CHAPITRE IV

Les obligations des administrations à l'égard des particuliers.

Quand un simple particulier jette une lettre à la poste, il se forme à ce moment entre lui et l'administration postale un contrat en vertu duquel celle-ci s’oblige à transporter la lettre, aussi rapidement que possible, au destinataire dont le nom est écrit sur l'enveloppe. L'expéditeur a une obligation corrélative qui est de payer le prix du trans-

port ; ce prix est payé généralement d'avance, sinon il est

(1) Cité par M. L.S., Annales des sciences politiques, 1900, 1, p. 47.

entendu qu'il sera recouvré sur le destinataire et qu'il sera plus élevé que s'il avait été acquitté par l'expéditeur.

Il y a là, semble-t-il, un contrat ordinaire, Par suite, comme dans tout contrat, si une des parties n'exécutait pas ses obligations, elle devrait payer à l'autre des dommages-intérêts. Ceux-ci comprendraient deux éléments comme toujours : {° le remboursement des dépenses inutilement faites {damnum emergens); et 2 une indemnité représentant le gain dont on aurait été privé par suite du dommage {lucrum cessans). De la part des correspondants, on peut dire que, si l’affranchissement de la lettre n'a pas lieu au départ, il y a des dommages-intérêts à payer, puisque la taxe à acquitter par le destinataire est plus élevée que celle qu'aurait acquittée l'expéditeur. Réciproquement, à l'égard de l'administration postale, à supposer qu'elle égare les lettres ou ne les remette qu'après un délai excessif, il devrait y avoir lieu de lui demander des dommagesintérêts comprenant : {° le remboursement de la taxe d'affranchissement; et 2° une somme représentant le bénéfice qu'on n'aurait pu faire à raison de cette perte ou de ce retard.

Dans les relations internationales, la question ne serait pas moins claire. Il suffirait de déclarer les administrations solidairement responsables. Il est bien évident d’ailleurs que ce même raisonnement s'applique aux correspondances postales comme aux correspondances télégraphiques (1).

La situation n’est pas aussi simple et pour bien des raisons (2). Presque partout les postes et les télégraphes sont

(1) Cela se justifierait pour les administrations postales et télégraphiques par celte autre considération que ces administrations jouissent d'un monopole très généralement.

(2) Poinsard, Etudes de droit internalional conventionnel, p. 299.

des administrations de l'État: déclarer ces administrations responsables, ce va donc être déclarer l'État responsable (1). Va-t-on dès lors poursuivre l'État en dommagesintérêts ? D'après certains auteurs la négative n'est pas douteuse. L'État, disent ces auteurs, est sans doute une personne, mais c'est un être collectif, et dès lors sa personnalité n'est en rien comparable à celle d'un individu physique. L’individu physique existe réellement, il a une volonté, il peut bien être responsable ; mais l'être collectif n’est qu'un être fictif, dire qu’il est une personne, c'est faire une construction ingénieuse, c'est employer une expression très commode pour la plus grande facilité des relations juridiques, mais c’est tout. Cette personne fictive ne peut avoir de volonté, par suite elle ne peut être responsable. Va-t-on condamner une fiction au paiement de dommages-intérêts ? Va-t-on emprisonner une fiction? Dans ce cas les seuls responsables, ce seront les agents de la poste ou du télégraphe.

Il y a plus. Sans prendre parti dans la controverse sur la réalité ou la fiction de la personnalité de l'Etat, admettons que l'Etat à bien une volonté à lui, et qu'il est responsable. Cette responsabilité ne va pas encore étre une responsabilité ordinaire. L'Etat n'est pas, malgré tout, un être comme les autres, il a des fonctions multiples, des rouages compliqués. Il y aura dans le fonctionnement de ces rouages beaucoup d’accrocs, dont on ne pourra partout le rendre responsable.

En outre, un simple particulier, quand il s'engage à rendre un service moyennant rémunération, cherche à réa-

(1) On pourrait déclarer les administrations elles-mêmes directement

responsables, si on admettait la personnalité des grands services de l'État, mais c'est une opmion abandonnée (M. Larnaude, Cours, 1898-99)

liser des bénéfices, c'est là son but définitif ; il est juste que dès lors, sa responsabilité soit très complète. Il est un assureur qui spécule sur un risque. Mais l'Etat ne fait pas affaire de spéculation. Très généralement il n’a d’autre but que celui de rendre un service ; il l’éentreprend parce que les particuliers ne sauraient le faire. Ce qu'ilréclame en échange, ce n’est que ce qu'il lui faut pour recouvrer ses avances. Il n’est donc pas juste de lui imposer une

responsabilité excessive.

