personne, mais il n'a point cette personnalité sans raison. S'il a des droits spéciaux que n'ont point les autres êtres collectifs, composés comme lui d'une agglomération d'individus, c'est qu’il a des devoirs spéciaux, tenant à ce que les motifs pour lesquels il existe sont autres que ceux pour lesquels existent les autres êtres collectifs.

L'État, c'est, nous l'avons dit, une réunion d'hommes et de familles réunis sur un même territoire et soumis à une autorité permanente et spécialisée. Cet État est une per sonne et, s’il a une vie à part, c’est que seul il peut remplir des fonctions qui sont dans l'intérêt des individus qui le composent, mais que ces individus rempliraient mal ou d'une façon incomplète. Commeilestnécessaire qu'ilexiste, il doit sauvegarder son existence, et c’est pourquoi il a des droits qui semblent n'être et qui ne sont en effet immédiatement que dans son intérêt propre. S'il n'avait pas ces droits, il ne pourrait plus subsister. Nous n'avons pas la prétention de donner une liste des fonctions de l'État ; ajoutons seulement un mot. Dans l'exercice de ses fonctions, l'État diffère des autres êtres en ce qu'il est souverain et que sa souveraineté s'exerce sur un territoire déterminé. Il a un territoire d’abord, et ceci est un élément indispensable; s’il n’y avait pas de territoire, il ne pourrait pas y avoir d'État. L'État devra done, s'il veut sauvegar-

der son existence, veiller à l'intégrité de son territoire. En second lieu l'État est souverain: il est bien entendu, en effet, que, si l'État avait quelque autorité au-dessus de la sienne, il ne pourrait plus prendre toutes les mesures nécessaires pour le bon exercice de ses fonctions.

L'Etat est souverain sur son territoire. Il doit donc veiller à ce que son autorité ne soit amoindrie ni par les menées venant du dehors, ni par celles venant du dedans. Il a pour cela un pouvoir de police qui s'exerce par une surveillance et un contrôle incessants. Ce pouvoir de police, il l'exercera en surveillant la correspondance qui passera sur son territoire ; cette correspondance peut en effet contenir des plans d'attaques dirigées contre lui. Il l’exercera encore en arrêétant ou en suspendant le service dans certains cas.

Agissant sur son territoire dans l'intérêt de ceux qui le composent, l'Etat remplit pour cela des fonctions que les particuliers rempliraient moins bien que lui. Il doit non seulement assurer sa propre sécurité, mais aussi celle des particuliers. Là encore, il exerce son pouvoir de police. Si donc il s’agit de rechercher des crimes ou des délits, s’il s'agit deles prévenir ou de les réprimer, il aura encore un motif d'intervenir dans la correspondance. Ce ne sont là que des exemples. Il est impossible de prévoir d'avance quelles doivent être les fonctions de l'Etat. Il y a à tenir compte de trop d'éléments variables pour qu’il soit possible d'établir des formules précises. Ce qu'il faut dire, c'est qu’en somme on conçoit fort bien l'intervention de l'Etat dans le service de la correspondance interne.

À plus forte raison la doit-on comprendre dans la correspondance internationale, où il est plus facile, à raison des diversités de langues et de mœurs, de l'éloignement, de

porter atteinte au bon fonctionnement de l'Etat et à l’intégrité de son territoire.

Il y a seulement deux réserves à faire. La première est générale. Il faut remarquer en effet que les droits des particuliers doivent être respectés. Sans aucun doute, l'intérêt individuel doit s’incliner devant l'intérêt général, mais il faut savoir quand on se trouve en présence de l'intérêt général. On peut dire que l'intérêt général est en jeu, en notre matière, lorsqu'il s'agit de l'existence ou du bon fonctionnement de l'Etat. C’est très vague, mais dire quelque chose de plus précis, ce serait s'exposer à ne pas embrasser toutes les hypothèses.

Il y a une seconde réserve à faire. Il ne faut pas oublier que chaque Etat étant souverain doit respecter la souveraineté de son voisin, si bien qu'on peut dire avec raison que ie seul droit essentiel des Etats est le droit au respect de leur souveraineté réciproque.

En somme voici les trois idées qui doivent nous guider pour pouvoir apprécier les règles régissant les rapports de l'Etat avec la correspondance internationale passant sur son territoire : {° Devoir de chaque Etat de remplir sa mission de sécurité vis-à-vis des périls venant du dehors comme de ceux venant du dedans, vis-à-vis des atteintes à sa propre sécurité comme à celle de ceux. qui le composent ; 2° nécessité de respecter autant que possible l’intérêt individuel et pour cela ne pas voir l'intérêt général où il n’est pas; 3° devoir pour chaque Etat de respecter la souveraineté des autres, avec un droit corrélatif de voir la sienne respectée par eux.

