I. — Correspondance diplomatique

Il est admis par tous les auteurs et par tous les Etats que la correspondance diplomatique est absolument inviolable. Ceci est une règle qui n’est énoncée dans aucun traité, mais qui, comme toutes les règles de droit diplomatique, tire sa force de la coutume (3). Quel est le fondement de cette inviolabilité ? Certains auteurs la rattachent, comme tout le privilège d'inviolabilité des agents diplomatiques dont elle n'est qu'une application, à la fiction d'exterritorialité (4). C’est une fiction d’après laquelle les agents diplomatiques se trouvant à l'étranger sont censés se trouver encore sur le territoire national, comme s'ils avaient pu transporter leur patrie avec eux (5). De cela il découlerait que l'ambassadeur et tout ce qui le concerne comme sa correspondance, étant exclusivement régis par leurs lois nationales, dès lors échappent à tout contrôle.

Cette fiction n'est en somme qu'une conséquence de la

(1) Pradier-Fodéré, Cours de droit diplomatique, 2e éd., t. 11, p. 509.

(2) C'est le cas actuellement pour le gouvernement français qui, pour communiquer avec certaines de ses colonies, doit se servir d'un réseau relevant au moins indirectement du gouvernement britannique.

(3) L'Institut de droit international a proclamé cette règle. (Annuaire de l’Institut de droit international, t. x1v, p. 240, 241).

(4) En ce sens: Heyking, L’exlerrilorialilé, p. 80.

(5) CF. les définitions données par Pradier-Fodéré, op. cit, t. 11, p. 47; Pietri, Etude critique sur la fiction d'exterrilorialilé, p. 83 et s.; Pandectes françaises, répertoire, mot Agent diplomatique.

théorie qui considère les droits des Etats comme absolus (1). Cette idée étant inexacte et le seul droit essentiel des Etats étant le droit au respect mutuel de leur souveraineté, il est inutile de parler de fiction d'exterritorialité. Il faut dire que les agents diplomatiques ont droit au respect comme l'Etat dont ils sont les représentants. Leur correspondance doit par suite être respectée.

Il s’agit de savoir quelles correspondances doivent être considérées comme inviolables. I] faudra bien s'en tenir à un critérium externe. Il est impossible en effet de s'en rapporter à la nature même du contenu des correspondances, puisqu'on ne peut le connaitre ; il faut se fixer d’après le caractère des correspondants. Ont certainement le caractère de correspondances diplomatiques, les correspondances envoyées ou reçues par le souverain, par le ministre des affaires étrangères, par les ambassadeurs. Toutes ces personnes en effet représentent l'Etat. Mais il y a d’autres agents de l'Etat à l'extérieur. Il y a les consuls chargés de la défense des intérêts économiques de leurs pays, les commissaires chargés de représenter leurs gouvernements dans des négociations administratives, les membres des commissions mixtes internationales temporaires ou permanentes et enfin des émissaires ou envoyés secrets (2). Tous ceux-ci ont-ils droit à l'inviolabilité de la correspondance ? Il y en a d’abord pour lesquels la négative n'est pas douteuse. Ce sont les agents ou émissaires secrets: ceux-là n'ont aucun caractère officiel, ils ne peu-

vent prétendre à des privilèges spéciaux. La question se

(1) Les droits de chaque Etat étant absolus sur son Lerritoire, pour soustraire certaines personnes à l'exercice de ces droits, il fallait de toute nécessité recourir à la fiction d’exterritorialité.

(2) Pradier-Fodéré, op. cit., t. 1, p. 292ets.

pose au contraire pour les agents consulaires. Un certain nombre d'auteurs la tranchent dans le sens del’affirmative, ce sont ceux qui reconnaissent aux consuls le caractère diplomatique. Cette opinion semble erronée à la grande majorité des auteurs qui leur reconnaissent simplement la qualité d'agents commerciaux. Ils ne représentent jamais en effet la souveraineté de leur Etat (1). Ce sont des protecteurs, ce ne sont pas des représentants. Actuellement pour la correspondance télégraphique l’assimilation est faite entre la correspondance des ambassadeurs et celle des consuls par l’article 5 de la convention de Saint-Pétersbourg. Pour la correspondance postale au contraire nous croyons que, sauf clause contraire dans un traité (2), on ne doit pas faire l'assimilation, à cause de la différence de nature entre les ambassadeurs et les consuls (3).

(1) Sauf lorsqu'ils sont chargés d’affaires, alors leurs correspondances ont le caractère de correspondances diplomatiques. Pietri, op. cüt., p. 204.