Passons maintenant des considérations générales aux considérations spéciales au transport des correspondances. Ici l'Etat ne cherche avant tout qu'à remplir un service public, on l’a assez dit dans les congrès postaux ; il en est exactement ainsi en matière de correspondance télégraphique, quoique d'une façon moins frappante. Puis il y a là, plus encore qu'ailleurs, à tenir compte des nécessités pratiques, ceci est surtout vrai pour les télégrammes. On l’a fait remarquer dans une conférence. On tient au moins autant, sinon plus, à la rapidité qu’à l'exactitude, et établir la responsabilité de l'Etat, ce serait sacrifier l’une au profit de l’autre (1). C’est le souci de tenir compte des nécessités pratiques du service qui, en fait, a été une des grandes raisons de la non admission de la responsabilité des offices.

I1 faut tenir compte en outre de la très grande difficulté où l’on peut être d'évaluer le préjudice subi, cela a été dit aussi (2). I faut y joindre la difficulté de faire la preuve des prétentions. Dans le transport des lettres, il y a en outre ceci à remarquer : que rien ne prouve que l'expéditeur

(1) Conférence de Londres, 1879, p. 515.

(2) Commission internationale des postes, Paris, 1863, p. 64.

qui prétend que sa lettre n’est pas parvenue ait bien réellement remis cette lettre à la poste. Il y aura là une preuve qu'il lui sera le plus souvent impossible de faire, et cependant on ne peut pas non plus présumer dans tous les cas la faute de l'office postal.

La grande majorité des législations internes, pour toutes ces raisons, n'accepte point le prineipe de la responsabilité dans la correspondance postale ou télégraphique, au moins d’une manière absolue. Ainsi la loi française du 5 nivôse an V déclare que les lettres affranchies et non chargées pour lesquelles il n’est pas délivré de bulletin ni payé double port, leur délivrance ayant lieu sans reçu, ne sont susceptibles d'aucune indemnité en cas de perte {{). Tout au plus peut-on discnter sur le point de savoir si la responsabilité des agents se trouve engagée, et dans quelle mesure. La loi du 9 novembre 1850 sur le service télégraphique contient un article 6 plus explicite encore : « L'Etat n’est soumis à aucune responsabilité à raison du service de la correspondance privée par voie télégraphique. »

Les autres législations contiennent des dispositions analogues. Ainsi la loi belge du 1°" mars 1851 (2) sur les télégraphes. De même la loi postale suisse du 5 avril 1894 (3) qui, tout en admettant la responsabilité au cas de correspondances spéciales, ne l’admet pas pour les lettres ordinaires. Au Queensland, l'administration postale va plus loin : non seulement elle ne paie pas d’indemnités quand il s’agit de lettres ordinaires, mais elle ne le fait pour la perte d'envois recommandés que si elle y est obligée par

(1) Sanlaville, De la responsabilité de ‘Etat en matière de postes et de télégraphes, p.60 ets.

(2) La législalion télégraphique, p. 82,

(3) Union postale, 1894, p. 85.

des arrangements survenus avec les puissances étrangères (1). Par contre, il à été jugé par une cour des Etats- Unis que, nonobstant toute clause limitant sa responsabilité, une compagnie de télégraphes devait réparation à l'expéditeur du préjudice subi (?).

Si nous passons maintenant au service international, non seulement les raisons qui militent en faveur de l'irresponsabilité vont se retrouver, mais elles vont aussi devenir plus fortes. Ici les erreurs matérielles sont plus faciles, à raison des différences de langues, de mœurs et d’usages. Les retards et les pertes de correspondances deviennent plus aisés, les preuves plus difficiles. Ce n’est pas tout, on ya se heurter dans le service international aux législations internes, qui admettent, comme nous venons de le voir, l’irresponsabilité.

Nous voici loin de l'application pure et simple du droit commun. Pour toutes ces causes, une solution s'impose. Il faut dire que les administrations postales et télégraphiques sont en principe irresponsables dans le service international. C'est en effet en ce sens que les conventions ont résolu la question.

Dans l'union postale, il n’y a aucun texte proclamant le principe de l’irresponsabilité ; mais, commeles cas où ily a lieu à responsabilité sont précisés, on doit conclure que pour ceux où il n'est rien dit il faut, en vertu de l’article 21, al. 1, que nous avons bien des fois cité, appliquer la législation de chaque Etat. Si un Etat admettait la responsabilité dans toutes les hypothèses, l'expéditeur de la correspondance internationale, qui croirait avoir àse plain-

(1) Union postale, 1892, p. 175.

(2) Cour de justice du Maine, J. I. P., 1890, p. 373.

dre de lui, devrait se soumettre aux conditions de cette législation.