Il faut en outre remarquer dès maintenant qu à raison

de leurs différences de nature, il y aura peut-être des rè-

gles différentes à poser pour les différentes sortes de correspondances.

Ce que peut faire de plus grave un Etat, à l'égard de la correspondance internationale, c'est de l'arrêter totalement ou même de la suspendre pour un certain temps ou pour certaines lignes.

L'arrêt total de la correspondance internationale postale ou télégraphique ne se conçoit guère. Il aurait lieu si un Etat déclarait prohiber absolument, sur son territoire, l'admission des lettres ou des dépêches venant de l’étranger, cela en période normale, c'est-à-dire en dehors du cas de guerre. Il suffit d'énoncer cette hypothèse pour en montrer l’absurdité. Agir ainsi, ce serait vouloir en effet que les Etats vivent dans un état d'isolement complet. Bien plus, ce serait se heurter dans notre état actuel de civilisation à une impossibilité absolue. Etant donné en effet la rapidité des communications, la facilité avec laquelle un sujet d’un Etat quitte le territoire de cet Etat pour les besoins de ses affaires ; étant donné le nombre et l'importance des transactions commerciales, il est permis de croire qu’une telle disposition, à supposer qu'elle se rencontrât, resterait lettre morte et serait en fait constamment violée.

On pourrait seulement concevoir qu’un Etat prohibât sur son territoire le service international, en ce sens qu'il ne lui reconnaisse plus qu’une existence de fait, et non de droit comme maintenant. C'était, en somme, le régime en vigueur avant qu'il y eût des traités postaux passés entre les différents Etats. L'Etat qui aurait cette intention pourrait

le faire bien évidemment ; il n'aurait pour cela qu'à dé-

noncer la convention d'union postale ou télégraphique. Faut-il dire que c’est là encore une hypothèse bien invraisemblable et qu'une pareille mesure, dans la majorité des cas, ne se justifierait que fort difficilement, Elle aurait en effet pour résultat à peu près certain de sacrifier des intérêts particuliers hors de doute à un intérêt général problématique, la sécurité de l'Etat n'étant pas, semble-t-il, plus complète avec le système ancien qu'avec le système des unions. Une telle mesure aurait enfin probablement pour conséquence des dissentiments graves s’élevant entre les Etats.

Quittons ces hypothèses et arrivons à un cas plus pratique, celui de la suspension temporaire partielle ou totale du service de la correspondance internationale.

Le droit de suspendre temporairement le service international de la poste ou du télégraphe s'explique fort bien. Il peut se présenter des circonstances où, un Etat étant troublé par la guerre civile ou par les luttes très vives de partis politiques, il puisse être urgent d’ôter tout moyen aux partis de l'opposition de s'entendre avec l'étranger ou même avec des agents résidant en dehors du territoire. Il y a là une mesure d'ordre public. En matière télégraphique, il y a une autre raison, d'ordre matérielle celle-là : une ligne peut en effet se trouver interrompue ou encombrée ; dès lors il devient urgent de suspendre le service sur la partie du réseau à laquelle elle appartient.

Il n'y a cependant rien dans les dispositions de la convention d'union postale qui semble donner le droit à une des administrations contractantes de suspendre ainsi le

-service postal international. Par contre, dans les arrangements qui accompagnent la convention principale, la

question est prévue. Il est dit dans ces arrangements,

dans sensiblement les mêmes termes, que chacune des administrations des pays contractants peut, dans des circonstances extraordinaires de nature à justifier la mesure, suspendre le service, objet de l’arrangement {1}, d’une manière générale ou partielle, sous la condition d’en donner immédiatement avis, au besoin par le télégraphe, à l'administration ou aux administrations intéressées (2). En présence des dispositions si précises, ainsi insérées dans les arrangements, on doit dire, semble-t-il, que l'omission d’une règle pareille dans la convention est volontaire. Ceci peut encore se fortifier par un incident du congrès de Lisbonne. Le délégué portugais proposait d'introduire une disposition permettant à chaque administration de suspendre le service des envois recommandés en cas de guerre civile et étrangère (3). La proposition ne fut pas appuyée et ne vint pas en discussion, mais cela seul montre que, dans l'esprit du délégué portugais et de ses collègues, sous le régime de la convention, le droit pour un Etat de suspendre le service des lettres recommandées, à plus forte raison des lettres ordinaires, n’existait pas. Il n’a rien été changé depuis ce congrès.

