CHAPITRE IV

Les droits et les devoirs des neutres.

Les Etats qui ne participent pas à la guerre, les neutres, sont cependant affectés d’une certaine façon par l’état d’hostilités existant entre deux des autres Etats. En particulier, la correspondance postale et télégraphique des citoyens des Etats neutres va pouvoir dans certains cas être entravée ou même complètement arrêtée. De plus il ne faut pas oublier que des devoirs spéciaux correspondent à la situation de neutralité ; certains de ces devoirs vont avoir le transport des correspondances pour objet, si bien que, s’il est déjà exact de dire que l’état de guerre détruit à peu près complètement les relations postales et télégraphiques entre les deux Etats en lutte, il n’est pas moins vrai qu'il trouble aussi très profondément celles qui existent entre les sujets de nations neutres et ceux de belligérants et même celles qui existent entre particuliers relevant tous de nations neutres.

Nous nous occupons d'abord de la situation faite par la

survenance de l’état de guerre entre deux Etats à la cor-

respondance privée dans laquelle des individus résidant en pays neutres sont soit expéditeurs, soit destinataires. Il y à à examiner à ce sujet successivement les droits de chaque belligérant sur son territoire, le droit de chaque belligérant sur le territoire de son adversaire, au cas d'invasion, puis au cas d'occupation.

Chaque belligérant peut très licitement sur son territoire interrompre son service postal ou télégraphique, il peut y avoir le plus grand intérêt. Une telle mesure est susceptible d'atteindre les correspondances des neutres, mais ceux-ci n'auront pas à se plaindre (1). Ajoutons que même il peut déclarer qu’il ne recevra pas les correspondances privées venant de tel Etat neutre, qu'elles soient adressées à ses sujets ou à des sujets ennemis, ou même qu'elles nefassent que transiter sur son territoire. Agissant ainsi, il prend une mesure de précaution qui peut être utile, il ne fait d’ailleurs qu'user du droit de réglementation qui lui est reconnu par les traités qui continuent à lelier aux Etats neutres. Il est bien entendu d’ailleurs que cela n’empêche pas que l'inviolabilité des correspondances neutres doive être respectée, sauf aux cas où la législation du pays permet d'y déroger. Cela résulte toujours de ce que chaque belligérant continue à être lié, pour les services passant sur son territoire, par ses traités avec les autres Etats.

Dans le cours des hostilités, il peut se faire que le belligérant envahisseur se trouve en présence d’un courrier postal ou télégraphique de son ennemi transportant des dépêches de ou pour les pays neutres. Quelle va être la situation de celui-ci? Evidemment l'envahisseur a Île

(1) Pillet, Le droit de la guerre, t. m, p. 262.

Rozzan». 28

droit d'arrêter le courrier, de saisir les lettres et de les ouvrir. En effet il peut présumer que certaines de ces correspondances contiennent des projets ou des renseignements relatifs aux hostilités. Sans doute la correspondance de ou pourles pays neutres est facilement reconnaissable par son adresse si elle leur est destinée, par le timbre d’affranchissementsielle en vient; mais, si la nature neutre du pays de destination ou d'expédition est vite reconnue, il n’en est pas de même dela nationalité de l'expéditeur ou du destinataire de la lettre,résidant dans cepays.Iciintervient sans doute aussi le principe de l’inviolabilité de la correspondance, mais ce principe n’est pas proclamé dans tous les traités postaux, il ne peut avoir d'effet vis-à-vis d'un Etat que sur son propre territoire. Cependant, tout en accordant ce droit absolu à chaque belligérant, nous croyons utile de dire que celui-ci fera bien de faire parvenir à destination les lettres par lui jugées inoffensives, dès qu'il pourra le faire sans inconvénients pour la conduite des opérations. Tout ceci s'applique bien évidemment à la correspondance télégraphique, puisque nous avons reconnu au belligérant envahisseur le droit de rompre les fils télégraphiques, de séquestrer le matériel de son adversaire.