Ce ne sont pas là des dispositions nouvelles. Depuis qu'il y a des traités postaux ou télégraphiques, la question à été résolue de même. Les premières conventions postales ne parlaient pas de responsabilité. Il fallait donc appliquer les législations internes et ces législations ne l'admettaient que dans de très rares hypothèses. La première fois que la matière est traitée dans les conventions postales, ce n’est pas pour établir la règle de la responsabilité dans tous les cas, mais seulement dans certains cas considérés comme exceptionnels,d’autant plus exceptionnels que généralement la correspondance ainsi protégée paye une taxe supérieure, Ces exceptions ont été en augmentant depuis les lettres recommandéesjusqu’auxlettreschargéesouavec valeur déclarée. Elles ont été reprises dans les conventions d'union postale, mais jamais à aucun congrès la règle de la responsabilité en tous les cas n’a été proposée. Au contraire on a toujours été en bien précisant lesexceptions.

La règle de l'irresponsabilité est de même formulée dans les premières conventions télégraphiques, dans la convention du 4 octobre 1852, article 7, dans celle du 30 juin 1858, article 27, entre la France, la Belgique et la Prusse, Cet article pose d’ailleurs une règle que nous allons retrouver, en décidant que la taxe sera remboursée si la dépêche à été perdue, ou si on constate qu’elle a été dénaturée au point de ne pouvoir remplir son objet. Il y a là une responsabilité très restreinte. Enfin la convention de Saint-Pétersbourg contient un article 30 ainsi conçu : « Toutefois elles (les administrations) déclarent n’accepter, àraison du service de la télégraphie internationale, aucune responsabilité. »

Il faut bien s'entendre sur la portée des dispositions établissant l'irresponsabilité des administrations. Faisons d'abord une remarque générale: le particulier qui se prétend lésé, sans recourir contre l'administration, peut s'en prendre aux employés de celle-ci. Il demandera dans ce cas des dommages-intérêts, non plus à la personne morale qu'est! Etatoul'administration, ils’adressera aux employés de la poste ou du télégraphe pris individuellement. C'est là une question sur laquelle nous reviendrons.

Quelle est l'étendue de l’irresponsabilité? Pour les relations postales, l'irresponsabilité est absolue, il n’y a lieu à aucune espèce de remboursement. Il n'y a d'exceptions que pour certaines espèces de correspondances qui paient des taxes plus élevées.

Pour les correspondances télégraphiques, il faut faire une première distinction. Nous avons dit que les dommages-intérêts, conséquence de la mise en mouvement de l’action en responsabilité, comprenaient deux éléments: le remboursement des dépenses devenues inutiles et uneindemnité représentant le bénéfice non réalisé. L'article 3 de la convention de Saint-Pétersbourg ne se réfère qu’à ce second élément. Jamais il ne pourra être question de demander, en cas de retard ou de non remise du télégramme, une indemnité représentative du bénéfice non réalisé. Cet élément ne serait pas en effet facilement appréciable. Mais, pour les dépenses inutilement faites, la responsabilité subsiste. C’est cette idée qui ainspiré la rédaction des articles Lxx à Lxxiv du règlement revisé à Buda-Pesth. Ces articles sont réunis sous la rubrique « Détaxes et remboursements », maisils établissentun véritable droit de

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responsabilité ; celle-ci est d'ailleurs très restreinte, puisqu'elle est limitée au remboursement de la taxe.

Pour quels motifs la responsabilité des administrations va-t-elle pouvoir se trouver mise en jeu. Il faut d’abord

distinguer les télégrammes ordinaires des autres.

Télégrammes ordinaires.

I1 y à lieu à responsabilité dans deux cas: non remise à destination et retard. La non remise à destination entraine responsabilité si elle est due au fait du service télégraphique (Règl. art. Lxx, $ 1, a), si le télégrammea été arrêté en vertu de l’article 8 dela convention (1) (Règl., art. Lxx, $ 1, l), si le télégramme a été arrêté par suite de l'interruption d'une voie et que, pour ce fait, l'expéditeur en ait demandé l'annulation (Règl., art. Lxx, $ 1, b). Le retard n'entraîne responsabilité que lorsqu'il est dû à la faute du service télégraphique et qu'il est tel que le télégramme n'est parvenu au destinataire qu'après un délai de 24 heures ou de six fois 24 heures après sa remise par l'expéditeur suivant que l’on se trouve dans le régime européen ou extraeuropéen (2) (Règl., art. Lxx, $ 1, c).