Il semble donc bien qu’un Etat n'aurait pas le droit de suspendreleserviceinternational deslettresrecommandées ou non, paquets, journaux et autres articles énumérés dans l’article ? de la convention générale. On peut le re-

gretter, car, dans certains cas, cette suspension peut être

(1) L'article 14 de l'arrangement concernant l'échange des valeurs déclarées précise « tant à l'aller qu'au retour. »

(2) Arrangements concernant l'échange des leltres et boîtes avec valeur déclarée, art. 14; l'échange des colis postaux, art. 15; le service des mandats de poste, art. 9; le service des recouvrements, art. 15.

(3) Congrès de Lisbonne, 1885, t. 11, p. 79.

de toute nécessité pour certains Etats. Il est vrai que le droit de réglementer reste entier, l’article 21, $ 1®, disant que la convention ne porte pas atteinte à la législation de chaque pays, dans tout ce qui n'est pas prévu dans les stipulations posées par la convention. Malgré cela, il y a des cas où l'application des lois sera impossible, et où cependant l'Etat aurait le plus grand intérêt à suspendre le service de la correspondance vis-à-vis de certains pays.

Dans les hypothèses où la suspension du service est possible, il faut que ce soit dans des circonstances extraordinaires de nature à justifier la mesure. C’est là une formule excellente, parce qu’elle évite de donner une énumération impossible en pareille matière. Le service peut être suspendu d'une manière générale ou partielle, ce qui s'explique également fort bien, la suspension de service pouvant être utile à l'égard des correspondances venant d'une direction et non à l'égard des autres. Il faut de même approuver l'obligation imposée de donner avis de la suspension, par le télégraphe ou par voie rapide.

Il faut remarquer que ce droit de suspension se justifie, dans tous les cas où il est admis, par les mêmes raisons qui le justifieraient pour la convention principale. Il y en a une autre : il s'agit, en effet, dans toutes ces hypothèses d'envois d'importance pécuniaire assez considérable où la responsabilité encourue par les administrations est relativement forte. On comprend donc que l’on ait donné à ces administrations la possibilité de se dégager de cette responsabilité dans des cas où elles auraient pu en être très lourdement chargées.

Dans le service télégraphique, le droit de suspension est formellement reconnu par l’article 8 de la convention

de Saint-Pétersbourg : « Chaque gouvernement se réserve

aussi la faculté de suspendre le service de la télégraphie internationale, pour un temps indéterminé, s’il le juge nécessaire, soit d’une manière générale, soit seulement pour certaines lignes et pour certaines natures de correspondances, à charge par lui d’en aviser immédiatement chacun des gouvernements contractants. »

En fait il y a assez fréquemment des cas de suspension du service. Ceci arrive d'abord très fréquemment pour cause de rupture des càbles ou de réparation des lignes. Il n'y a pas de mois où le Journal télégraphique, organe du bureau international, ne publie trois ou quatre avis de suspension qui lui ont été notifiés pour ce motif. Il y a eu plusieurs cas de suspension du service dus à des causes politiques. C’est ainsi qu'un décret du gouvernement brésilien du 27 janvier 1894 a suspendu le service dans l'Etat de Parana.

Le cas le plus fréquent d'application de l’art. 8 a lieu au cas où deux États se trouvent en guerre. Dans ce cas, chacun des deux États suspend généralement la correspondance, au moins la correspondance en langage secret. Ceci soulève, d’ailleurs, toute une série de questions qui seront étudiées lorsque nous parlerons des troubles apportés au fonctionnement normal par l’état de guerre survenant entre deux pays.

Il faut ajouter que certains États non adhérents à l'union télégraphique suivent le même système. Ainsi, à Haïti, le gouvernement se réserve le droit de suspendre, quand il le jugera convenable, le service international {1).

Que penser de ce droit de suspension? Nous croyons que, d’une manière générale, il faut l'admettre. Les mêmes

(1) Il entend par là ne pas admettre les télégrammes de ou pour les pays étrangers. (Journal télégraphique, 1897, p. 60).

raisons qui le justifient dans le service postal s'appliquent ici. En outre, dans le service télégraphique, forcément le contenu des dépèches est connu des employés. Dès lors, c'est pour un État une mesure élémentaire que de suspendre son service dans certains cas. Il y a enfin à tenir compte de la rupture ou de l'encombrement des lignes.