On doit donner la même solution au cas où c’est en face d’une correspondance en transit que se trouve l’envahisseur. Pour le service télégraphique, c’est bien évident, puisque le belligérant peut détruire les lignes ; pourle service postal, sans doute il est très présumable que cette correspondance venant d’un pays neutre et allant à un autre pays neutre, très reconnaissable d'ailleurs à son adresse et à son mode d’affranchissement, soit inoffensive et n'ait trait en aucune façon à la conduite des hostilités. Cepen-

dant c’est un surcroît de précautions que l’on ne peut reprocher aux belligérants que de l'ouvrir et de la contrôler. Dans ce cas, encore plus que dans le précédent, on doit d’ailleurs désirer que cette correspondance ainsi vérifiée soit promptement réexpédiée à destination.

Ceci s'applique plus rigoureusement encore en cas de siège; il est admis, en effet, que dans cette hypothèse les sujets neutres résidant dans la ville assiégée subissent comme les nationaux les conséquences du siège ({). Or, le siège a pour but d'isoler complètement les habitants de la ville assiégée, cet isolement ne serait pas complet s'ils pouvaient recevoir ou envoyer des correspondances. On sait que M. Wauters a publié un projet en sens contraire qui pour cette hypothèse est assez impraticable.

Une partie du territoire ennemi peut être occupée. Dans ce cas,ilesthienévidentquel'occupantaledroit de prohiber absolument l'envoi de correspondances dela zonelibre àun pays neutre, à travers le territoire occupé. Décider le contraire, ce serait réduire à rien le droit pour l'occupant de prohiber la correspondance entre habitants des deux zones. Quant aux correspondances échangées entre les habitants du territoire occupé et ceux des pays neutres, ainsi que celles entre deux pays neutres transitant par le pays occupé, il appartient à l'occupant de les permettre ou non; il est, en effet, obligé de se guider d'après les exigences militaires pour la conduite de ses opérations.

Dans le cas où la reprise des communications entre les pays neutres et les pays occupés serait permise par l'occupant, ce dernier aurait, semble-t-il, le droit de les réglementer et de les taxer comme il lui plairait, sauf à

(1) Rivier, op. cit., t. 11, p. 286.

tenir compte de la réserve à faire quand la poste et le télégraphe sont exploités par des compagnies privées.

Il ne faut pas objecter, en effet, que l'occupant peut être lié sur ces points par des traités avec des Etats neutres ; ces traités lient, en effet, l'Etat occupant seulement pour les lieux soumis à sa souveraineté, mais non pour les territoires sur lesquels il n'a qu'une autorité de fait, provisoire de sa nature. Dès lors, l'occupant a le droit de prendre toutes les mesures qu'il juge nécessaires pour sa défense ou pour le succès définitif de ses armées, à condition qu'elles ne violent pas les principes du droit des gens (1).

Le projet de M. Wauters, rétablissant le service postal en paysoccupé, y rétablirait naturellement le service de la correspondance postale de ou pour les neutres, toujours sous la direction du comité composé de neutres et de fonctionnaires des deux pays en lutte. Ce projet-là ne s'occupe que de la situation en cas d'occupation. Il y en a un autre beaucoup plus général, qui a paru dans le journal l'Union postale en 1877 (2). D'après ce projet, en cas de guerre, il serait permis aux neutres d'établir à leurs frais un service de courriers admis à traverser les territoires des belligérants, même occupés, à l'exception des places assiégées et sans préjudice des opérations mi-

(1) C’est probablement en application de cela qu’on permettrait à un belligérant, qui rencontrerait dans le territoire qu'il occupe une voiture de poste neutre, le droit de l'arrêter et de la visiter pour savoir si elle ne transporte pas de correspondances ennemies,hypothèse d’ailleurs assez in vraisemblable de l'aveu de son auteur, (Note de M. Van Beer Portugael à la réunion de Paris de l'Institut de droit international, Annuaire, t. xxx, p. 65).