Que vaut ce système? Remarquons d’abord qu'on ne s'occupe aucunement du cas où, par suite d'erreurs de transmission, le télégramme n’a pu remplir son objet. La raison en à été donnée. On a dit qu'il y a des erreurs de transmission inévitables et qu’en cherchant à les éviter on nuirait à la rapidité (3). La raison n'est pas absolument

(1) L'art. 8 permet à chaque gouvernement de suspendre le service sur tout ou partie des lignes.

(2) Le délai est de 2 fois 24 heures pour les pays du régime européen situés hors d'Europe.

(3) Conférence de Londres, 1879, p. 515.

concluante, car il y a nombre de cas où l'erreur dans la transmission empêche manifestement un télégramme de remplir son objet, aussi bien qu'un retard de 24 heures, et en outre il y a des retards inévitables aussi bien que des erreurs inévitables. En somme dans les deux cas où ilya lieu à responsabilité cette responsabilité n'existe que parce que le télégramme a été inutile, il peut en être ainsi en cas d'erreurs matérielles dans la transmission. On concevrait donc que ia responsabilité des administrations fût mise en jeu dans ce cas comme dans les deux autres.

L'autre distinction entre le fait de l'administration et la faute du service, suivant qu'il s’agit de non remise ou de retard semble se justifier mieux, la non remise paraissant à première vue plus grave que le retard. Cependant il y a des cas où recevoir un télégramme trop tard, c'est exactement comme ne pas en recevoir du tout, D'un autre côté, il y a des non remises qui comme les retards tiennent à des nécessités du service. Que va-t-on entendre dans ce cas par fait du service ? La distinction sera impossible à établir. Nous croyons qu’à force de distinguer les hypothèses, on a manqué de logique. Il eût mieux valu établir la responsabilité limitée au cas d'erreurs de transmission comme aux cas de retard et de non remise et décider que dans les trois casil faudrait une faute du service pour que cette responsabilité fût encourue {1).

Télégrammes collationnés.

Pour ceux-ci la distinction n'existe plus, la taxe inté-

(1) Il faut observer que la conférence de Buda-Pesth a sur ce point déjà étendu la règle antérieure qui ne décidait le remboursement de la taxe intégrale d’un télégramme ordinaire que dans le cas de non remise, D'autre part, dans le service extraeuropéen un remboursement proportionnel a lieu pour tout mot non transmis.

grale est remboursée si le télégramme n’a pu, par suite d'erreurs detransmission, remplir son objet, à moins que les erreurs n'aient été rectifiées par avis de service taxé. Pour le surplus ils sont dans la situation des télégrammes ordinaires.

En dehors des cas où ils’agit detélégrammes ordinaires ou collationnés, on doit dire qu'est remboursée toute taxe perçue en vue d'un service supplémentaire, lorsque ce service n’a pas été rendu. La responsabilité de l'office est donc dans ce cas engagée même s’il y a force majeure.

Le maximum de la responsabilité est le remboursement intégral de la taxe perçue. Dans les hypothèses où ce remboursement est accordé, quelle est l'administration responsable ? C'est celle sur les lignes de laquelle les irrégularités se sont produites, soit qu’elles aient empêché le télégramme de parvenir à destination, soit qu’elles l’aient retardé. Il peut y avoir plusieurs administrations responsables ; dans ce cas, elles participent proportionnellement au remboursement.

La procédure à suivre est fixée par l'article Lxxr. La réclamation en remboursement de taxe doit être faite dans le délai de 3 mois {{), à partir du dépôt du télégramme; la réclamation doit être accompagnée de pièces probantes (déclaration du bureau de destination ou du destinataire en cas de retard ou de non remise, copie en cas d’altérations). Le réclamant peut être obligé à verser une taxe de réclamation qui lui est remboursée au cas où sa réclamation est reconnue fondée (2). La déclaration est remise à l'office d’origine soit directement, soit par l'intermédiaire

(1) Six mois dans le régime extraeuropéen.

(2) Cette disposition est au moins inutile, car cette taxe de réclamation est si minime (0 fr. 50) qu'elle ne peut guère arrêter de

de l'office destinataire. Ce sont les offices intéressés qui jugent. À cet effet, quand il y en a plusieurs en cause, le dossier leur est successivement transmis. On peut trouver étrange cette dernière disposition qui réunit sur ces offices les qualités inconciliables de juge et de partie. Ceci s'explique cependant, car il s'agit d'une matière très spéciale dans laquelle les administrations télégraphiques sont presque exclusivement compétentes. On peut se demander si on ne pourrait pas appeler de cette décision. Il semble que dans cette hypothèse on aurait le droit de recourir aux tribunaux, comme toutes les fois qu'il s'agit de dommages-intérêts demandés pour cause de non exécution d'une convention. ;

Dans la correspondance postale, il y a pour certaines hypothèses toute une législation de garantie. Les administrations postales sont en effet déclarées responsables dans un certain nombre de cas : pour les lettres recommandées, pour les lettres avec valeur déclarée, pour les colis postaux, pour le service des mandats-poste et celui

des recouvrements. Reprenons ces hypothèses.