Il y a évidemment, lorsqu'un État suspend le service parce qu'il est en guerre avec un autre, les plus graves abus à Craindre. Il y a sur ce point certains procédés de l'Angleterre, qui ont soulevé des réclamations à peu près unanimes. C'est une question que nous étudierons plus loin, alors nous pourrons apprécier à ce point de vue l'article 8. Disons dès maintenant cependant qu'il semble bien difficile de le rédiger autrement qu'il l'est. I1 y a, dans l'exercice du droit reconnu à chaque État par l’art. 8, une question de mesure et d'opportunité dont il semble bien qu'il doive être le seul juge (1).

Les deux mesures que nous venons d'envisager : arrêt et suspension du service international, constituent des mesures d'ensemble. Elles doivent pour cela faire l’objet de notifications. Allons maintenant plus avant et voyons les droits de chaque État sur les diverses espèces de correspondances qui passent sur son territoire. Nous allons nous poser deux questions : {° Un État doit-il admettre sur son territoire toutes les lettres et tous les télégrammes, sans s'occuper de leur provenance, de leur destination ou de leur contenu ? 2 l'État n'a-t-il pas des droits spéciaux

(1) Bien entendu, d'ailleurs, il ne faudrait pas que cette mesure allât contre le respect mutuel que les États doivent avoir de leur souveraineté.

Hope

au cas où l’ordre public est menacé el au casoù il aun crime ou un délit à poursuivre?

Il faut d'abord se demander s’il y a des textes précis sur ce point. Dans l'union postale, la question n’est pas explicitement résolue, elle l’est cependant d’une façon implicite. Il est dit d’abord (Convention postale, art. 4, $ 1) que la liberté du transit est garantie sur tout le territoire de l'union, ce qui semble bien indiquer qu'aucun État n’a le droit de s'opposer au passage des correspondances postales sur son territoire. La liberté absolue est donc la règle, cependant l'État peut s'ingérer dans la correspondance dans deux cas précisés par l'article 16, $5, de la convention : « Est d’ailleurs réservé le droit du gouvernement de tout pays de l’union, de ne pas effectuer sur son territoire le transport ou la distribution, tant des objets jouissant de la modération de taxe, à l'égard desquels il n’a pas été satisfait aux lois, ordonnances ou décrets qui règlent les conditions de leur publication ou de leur cir-

.culation dans ce pays, que des correspondances de toute nature qui portent ostensiblement des inscriptions, dessins, etc., interdits par les dispositions légales ou réglementaires en vigueur dans le même pays. » Il faut y joindre l’article 21, $ 1: « La présente convention ne porte point altération à la législation de chaque pays dans tout ce quinest pas prévu par les stipulations contenues dans cette convention. » Cette dernière disposition se retrouve reproduite d’ailleurs dans la plupart des arrangements annexés à la convention principale (1). De tous ces textes il semble bien résulter que, si l'État ne peut pas

(1) Arrangements concernant : l'échange des lettres avec valeurs déclarées, art. 13, $ 1; l'échange des colis postaux, art. 16 ; le service des recouvrements, art. 13.

s'immiscer dans la correspondance, il à dans certains cas des droits qui lui appartiennent en vertu de ses lois propres.

Dans l'union télégraphique, l'article 7 de la convention de Saint-Pétersbourge est très formel: « Les H. P. C. se réservent la faculté d'arrêter la transmission de tout télégramme privé qui paraiîtrait dangereux pour la sécurité de l'État ou qui serait contraire à l'ordre public ou aux bonnes mœurs. »

Tout ceci va nous permettre de répondre à la première question. Chaque Etat doit admettre sur son territoire toutes les correspondances postales ou télégraphiques, quel que soit le pays d’où elles proviennent et celui auquel elles sont destinées, quelle que soit leur nature, avec cette réserve que les objets transportés par la poste avec modération de taxe doivent satisfaire aux lois, décrets et ordonnances réglant les conditions de leur publication dans le pays.

L'Etat n'a pas non plus à s'occuper du contenu des lettres et des télégrammes. Ceci est une conséquence de la règle de l’inviolabilité de la correspondance et de son secret. Cette inviolabilité et ce secret ont deux aspects. Ils existent à l'égard des particuliers, ils existent aussi à l'égard des administrations ; c'est de ce dernier aspect dont nous nous occupons ici. Le principe de l’inviolabilité de la correspondance internationale n’est pas proclamé dans la convention d'union postale, mais c’est un principe de droit naturel généralement adopté dans la plupart des législations modernes, exception faite de la législation anglaise. C’est peut-être même cette exception qui explique l'absence de tout texte précis sur ce point dans la convention. La plupart des auteurs de droit international sont du même avis. Dans l'état actuel de la civilisation,

on ne comprendrait d’ailleurs plus une disposition permettant à chaque Etat d'ouvrir, en dehors de cas exceptionnels, les lettres et autres correspondances postales à lui confiées (1).