(2) Rappellons que nous avons trouvé l'assimilation faite dans un traité franco-portugais du 19 juin 1841. L'article 10 dit que la valise diplomatique comprend les correspondances officielles adressées aux ambassadeurs et consuls. Il ne s’agit que de la correspondance officielle (de Clercq, t. v, p. 181).

(3) L'Institut de droit international a adopté dans sa session de Venise (1896) un projet sur les consuls. Il distingue les consuls et les agents consulaires. Les consuls sont des agents du service extérieur ressortissant de l'Etat qu'ils représentent et n’exerçant pas d'autre fonction que celle de consul (art. 11). À ceux-là, il est permis de correspondre avec leur gouvernement et avec la mission politique de leur pays par dépêches télégraphiques chiffrées ou au moyen de courriers munis d’un passeport ad hoc. C'est dire que leur correspondance jouit des privilèges de la correspondance diplomatique (art. 15). Les agents consulaires sont des nationaux de l'Etat mandant exerçant le commerce ou des nationaux d'un autre Etat exerçant ou non le commerce (art. 1). Ils peuvent correspondre à titre officiel avec les autorités administratives et judiciaires de leur circonscription respective. C'est dire qu'ils

Quant à la correspondance des commissaires spéciaux ou des commissaires aux commissions mixtes internatiopales, la question ne présente pas grand intérêt. De deux choses l’une en effet: ou ces correspondances intéressent l'Etat dont relèvent ces commissaires, et alors elles seront adressées au ministre ou viendront de lui et alors elles seront inviolables ; ou bien elles n'intéresseront pas l'Etat et seront de simples correspondances privées qu’on n a aucune raison de soustraire au droit commun.

Ceci posé, quelle est l'étendue de cette inviolabilité ? Il y à trois moyens de transmettre des correspondances : le télégraphe, la poste, les courriers spéciaux. Pour chacun d'eux il y a des règles particulières.

Pour la correspondance télégraphique entre les Etats signataires de l'union, les télégrammes d'Etat doivent être transmis les premiers, ils peuvent être émis en langage secret dans toutes les relations. Ils échappent par là à tout contrôle de la part de l'Etat dont ils empruntent les fils. Ceci a été dit à la conférence de Paris, lors de l'incident que nous avons rappelé plus haut {1), et est inscrit à l’article xzvi, $3, du règlement de service. Il faut donc conclure que jamais, en aucun cas et sous aucun prétexte, on ne pourrait arrêter un télégramme d'Etat. Quant aux correspondances télégraphiques d'Etat échangées entre Etats non adhérents à la convention ou avec eux, on doit leur appliquer la règle de l'exemption de tout contrôle et celle de l’inviolabilité, parce que ce sont des mesures admises par tout le monde.

La correspondance diplomatique par voie postale ordi-

n'ont le privilège de l'inviolabilité que pour ces correspondances. (Annuaire de l'Instilut, t. xv, p. 304 et s.). (1) Supra, p. 295.

naire doit, elle aussi, échapper à tout contrôle. Les lettres qui en font partie ne peuvent donc pas être arrêtées ni ouvertes, sous aucun prétexte. Tous les auteurs sont d'accord pour admettre que le fait d'ouvrir ou de retenir en temps de paix les lettres ou dépêches d'un agent diplomatique constituerait une des violations les plus graves du droit des gens. Il faut ajouter que ces lettres doivent être revêtues d’un cachet officiel qui fasse facilement reconnaitre

leur nature.

Enfin la correspondance diplomatique peut être et est souvent confiée à des courriers spéciaux. Ces courriers ont assez souvent un costume spécial, et toujours un passeport particulier, précisant leur mission. Ils ont l’avantage d’une prompte expédition par les relais, et, en outre, ils sont inviolables ainsi que les correspondances qu’ils transportent. Ceci est universellement admis (1). C'est ainsi que le meurtre, au dix-huitième siècle, d’un courrier suédois par les Russes a été considéré comme une cause de guerre entre les deux pays (2). De nos jours ce cas de meurtre ne se présenterait pas, du moins entre pays civilisés ; ce qui serait plus susceptible de se rencontrer, ce serait le cas où des employés de la douane voudraient visiter la valise comprenant les dépêches du courrier diplomatique. Cela s’est présenté deux fois. Le3 décembre 1879,

(1) Pradier-Fodéré, op. cit., t. 11, p. 247; Calvo, op. cit., $ 1537.