Envois recommandés.

Les envois recommandés sont, nous l'avons vu, passibles en outre du prix d'affranchissement d'un droit dit de recommandation. Ceci fait que la responsabilité des administrations peut se trouver engagée. Cette responsabilité

s'étend à tous les envois recommandés, mais pour le reste

réclamants, les réclamations ne pouvant guëre porter en fait que sur

les télégrammes coûteux.

elle est très limitée. D'abord elle ne couvre que le cas de perte de l'envoi; les hypothèses de retard ou d'avarie restent donc en dehors. Cette distinction s'explique si on remarque que l'établissement de la responsabilité en cas de perte n'a pas étésans difficultés; certains Etats, entre autres les Etats-Unis, auraient voulu que la recommandation eût pour seule conséquence un traitement plus soigné {1}.

En second lieu, la responsabilité ne s'étend pas aux cas de perte survenus pour cause de force majeure. À plusieurs fois on a demandé la suppression de cette exception. On a dit en ce sens que les cas de force majeure étaient des cas très rares, qu'ils étaient difficiles à préciser et qu’enfin l'admission de l'exception permettait aux compagnies d'assurance couvrant ce cas de faire une concurrence désastreuse aux offices postaux (2). Il y eut des oppositions énergiques tenant vraisemblablement à ce qu'on ne s’entend pas sur ce qui est cas de force majeure. L’Autriche- Hongrie avait à Lisbonne proposé une définition indirecte en voulant remplacer les mots : « sauf le cas de force majeure » par ceux-ci : « sauf le cas de guerre et pourvu que le public en soit prévenu, le cas de naufrage ». Il est bien certain que, ces deux hypothèses étant très rares, on comprend la tendance du même office à supprimer l'exception. Mais cette conception de la force majeure n'est pas admise partout; elle varie suivant les législations. Dès lors la solution adoptée à Vienne est la meilleure, elle consiste à excepter en principe le cas de force majeure tout en autorisantles offices, quise chargent des risques alors, à percevoir une surtaxe de 0 fr. 25.

(1) Congrès de Paris, 1878, p. 67, 387. Cette distinction est critiqué par M. Meili.

(2) Congrès de Paris, 1878, p. 174 ; de Vienne, 1891, p. 400,

Cette responsabilité est limitée dans ses conséquences. En cas de perte, l'indemnité ne peut jamais dépasser 50 francs {l). C’est là une vieille règle qui date des premières conventions postales où on admit les lettres recommandées. Remarquons en outre que la taxe dela lettre n'est pas remboursée en cas de perte de la lettre recommandée, c'est là une omission regrettable.

Il y à une dernière limitation qui n’est d’ailleurs que provisoire. Les dispositions concernant la responsabilité obligent d'ailleurs tous les contractants, mais l’article 111 du protocole décide que les administrations hors d'Europe, dont la législation est actuellement contraire au principe de la responsabilité, conservent la faculté d’ajourner l'application de ce principe jusqu'au jour où elles auront pu obtenir du pouvoir législatif l'autorisation de l'introduire.

Ces limitations admises, quelles sont les règles qui régissent le système? L'administration responsable est en principe celle sur le territoire ou dans le service de laquelle la perte a eu lieu. On présume responsable l'ad-. minisiration qui, ayant reçu l'objet sans faire d'observations, ne peut établir ni la délivrance au destinataire, ni s’il y à lieu la transmission régulière à l'administration suivante. Si la perte a eu lieu en cours de transport, sans qu'il soit possible d'établir sur le transport ou dans le service de quel pays la perte s'est accomplie, les administrations en cause supportent le dommage par parts égales. Cette responsabilité cesse du jour où les ayants droit ont donné reçu et pris livraison. Pour la

(1) M. de Martens, Trailé de droit inlernalional, t. 11, p. 370, voudrait que l'indemnité soit proportionnelle à la perte. Nous ne croyons pas que cela soit possible, car on ne peut charger indéfiniment les administrations. (V. supra, p. 349 et s.).

manière dont se fait la livraison et se donne le reçu il fautévidemmentsereporterauxrèglements dechaque pays.

Ce n'est pas forcément l'administration responsable qui doit étre poursuivie. Aux termes de l’article 1° l’administration qui est obligée au paiement est l'administration du bureau expéditeur, c’est celle-là qui est poursuivie et qui paie sauf son recours contre les responsables.