On doit donc dire qu’en l’absence de toute disposition contraire dans sa législation, aucun Etat n’a le droit de chercher à connaître le contenu des correspondances internationales qu'il transporte, sauf les cas exceptionnels que nous indiquerons tout à l'heure. C’est d'ailleurs en ce sens que le jugement arbitral du 14/23 août 1877, dontnous avons parlé, tranchait la question (2).

La convention télégraphique pose très nettement la même règle dans son article ? : « Les H, P. C. s'engagent à prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer le secret des correspondances et leur bonne expédition. » La règle ici est absolue, elle ne suppose même pas qu'il y ait des législations en sens contraire. Il y a d’ailleurs ici aussi des réserves à faire.

Arrivons maintenant à notre seconde question : L'Etat sur le territoire duquel se trouvent des objets de correspondance internationale a-t-il le droit de les arrêter ou de

(1) En ce sens : Klüber, Droit des gens moderne de l’Europe, édition Ott, $ 74; Chauvet, Le secret et la propriété de la correspondance, p. 19; Voillaume, Du respect dù à la correspondance, p. 53 ets.

(2) Il s'agissait de l'insertion de valeurs-papier dans une lettre. L'une des deux administrations en litige avait arrêté et ouvert la lettre à la douane, Voici les considérants du jugement sur ce point : « Attendu que les lettres se trouvent protégées par le principe d'ordre supérieur de l’inviolabilité de la lettre close, qui peut fléchir dans une certaine mesure devant les nécessités d'ordre public, mais jamais devant nn intérêt purement fiscal; que ce principe, sans être inscrit dans le traité de Berne, est incontestablement une des bases de la correspondance internationale, car il est reconnu par les législations de tous les Etats

contractants. » (Union postale, 1877, p. 214).

refuser de les transmettre dans certaines circonstances ? D'une façon générale, on doit dire qu'il a ce droit toutes les fois que l’ordre public y est intéressé. C’est en effet une règle hors de doute que, dans tous les cas, l'intérêt individuel privé doit être sacrifié à l'intérêt général. Ici l'intérêt individuel des correspondants exigerait que la lettre envoyée par l’un fût remise à l’autre sans retards. Mais, comme de cette remise ou même du transport de cette lettre il peut résulter des inconvénients très graves pour la masse des autres particuliers, il est de l'intérêt général que des mesures soient prises qui l’arrêtent ou la retardent. Quant à savoir les cas où l’ordre public est intéressé, c’est très difficile à déterminer, ce ne peut être qu'une question de fait à résoudre dans chaque hypothèse,

La convention d'union postale ne pose pas ici encore de règle générale ; ceci se comprend, elle ne peut énumérer les exceptions quand elle n’énonce pas le principe. Il faut se reporter à la législation de chaque pays en vertu de l'art. 21, $ 1, de la convention. Un seul cas d’arrêt possible est indiqué, c’est celui où des correspondances postales de toute nature porteraient ostensiblement des inscriptions, dessins, etc., interdits par les dispositions légales ou réglementaires dans ce pays (1), (art. 16, $ 5, in fine, Convention).

C’est donc à la législation de chaque pays à décider, De là l'application en France des règles qui régissent la correspondance interne : l'ouverture des lettres permise

(1) Il faut remarquer le mot « ostensiblement ». Le texte évite donc de prendre parti en ce qui touche la violation possible du secret des correspondances. C'était bien forcé puisque certains pays, comme l'Angleterre, n’admettent pas le principe de l'inviolabilité,

quand il s’agit d'instruire un crime ou un délit (1); la remise des lettres adressées à un prisonnier ou à un aliéné au directeur de la prison ou de l’asile ; la remise au syndic de la faillite des lettres adressées au failli (2) ; enfin l'application, contestable d’ailleurs, de l’article 10 du code d'instruction criminelle, donnant aux préfets etau préfet de police le droit de saisir les lettres à la poste, en vertu de leur rôle d'auxiliaires de la police judiciaire (3).

Dans le service télégraphique international, l'exception est nettement indiquée dans l’article 7 de la convention de Saint-Pétersbourg. Les causes d'arrêt des télégrammes sont donc : le danger pour la sécurité de l'Etat; l'atteinte à l’ordre public et aux bonnes mœurs.