(2) Voici un autre fait rapporté par Martens (Causes célèbres du droit des gens, t. 11, p. 367) : En 1646 le courrier français chargé de lettres pour M. de Sabran, ambassadeur à Londres, et pour M. de Montreuil, agent envoyé de la part du roi de France, futarrêté à Rochester et ses lettres saisies. L'ambassadeur averti alla dans la maison du comte de Northumberland, pénétra dans la pièce où était déposé le paquet de lettres enlevé à son courrier et s'empara de celui-ci. Il y eut des protestations du gouvernement britannique, mais l'affaire n'eut pas desuites.

le courrier de la légation d'Autriche-Hongrie à Belgrade fut arrêté et visité par la douane de cette ville, on retint sa valise et on en exigea l'ouverture. Il y eut desréclamations de la part du gouvernementautrichien ; les employés coupables furent punis et des excuses parurentau journal officiel serbe (1). En décembre 1893, les employés de la douane d'Irun agirent de mème à l'égard du courrier de l'ambassadeur de France en Espagne. Sur les réclamations du gouvernement français, le directeur de la douane fut déplacé (?).

Voici maintenant une autre question: La saisie des lettres destinées à un ambassadeur ou envoyées par lui, par voie postale ou par courrier,se justifie-t-elle dans certains cas ? Certains auteurs disent que le respect dû aux correspondances diplomatiques disparaît complètement s’il est prouvé que l'agent auquel elles sont adressées ou qui les envoie a conspiré contre l'Etat sur le territoire duquel il se trouve {3). Le cas s'est présenté au dix-huitième siècle lors de la conspiration de Cellamare. C'était un ambassadeur du roi d'Espagne qui, sur les ordres du ministre Albéroni, avait organisé une conspiration tendant à ôter la régence de France au duc d'Orléans pour la faire remettre au roi d'Espagne. Sur des dénonciations venues un peu de tous côtés, deux Espagnols, porteurs des paquets de correspondance du prince de Cellamare, revêtus de son cachet et adressés au cardinal Albéroni, furent arrêtés à Poitiers le 2 décembre 1718. On visita l'hôtel de l’ambassadeur, on mit ses papiers sous scellés. Quelques jours plus tard, un exprès envoyé au prince par Albéroni fut égale-

(2) Pradier-Fodéré, op. cit., t. 11, p. 248, (3) Calvo, Droil international théorique et pralique, 4° éd., $ 1539,

ment arrêté. La conduite du régent fut approuvée dans toutel'Europe malgré les protestations du roi d'Espagne (1).

Nous croyons que, pour que l'on puisse reconnaître ce droit à un Etat, il faut que la preuve de la conspiration soit bien établie, ce qui est de nature à se présenter rarement. Dans l'affaire de la conspiration de Cellamare, la conduite du régent n’est pas elle-même à l'abri de toute critique. C'est qu'en effet le droit de saisir les lettres d'un ambassadeur ne se justifie pas s’il n'y a que des soupçons graves sur sa conduite. Donner un tel droit aux Etats serait une grande imprudence. Sans doute, l'Etat menacé doit user de son droit de légitime défense, mais, comme le fait remarquer M. Pradier-Fodéré, il faut craindre les abus sur ce point, toujours faciles quand la passion politique entre en jeu (2).

Dernière hypothèse. Le gouvernement d’un Etat a-t-il le droit d'arrêter les lettres d’un ambassadeur accrédité auprès de lui, quand il le soupçonne de méditer des hostilités contre le pays? Il faut répondre par la négative sans hésiter. Ce que peut faire le gouvernement, s’il a des soupçons graves, c’est de demander des explications ou d’exiger le rappel de l'agent soupçonné ; mais poser une exception pour ce cas au principe de l'inviolabilité, ce serait le réduire à rien. La solution est différente de celle donnée dans l'hypothèse précédente. Dans cette dernière, l'atteinte est en effet portée à la souveraineté intérieure de l'Etat sur son territoire, ce qui n’est qu'une violation de sa fonction par l'ambassadeur. Dans l'hypothèse présente, au contraire, il y aurait entreprise hostile dirigée par un agent pa-

(1) Martens, Causes célèbres, 1, p. 139; Odier, Privilèges el immunités des agents diplomatiques en pays de chrétienté, p.91 et s. (2) Pradier-Fodéré, op. cit., t.1n1, p. 249.

cifique par définition. Or il est contradictoire de supposer qu'un Etat accepte comme représentant d'un autre quelqu'un qu'il soupçonne lui être hostile. Il y a d'ailleurs à tenir très largement compte des circonstances.