Maintenant, qui a qualité pour demander et recevoir le paiement de l'indemnité ? L'article 8, $ 1, de la convention principale répond : « En cas de perte d'un objet recommandé, l'expéditeur ou sur sa demande le destinataire à droit à une indemnité de 50 francs. » C'est reconnaitre à l'expéditeur seul, en principe, le droit d'action. Seulement si l’article 8 n'avait reconnu ce droit qu'à lui, il aurait été inconciliable avec les législations qui admettent le destinataire et non l'expéditeur comme propriétaire d'un envoi en cours de transport.

La réclamation doit être faite dans le délai d'un an à compter du jour du dépôt à la poste de l'objet recommandé. Le paiement par l'office expéditeur doit avoir lieu le plus tôt possible, au plus tard dans le délai d’un an à compter du jour de la réclamation. Au cas où l'office expéditeur refuserait de payer, il faudrait saisir le tribunal, dans l'espèce le tribunal du défendeur, d'après les principes généralement admis. Il ne faut pas oublier que le défendeur dans l'espèce serait non pas l'administration responsable, mais bien l’administrationexpéditrice obligée au paiement.

Autres cas de responsabilité.

Il y a aussi à mettre en jeu la responsabilité en ce qui concerne les lettres et boites avec valeurs déclarées, L'é-

change de ces lettres et boites est régi par un arrangement spécial intervenu entre un certain nombre des Etats contractants à l'union postale. Aux termes de l’article 12: « Sauf le cas de force majeure, lorsqu'une lettre ou une boite contenant des valeurs déclarées a été perdue, spoliée ou avariée, l'expéditeur ou, sur sa demande, le destinataire a droit à une indemnité correspondant au montant réel de la perte, de la spoliation ou de l'avarie, à moins que le dommage n'ait été causé par la faute ou la négligence de l'expéditeur, ou ne provienne de la nature de l'objet, et sans que l’indemnité puisse dépasser, en aucun cas, la somme déclarée. En cas de perte, l'expéditeur a en outre droit à la restitution des frais d'expédition. Toutefois le droit d'assurance est acquis aux administrations postales. »

Il y a ici plusieurs remarques à faire. D'abord la première limitation que nous avons rencontrée en matière de lettres recommandées ne se retrouve plus. La responsabilité s’étend à la perte, à la spoliation et à l’avarie. Il y à là une conséquence de ce que le droit supplémentaire perçu est considéré comme une sorte de prime d’assurance contre les risques. C’est ce que dit l’article 5, $ 1, de l'arrangement qui parle d'un droit proportionnel d’assurance.

L'exception de force majeure est maintenue avec la même autorisation que nous avons rencontrée pour les lettres recommandées, pour certains Etats de se charger. du risque résultant de ce fait, moyennant une surtaxe. On a critiqué cette exception pour les mêmes motifs que nous avons déjà vus à propos des lettres recommandées. On a fait remarquer, en outre, que, du moment que l’on assumait le risque de l’avarie et de la spoliation, on assu-

mait par là même les risques résultant des cas de force majeure (1). Ceci est peut-être exact pour la plupart des législations, mais encore une fois la notion de force majeure varie avec les pays. Dès lors on comprend très bien la solution adoptée.

Le montant de l'indemnité est encore limité au montant de la valeur déclarée. Tout office a la faculté de fixer un maximum qui ne peut être inférieur à 10.600 francs, la responsabilité se trouve en tous cas limitée à ce chiffre. Cette limitation s'explique par la crainte de surcharger hors de mesure les administrations. Ce qui se comprend beaucoup moins, c'est la distinction qui résulte de la fin du paragraphe. Il résulte de celle-ci par a contrario qu'en cas d’avarie ou de spoliation les frais d'expédition ne sont pas remboursés tandis qu’ils le sont en cas de perte. Dans un cas comme dans les autres, cependant, les frais ont été faits en pure perte. On aurait dû établir une règle générale.

Il n’y a plus lieu à responsabilité si le dommage provient de la faute ou de la négligence de l'expéditeur, ou de la nature de l'objet; il en est de même au cas de déclaration frauduleuse de valeur supérieure à la valeur réellement insérée dans une lettre ou dans une boîte. Ce sont là des applications pures et simples de règles généralement adoptées sur la responsabilité. En cas de paiementd'indemnité, l'administration qui a payé estsubrogée aux droits du propriétaire.

Pour les règles d'obligation au paiement, de compétence et de procédure, il n'y à pas de différences avec celles admises pour les lettres recommandées.