On a critiqué cette dernière disposition, qui se trouvait déjà dans la convention du 4 octobre 1852 {art. 14) (4). On a dit qu'elle était une restriction exagérée au principe posé dans l'article {, et que d'ailleurs elle ne se justifiait pas à cause de l'impossibilité où l'on est de trouver un critérium certain sur la contrariété ou non contrariété à l'ordre public. Ceux qui font ces critiques s'inspirent en somme de l'idée qu'ici le secret des correspondances télégraphiques n'est pas respecté avec ce système. Ils concluent à l'abolition de l'article 7 et à l'extension de la règle du secret même vis-à-vis des gouvernements (5).

(1) Code d'instruction criminelle, art. 10.

(2) Code de commerce, art. 471.

(3) Une application curieuse d'ouverture des lettres pour motifs d'ordre public, c’est celle fournie par la loi autrichienne du 10 juin 1879. Cette loi a décidé que l’on ouvrirait toutes les lettres venant de l'étranger, pour les désinfecter et préserver le pays de la peste qui régnait alors en Russie,

(4) De Clercq, t. vi, p. 224.

(6) En ce sens : Emile Delage, Aperçu critique sur la législation lélégraphique, p.35; Kazansky, Journal lélégraphique, loc. cit., p.183.

Ces critiques sont exagérées. D'abord en ce qui concerne la contradiction entre les articles 7 et {, elle n'est qu'apparente, où plutôt il n'y a pas plus contradiction dans ce cas que dans tous ceux où une règle reçoit un certain nombre d'exceptions. Quant à la difficulté de savoir ce qu'il faut entendre par ordre public, elle est incontestable ; mais, à notre avis,il est impossible de préciser d'avance ce qui sera d'ordre public ou ce qui n’en sera pas. Il y a plus, il est impossible, même en seplaçant aumêmeinstant, de donner encore un Critérium, car ce qui est considéré comme étant d'ordre public dans un pays peut bien n'être pas considéré comme tel dans un autre. Il faut donc ici se reporter pour l'application aux règles particulières ; poser une règle générale serait dangereux. Quant à dire que le secret est désirable même vis-à-vis des gouvernements, c'est très bien, mais absolument chimérique, étant donné surtout les conditions particulières du service. Les employés dans le service télégraphique connaissent forcément le contenu des dépèches, et il y aurait quelque simplicité de la part d’un gouvernement à ne pas chercher à savoir s'il ne se rencontre pas parmi ces dépêches quelqu'une qui soit dangereuse pour lui.

C’est au surplus en ce sens que sont la plupart des lois étrangères qui précisent les cas où l'arrêt du télégramme est possible. Dans toutes ces lois, on retrouve toujours le même principe : le secret de la correspondance télégraphique est inviolable ; puis suivent une série d'exceptions visant les cas de faillite, de procès civils et autres déterminés par la loi {l) ; les affaires judiciaires, civiles, commerciales et criminelles (2) ; la communication au

(1) Loi allemande du 6 avril 1892, $ 8, Journal télégr., 1892, p.197. (2) Loi bulgare de 1890, art. 6 et 115, al, 2, Journal télégr., 1890, p. 320.

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cours d’une instruction criminelle (1); l'hypothèse où il s’agit de questions d'intérêt public ou lorsque la communication du contenu d'un télégramme peut empêcher la perpétration de délits dirigés contre la sécurité de l'Etat ou des particuliers (2). La législation française est sensiblement analogue (3).

Si la règle de l’article 7 est bonne, il ne faut cependant pas la pousser à l'excès, comme le fit à Saint-Pétersbourg le délégué turc qui proposait de donner à chaque État le droit d'arrêter tout téléocramme au cas où il serait contraire aux intérèts de l'État. On lui objecta, avec beaucoup de raison, qu'une telle formulene pourrait qu'amener des abus. La proposition fut rejetée (4). Dans l'espèce elle visait à empêcher les dépêches fausses de manière à refréner l’agiotage. Ceci montre en passant qu’en essayant de donner un critérium trop précis permettant de savoir ce qui est contraire ou non à l'ordre public, on peut bien donner une formule excellente pour un État, mais qu'on s'expose à poser une règle ou tellement précise qu'elle en devient inapplicable, ou tellement vague qu'elle équivaut à l’absence de toute disposition.

Ce qui prouve d’ailleurs que l’article 7 est bien conçu, c'est qu'il ne s’est jamais produit à son sujet de dissenti-

ments entre les États contractants.