Il faut ajouter que cette inviolabilité de lacorrespondance diplomatique existe non seulement vis-à-vis de l'Etat auprès duquel est accrédité l'agent destinataire ou expéditeur, mais aussi vis-à-vis des autres. C’est encore une conséquence de ce que dans les relations internationales chaque Etat a droit au respect de sa propre souveraineté.

Un mot maintenant des correspondances échangées entre le pape etses ambassadeurs, et des correspondances à lui adressées. Ont-elles le caractère de correspondances diplomatiques ? La solution de la question dépend de celle de savoir si le pape est souverain. Il semble certain que le pape n’est pas souverain territorial, au moins en fait. La loi italienne de 1871, dite des garanties, décide que le Souverain Pontife doit pouvoir correspondre librement avec l'épiscopat etavec tout le monde catholique. Ceci comprend la liberté et l’inviolabilité de la correspondance (art. 12). Cela comprend aussi la faculté d’avoir des ambassadeurs à l'étranger, et auprès de lui des représentants des puissances étrangères. Les correspondances de tous ces agents diplomatiques sontinviolables etjouissentdes prérogatives de la correspondance diplomatique. La loi des garanties n'oblige que legouvernementitalien, mais les autres puissances accordent à la correspondance du pape et de ses agents les privilèges accordés à celle des autres souverains et de leurs agents diplomatiques.

II. — Correspondances, entre fonctionnaires d'un même Etat, empruntant le réseau étranger.

Ceci se présente lorsqu'un Etat se compose de deux fractions territoriales séparées par un autre pays, ou lorsqu'un Etat a besoin, pour communiquer avec ses colonies, d'emprunter des lignes ou des services relevant des puissances étrangères. Dans ce cas, il faut dire que ces correspondances sont assimilables aux précédentes. Matériellement, en effet, elles ne s’en distinguent pas puisqu’elles se trouvent être adressées au chef du gouvernement ou à ses ministres ou expédiées par eux. L'article5, $ 1‘, de la convention de Saint-Pétersbourg résout la question en ce sens pour la correspondance télégraphique. Dans les relations postales, la question ne se pose que pour les correspondances par paquebots ; la solution n’a pas jusqu'ici fait de difficultés. Chaque Etat a d’ailleurs sa marine de guerre qui, s’il y avait lieu, porterait sa correspondance officielle.

Tout ce qui précède est l’application de cette idée que chaque Etat est souverain sur son territoire et est le maïitre de réglementer son service postal et télégraphique. C'est la situation de beaucoup la plus générale, elle ne comporte qu'une exception sérieuse par l'établissement de bureaux étrangers en Turquie (1).

Depuis fort longtemps les pays occidentaux ont pris l'habitude d'établir sur le territoire de l'empire ottoman des bureaux de poste destinés à recevoir, distribuer ou

(1) Sur ce sujet: Kebedgy, Communication, R. D.1. P., 1895, p. 305 et s.; Calvo, op. cit., t. vi, p. 210.

expédier les correspondances de leurs nationaux. Ce n'est pas une habitude nouvelle. On pourrait peut-être remonter jusqu à une bulle d’or chargeant les Vénitiens du service de la poste dans l'empire grec (1). Plus récemment, par le traité de Kioutshouk-Kairnadiji, la Porte avait concédé à la Russie la faculté de faire transporter les correspondances de son ambassade à Constantinople par des Tartares affectés au service des courriers. L’Autriche fit de même peu après, puis l'Allemagne, la France et la Grande-Bretagne. Ces courriers peu à peu se mirent à transporter les correspondances privées. En 1865, le gouvernement allemand établit, à Stamboul, une boîte pour la réception des lettres de ses négociants. La Porte protesta vainement. On en arriva à Berne, en 1874, à cette situation que le délégué ottoman exposait, non sans amertume : « Qu'il me soit permis de dire simplement que non seulement le service postal intérieur de la Turquie n’est pas, comme cela se passe dans tous les autres pays. exploité exclusivement par le gouvernement local, mais que ce gouvernement ne participe en rien à l’exploitation de l'administration du service postal international (2). » La protestation au délégué ottoman à Berne ne servit à rien. On lui fit observer que c'était là une question en dehors de la compétence des membres du congrès, qu’en tous cas elle n'en intéressait que quelques-uns et que la discussion serait oiseuse pour les autres. Le gouvernement ottoman avait annoncé que, pour mettre fin à cet état de choses, il allait établir un service postal. Ce service fut en effet créé, mais jamais organisé (3). Un

(1) M. Pillet à son cours, 99, 1900.

(2) Congrès de Berne, 1874, A. D., 1874, t. 1v, p. 153. (3) Union postale, 1875-76, p. 49, 65.