(1} Congrès de Lisbonne, 1885, &. 11, p. 190.

Pour les colis postaux, les règles sont sensiblement les mêmes, Il faut distinguer s’il s'agit d'un colis ordinaire auquel cas l'indemnité accordée ne peut pas dépasser 25 francs (1) ou d'un colis avec valeur déclarée. Le montant de l'indemnité n’a pas alors de maximum fixe, chaque administration est libre de le fixer comme il lui plait à condition qu'il ne soit pas inférieur à 500 francs. Il est dit que, pour éviter toutes difficultés, dans les rapports entre Etats ayant des maxima différents, c'est la limite la plus basse qui doit être réciproquement observée (art. 1, $ 1). Pour les valeurs déclarées, au contraire, chaque administration est engagée jusqu'à concurrence du maximum fixé par sa propre législation.

L'expéditeur du colis postal, s’il y a lieu à indemnité, a droit dans tous les cas à la restitution des frais d’expédition et à celle des frais postaux de réclamation, lorsque la réclamation a été motivée par une faute de la poste. C’est là une autre différence avec ce qui se passe pour les lettres et boites avec valeur déclarée.

Plusieurs Etats ont signé un arrangement concernant l'échange des mandats de poste. Il est dit (article 7 de l’arrangement): « Les sommes converties en mandats de poste sont garanties aux déposants jusqu'au moment ouùelles ont été régulièrement payées aux destinataires ou aux mandataires de ceux-ci.»

Il s’agit donc d'une garantie très restreinte. Les administrations s'engagent à payer les sommes mandatées; si elles ne le faisaient pas, elles paieraient mal et ne rempliraient pas le mandat que leur a confié l'expéditeur de payer en son lieu et place. La réclamation n'est admise que dans

(1) 15 francs pour la Bulgarie, l'Espagne, la Grèce, la Turquie, les Etats-Unis de Vénézuela. (Protocole nr).

le délai d'un an à partir du jour de l'expiration du mandat. L'administration responsable est celle qui a payé. Elle doit, pour dégager sa responsabilité, être en mesure d'établir : 1° que ses règlements comportent toutes les garanties nécessaires pour la constatation de l'identité du destinataire ; 2° que le paiement a eu lieu dans les conditions prescrites par lesdits règlements (Règlement annexé à l’arrangement, art. 10). C’est au déposant seul qu'il appartient d'agir en garantie, l'article 7 disant que les sommes sont garanties aux déposants.

Il y a enfin un arrangement sur le service des recouvrements. Il contient des règles de responsabilité très simples. Les valeurs à recouvrer sont envoyées sous pli recommandé par le déposant. Si ce pli est perdu, le déposant a droit à une indemnité de 50 francs, exception faite des cas de force majeure. Il en est de même au cas de perte ou de retard d’un pli contenant des valeurs non encaissées. Dans ces deux hypothèses, on applique les règles de responsabilité des lettres recommandées (1).

En cas de perte des sommes encaissées, l'administration au service de laquelle la perte est attribuable est tenue au remboursement intégral des sommes perdues (2). C’est le déposant seul qui a droit au remboursement bien entendu. Enfin, aux termes de l’article 11, les administrations ne sont tenues à aucune responsabilité du chef des retards dans la transmission, soit des plis recommandés contenant des valeurs à recouvrer, soit de ces valeurs elles-mêmes, soit des mandats de paiement.

II faut pour terminer signaler une disposition qui est

(1) Arrangement, art. 10,8 1 et 2.

(2) Arrangement, art. 10, S 3.

commune à tous les cas où il peut y avoir responsabilité. Dans ces cas, pour les administrations qui ont signé la convention concernant la création des livrets d'identité, leur responsabilité cesse dès que le paiement d'un mandat ou la livraison d'un envoi postal a eu lieu contre la remise d'une quittance détachée du livret et signée par le titulaire. Les administrations ne sont d'ailleurs pas responsables de

la perte du livret.

Voilà pour les administrations, mais ces administrations ont des employés. Ces employés encourent-ils une responsabilité quelconque dans certaines hypothèses ? Les conventions n’en parlent pas, il faut donc se reporter aux législations internes.

Le dommage causé par l'agent peut résulter de son simple fait, accompli dans l'exercice de ses fonctions, sans intention mauvaise. Il peut résulter d'un crime ou d’un délit fonctionnel ; il peut enfin être le résultat d’un crime ou d’un délit de droit commun. Il est bien évident que pour ce dernier cas, dans n'importe quelle législation, on a le droit de demander réparation à l’auteur de ce délit ou de ce crime. Il faut, pour apprécier les éléments du crime ou du délit, se reporter aux dispositions de chaque législation interne. Il est bien évident aussi que dans cette hypothèse le particulier lésé ne pourrait pas s’en prendre à l'administration comme responsable du chef de ses préposés.