Descendons maintenant un échelon dans la gradation

(1) Loi serbe du 3/15 juillet 1898, art. 6, 20, 21, 24, Journal télégr., 1899, p. 112.

(2) Décret bolivien du 5 février 1891.

(3) Rousseau, Traité de la correspondance, wir, ch. vu.

(4) Conférence de Saint-Pélershourg, 1875, p. 309.

des droits possibles de l'État sur la correspondance. L'État peut-il user d'un droit de réglementation quelconque sur la correspondance internationale quitraverse son territoire ou emprunte ses réseaux ?

En théorie, du moment qu'on admet que, dans certains cas, l'État peut avoir des mesures de police et de sécurité à prendre, on doit évidemment lui donner le droit de réglementer la correspondance internationale. Dans quelle mesure ? La réponse est impossible à donner d'une manière précise. Il doit évidemment respecter Les droits individuels autant qu'il le peut sans préjudice pour lui. Le reste est question d'espèces.

Les conventions internationales sont en ce sens. En ce qui concerne la correspondance postale, cela résulte de l’article 21, $ 1, dela convention de Washington. Cet article est reproduit à peu près textuellement dans les arrangements accessoires à la convention principale ; il laisse en somme toute liberté aux législations de chaque État, sauf pour les points prévus et réglés par la convention, ce qui est très naturel. En vertu de cette disposition on permettra à chaque administration d'exiger par exemple certaines précautions sanitaires qui peuvent être utiles à l'égard de correspondances venant de pays infestés. On doit lui laisser librement réglementer la distribution et l'expédition des correspondances, sauf l'obligation d’expédier par les voies les plus rapides les correspondances en dépêches closes (1).

Liberté complète est de même laissée sur le choix des modes de distribution. Notamment le transport des colis postaux peut être effectué par les compagnies de chemins

(1) Règlement de détail et d'ordre, art. 1er, $ 1.

de fer, et non par la poste, dans les pays où elle ne s'en charge pas à l'intérieur {1}. De même pour les timbresposte; chaque État est libre de leur donner les dispositions et la forme qu'il lui plaît, sauf à indiquer le prix sur chaque vignette (2). Les propositions de créer un timbre universel n'ont jamais abouti.

Cette liberté de réglementation entraîne aussi comme conséquence la liberté complète laissée à chaque État, en ce qui concerne les droits à percevoir autres que des droits postaux. Ceci a surtout son application pour les droits de douane ou de garantie qui peuvent frapper certaines matières envoyées par colis postaux (3).

Le droit de réglementation de l'État n'a jamais, au surplus, été mis en doute. Dès la réunion de la commission internationale de 1863, le délégué français faisait remarquer que dans tous les traités passés par son office le droit de chaque administration était maintenu de ne pas admettre les objets n'ayant pas satisfait aux décrets, lois et ordonnances concernant leur circulation et leur publication dans le pays. Il lui fut répondu que cette réserve était de droit.

On doit dire la même chose pour le service télégraphique ; seulement il n'y a aucune disposition qui le précise en termes formels. Cependant on peut considérer l'article 8 de la convention, qui permet à chaque gouvernement de suspendre le service sur son territoire, comme lui donnant droit de réglementation dans ce qui n’est pas réglé par la convention.

(1) Arrangement concernant l'échange des colis postaux, protocole 1.

(2) Règlement de détail et d'ordre, art, vi, $ 2. ‘

(3) Arrangements concernant: l'échange des colis postaux, art. 9,$ 2; l'échange des lettres avec valeurs déclarées, art. 11, 8 4, 2.

À la vérité ce droit n’a que très peu l'occasion d'être exercé (1). La question n'a d'intérêt que dans une hypothèse que nous avons réservée pour la fin parce qu'elle est commune au service postal et au service télégraphique. C’est en ce qui touche la suspension temporaire du service, le dimanche. Certaines législations en effet, notamment une loi suisse du 27 juin 1890 (art. ? et 3) complétée par une ordonnance fédérale du 28 juin 1893, décident que le dimanche le service doit être réduit quant à la durée ou même complètement suspendu pourle service intérieur. La loi suisse, sans interrompre le service, le limite en donnant congé à un certain nombre d'employés (2). La question qui se pose est celle de savoir si les correspondances internationales doivent subir le contre-coup de ces mesures, et par suite se trouver retardées ou arrêtées lorsqu'elles auront à traverser certains pays. L’aflirmative est certaine, semble-t-il. En effet, en ce qui concerne Île service postal, il n’y à aucun texte, mais il n’y a pas non plus de texte en sens contraire ; par suite, cette mesure rentre dans les dispositions de réglementation permises en vertu de l’article 21,$ 1, déjà plusieurs fois cité. La question n'a jamais été soulevée dans aucun congrès postal.