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règlement parut cependant en 1876 (1). Les bureaux étrangers ont subsisté, seuls les bureaux helléniques ont été fermés en 1883 par mesure de représailles (2).

Au congrès de Vienne (1891), il y eut de nouvelles protestations du délégué ottoman. Cette fois c'était à l’occasion de l'établissement d'un bureau italien à Tripoli. Le règlement faisant mention du bureau, le délégué ottoman fit remarquer que la Tripolitaine faisait partie de la Turquie et par conséquent de l’union postale, et que par suite il était inutile de mentionner plutôt ce bureau que les autres bureaux étrangers établis en Turquie. Il ajouta en passant que cette institution de bureaux étrangers était une anomalie (3). La question s’est trouvée rappelée en 1895, par deux fois. Le courrier allemand et le courrier français furent arrêtés l’un le 19 janvier, l’autre le 3 avril, et retenus quelque temps ; leurs lettres furent arrêtées. Il y eut des réclamations des gouvernements intéressés.

Il y a là une situation très curieuse et, en somme, très contraire à tous les principes du droit international. Chaque Etat a le droit de s'administrer librement; il peut constituer son service comme il lui plaît et particulièrement l’article 21, $ 1, de la convention d'union postale réserve l'application des législations de chaque Etat dans tous les points non prévus par la convention ou le règlement. Or ce droit n’est pas respecté. Il y a là incontestablement une atteinte au devoir de respect de la souve-

(1) Union postale, 1877, p. 44.

(2) La Grèce, à la suite de la guerre gréco-turque, venait de fermer le bureau turc de Larissa. Dans la discussion qui suivit, la Grèce invoqua un règlement ottoman du 1/13 juillet 1870 qui devait être applicable « tant à Constantinople qu'aux autres villes où il existait des bureaux de poste austro-hongrois. » (A. D., 1882-83, t. 1, p. 260).

(3) Congrès de Vienne, 1891, p. 453.

raineté de chaque Etat, car ces bureaux se sont établis pour la plupart sans le consentement de la Porte et ils s’y maintiennent malgré elle. Il y a d’ailleurs là une institution qui lèse évidemment les droits du trésor ottoman ; cette dernière considération n’est toutefois pas bien importante, puisque les finances turques sont régies par une commission de représentants des puissances européennes. Il faut ajouter enfin que ces bureaux étrangers ont disparu en Grèce, en Serbie, en Roumanie depuis que ces Etats sont indépendants de la domination ottomane.

Si en droit ce maintien des bureaux étrangers en Turquie est à peu près injustifiable, en fait il s'explique bien facilement. Il y a d'abord cette considération que la Turquie est dépourvue de tout service organisé et susceptible d'inspirer confiance ; les provinces devenues autonomes ont organisé des services sûrs, aussitôt l'institution a disparu. Comme on l’a dit, le grand point, c’est d'inspirer confiance (1).

11 faut ajouter que la Turquie est en droit international dans une situation particulière; elle n'existe en tant qu'Etat que parce que son intégrité est garantie par les autres puissances. Or cette garantie d'intégrité est bien un peu platonique, et il y a longtemps qu'on a dit que l'empire ottoman ne subsistait que parce que les puissances européennes ne pouvaient pas s'entendre sur les moyens de se le partager. En fait, on peut dire que l'empire ottoman est à la discrétion des puissances ; M. Calvo dit sous leur tutelle. Cela explique et justifie d’une certaine manière le maintien des bureaux étrangers (2).

(1; Kebedgy, loc. cit. ; (2) Engelhardt, Le droit d'intervention et la Turquie, R. D.1., 1880,

11 ya un autre Etat où se présente une anomalie du même genre, c'est la principauté de Monaco. En vertu des articles 15 et 16 du traité du 9 mars 1865, les agents postaux de la principauté sont nommés par le gouvernement français et agréés par le prince. Ils doivent se conformer aux instructions du gouvernement local pour le service intérieur et à celles du gouvernement français pour tout le reste, pour le service international par conséquent.

Ceci est assez curieux, surtout si l'on adopte la théorie qui semble assez exacte, d’après laquelle la principauté de Monaco est un Etat pleinement souverain {1}. Quant à la justification de cette anomalie, elle est facile à donner. Il est tout naturel, en effet, de ne pas compliquer outre mesure le service international, surtout pour des Etats de si faible importance. On peut même peut-être ajouter que la situation est analogue à celle résultant d’un traité d'union douanière. Cette particularité est d’ailleurs sans grande portée pratique ; elle est seulement curieuse

à signaler (2).