Mais on peut supposer que le dommage résulte d'une faute fonctionnelle ou d’un fait résultant de l'exercice de la fonction. Dans ce cas, le particulier lésé pourra-t-il poursuivre directement l’agent ? C’est encore affaire de la

législation interne et pourtant les conventions semblent bien écarter cette action, puisque partout elles parlent de la mise en jeu de la responsabilité des administrations. Nous croyons que, d'après les règles de la convention, les administrations sont responsables du fait et de la faute de leurs agents dans la mesure où leur responsabilité est mise en jeu, Ceci est manifeste par exemple pour le service télégraphique où le remboursement de la taxe est accordé pour le fait, et même pour la faute du service. Les mots «le fait et la faute du service » semblent bien exclure l’idée de toute poursuite directe contre ceux qui participent au service. Il en est encore de même dans la correspondance postale où on déclare les administrations responsables sans parler de l’auteur du dommage.

Ceci bien évidemment laisse pleine et entière liberté à chaque administration déclarée responsable de recourir contre ses agents (1). Ceci laisse de même de côté le cas où une législation permettrait de poursuivre les agents dans des hypothèses non visées parles conventions, où les particuliers auraient éprouvé un dommage. Mais, à notre avis, dans les cas limitativement énumérés où les particuliers lésés peuvent avoir une action en responsabilité, cette action ne peut être intentée que contre les administrations et non contre les agents. Dans les relations internationales, ce sont les administrations seules qui $ont susceptibles d’être condamnées.

(1) De même cette administration peut infliger à ses agents des peines disciplinaires. Certaines administrations exigent de leurs employés un cautionnement, Ce cautionnement est au Mexique, pour tout employé qui manipule les fonds de la poste, du double du montant de son traitement annuel, (Loi du 26 octobre 1893, Union postale, 1898,

Tout ce qui précède constitue ce que l’on a appelé dès 1880 un embryon de code de la garantie (1). Il est bien certain que ce code est encore bien incomplet. Il est cependant déjà très sensiblement augmenté et unifié depuis les premiers congrès.

Il ne semble pas, à tout bien considérer, que le système d'irresponsabilité, posé en principe dans les conventions, soit si critiquable qu'on a bien voulu le dire. On a dit qu'ilnese comprenait pas, au moins pour les compagnies de cables qui sont des entreprises commerciales (2). À notre avis, l’irresponsabilité se justifie toujours par cette considération que le transport des correspondances est un service d'intérêt public. Sans doute les compagnies de navigation ou de câbles sous-marins sont des entreprises commerciales, mais il ne faut pas oublier qu’on leur à imposé déjà de très lourdes charges; puis revient toujours cette considération qu'il y a là des services très compliqués et dans lesquels les erreurs et les retards sont presque impossibles à éviter. Cecine veut pas dire que la législation de la garantie soit parfaite en notre matière; elle contient certaines anomalies choquantes que nous avons exposées, mais il faut procéder ici avec grande patience et ne pas croire que les réformes puissent se faire du jour au lendemain. Il ne faut pas en effet perdre de vue que les unions embrassent des pays de mœurs et de civilisation très différentes et où les services ne sont pas partout organisés

de même.

(1) De Kirchenheim, Les congrès internalionaux de la poste et du télégraphe, R. D. I., 1880, p. 465.

(2) Poinsard, Etudes de droit international conventionnel, p. 299,

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A un autre point de vue, depuis l’origine des unions, on a toujours été en progressant, c’est en ce qui concerne l'unification des règles de responsabilité, Actuellement cette unification est faite entre tous les pays d'Europe et certains pays extraeuropéens y tendent de plus en plus. Il.est bien certain que cette unification n’est nulle part encore absolue, mais entre les pays d'Europe elle est réalisée dans la mesure du possible et on ne voit guère le moyen qu’elle le soit davantage à moins de ne plus tenir compte des droits et de la situation spéciale de chaque office.

Ce que l’on pourrait seulement souhaiter, ce serait de voir disparaître certaines différences de détail entre les dispositions sur la responsabilité contenues dans les divers arrangements en matière postale. On verrait même avec avantage toutes ces dispositions réunies dans un corps spécial ; on aboutirait alors à un véritable code sur la matière et on éviterait des répétitions qui allongent inutilement les arrangements. C’est là une modification qui se fera le jour où on fera pour l'union postale une | convention définitive analogue : à la convention de Saint- Pétersbourg.

TITRE HTI