Il n’en est pas de même dans le service télégraphique. Ici l’article iv, $3, durèglement permet à chaque Etat d'appliquer le dimanche, aux bureaux à service complet, les heures de service limité. Il faut dans ce cas une notifica-

(1) On peut citer un cas : En janvier 1877, par suite du mouvement considérable des correspondances d'Etat, l’administralion, ottomane réserva à ses correspondances l'emploi des voies directes et de même celle de la voie la plus courte vers Constantinople. Il ne resta aux correspondances privées que des voies détournées (Journal télégraphique, 1878-80, p. 37).

(2) Journal lélégraphique, 1893, p. 166.

tion au bureau international. Cette règle à été introduite dans le règlement de la conférence de Paris, en 1890. On avait proposé de surtaxer les dépêches envoyées le dimanche, mais cette proposition fut repoussée. Les Etats-Unis, qui ne sont pas partie à la convention télégraphique, parce que chez eux le service télégraphique est exploitation privée, ont eux aussi la loi du repos du dimanche. Cette loi s'impose à la télégraphie internationale comme à tout service public. Il n'y est fait échec qu’en cas de nécessité pressante (1).

Jusqu'ici nous ne nous sommes occupés que des correspondances des particuliers ; il faut passer aux correspondances des Etats. 11 y a des règles communes à la correspondance postale et à la correspondance télégraphique, il y a des règles spéciales à cette dernière dans les rapports entre pays adhérents à l'union.

D'abord que faut-il entendre par correspondances d'Etat? On peut considérer comme telles les correspondances échangées entre le gouvernement d'un Etatet ses agents, à propos des fonctions remplies par l'Etat. La formule est assez générale, on ne peut la préciser davantage, car l'Etat ne remplit pas les mêmes fonctions dans tous les pays. Reste à savoir dans quels cas cette correspondance peut devenir internationale. L'article 5, $ 1, de la convention de Saint-Pétersbourg donne une définition de ce qu'il faut entendre par télégramme d'Etat dans le service in-

ternational : « Télégrammes d'Etat, ceux qui émanent du

(1) Voir en ce sens deux décisions : Cour du Maine et Cour de l'Indiana (12 février 1889), J. I. P., 1889, p. 900 et 901,

chef de l'Etat, des ministres, des commandants en chef de l'armée de terre et de mer et des agents diplomatiques ou consulaires du gouvernement contractant, ainsi que la réponse à ces mêmes télégrammes. » L'énumération estici limitative. Il faut remarquer deux choses : 1° Cette définition ne peut s'appliquer que dans les rapports entre Etats ayant adhéré à l'union télégraphique, pour les autres la question reste entière ; 2° ce qui donne ici le caractère de correspondance d'Etat, c'est la qualité de l'expéditeur. On devrait en conclure, semble-t-il, que seuls les télégrammes envoyés ou reçus par les personnes énumérées à l'article 5, $ {, en accomplissement de leurs fonctions, jouissent de ce caractère. Ce qui confirmerait cette manière de voir, ce sont les réclamations faites à la conférence de Paris de 1865, où on signalait comme un abus ce fait que les consuls abusaient de leur qualité pour envoyer avec la priorité des dépêches ne contenant que des renseignements d'ordre privé 1). Il faut repousser cette manière de voir qui aurait le tort de n’avoir aucune réalisation pratique possible, les dépêches d'Etat échappant à tout contrôle. Il faut donc interpréter l’art. 5, $ Î, dans le sens le

plus large.

Ceci mis à part, voyons les hypothèses où il peut y avoir lieu à correspondance d'Etat internationale. Ces hypothèses sont au nombre de deux: {° Au cas de correspondance diplomatique. Il faut entendre par là les communications officielles de toute nature que les cabinets échangent entre eux par l'intermédiaire de leurs agents extérieurs, ou que ces agents extérieurs entretiennent eux-mêmes soit avec

leurs collègues dans différentes cours, soit avec le gouver-

(1) Conférence de Paris, 1865, p. 118.

ne.

nement dont ils sont l'organe {1}; 2° il peut y avoir lieu à correspondance internationale quand deux autorités d'un même Etat doivent, pour communiquer entre elles sur les affaires d'Etat, emprunter les lignes ou les services d'un pays étranger (2). Reprenons maintenant ces deux séries de cas.