(2) Union postale, 1877, p. 172, Du droit des neutres en ce qui touche les relalions postales pendant la querre.

litaires. Ces courriers seraient commissionnés par un Etat neutre sous visa des belligérants, leur matériel serait inviolable et non sujet à réquisition. L’inviolabilité s'étendrait aux dépêches transportées. Seulement ce service devrait être réservé strictement aux correspondances neutres, en ce sens qu'il serait interdit aux courriers de recevoir des,sujets belligérants aucun objet à transmettre. Quant au transport des correspondances pour les sujets des belligérants, le projet n’en dit rien.

Ce système se justifierait par les considérations suivantes : La liberté du transit est garantie dans les traités d'union postale qui embrassent tous les pays du monde ; les neutres doivent donc bénéficier de cette disposition, malgré l'état de guerre existant entre deux de leurs cocontractants. Sans aucun doute, les services normaux sont désorganisés par cetétat de guerre, mais pourquoi les neutres n'y suppléeraient-ils pas ? Pourquoi ne pas admettre, tout au moins en transit, les correspondances neutres en excluant celles de ou pour les pays en lutte ?

Le projet n'a pourtant pas rencontré d’adhérents etcela se comprend sans peine. D'abord, en excluant totalement le service des correspondances entre les habitants des pays neutres et ceux des pays belligérants et en ne laissant subsister que le service en transit, on restreint beaucoup l'intérêt de la question. Le ‘transit ne sera jamais qu'accidentel à travers les pays en lutte, à moins d'être absolument forcé. En effet, quelque bien organisé que soit le service de courriers, chargé de ce soin, il y aurait malgré tout des retards forcés tenant à la difficulté des communications dans des pays envahis, aux arrêts et aux détours nécessaires pour éviter de porter préjudice aux opérations militaires. D'ailleurs précisément pour ce der-

nier motif, beaucoup de commandants d'armée seraient tentés d'arrêter, de consigner les courriers neutres ou même de leur faire rebrousser chemin, ce qui nuirait évidemment à la rapidité et à la régularité des communications et risquerait de rendre le service inutile. En second lieu, il y aurait à craindre de la part des divers États, une opposition assez vive au fonctionnement sur leur territoire d’un service dépendant d'Etats tiers ; cela, surtout en temps de guerre, où chacun défend d'autant plus jalousement sa souveraineté territoriale qu'il la sent plus menacée.

Quant au projet de M. Wauters, il se heurte toujours à ceci que l'occupant peut toujours craindre que les correspondances échangées entre les citoyens du pays occupé et ceux d'un Etat neutre ne contiennent des dispositions contre lui. Son autorité dans le pays occupé est en effet essentiellement précaire, il n’est pas, dans bien des cas, à l'abri d'un retour offensif de l'ennemi, il faut bien lui reconnaitre des droits particuliers. C’est sa situation qui le veut.

Il ya en temps de paix des règles spéciales pour la correspondance officielle de chaque Etat, c'est-à-dire pour les communications officielles échangées entre des autorités officielles (1). 11 doit y en avoir aussi en temps de guerre. Cela a son intérêt pour la correspondance diplotique ; il y a ici plusieurs situations à envisager.

Malgré l'état de guerre entre deux ou plusieurs Etats,

(1) R. Kleen, Lois el usages de la neutralilé. Il est toujours bien entendu, comme le fait remarquer M. Kleen, que c'est la qualité des

correspondants qui détermine la nature de la correspondance, t. 1 p. 466, SE |

les neutres continuent à avoir avec chacun des belligérants des relations diplomatiques, cela résulte de leur situation même d'Etats neutres. Il suit de là queles agents diplomatiques neutres ont forcément des correspondances à échanger avec leurs gouvernements. Ces correspondances-là ne peuvent évidemment pas être interdites par chacun des deux belligérants sur son territoire; agir ainsi, ce serait rompre les relations diplomatiques.

Voici maintenant une autre situation : Qu'advient-il de la correspondance diplomatique des agents d'un belligérant auprès d’un Etat neutre, si cette correspondance passe sur le territoire de l’autre belligérant ? Il est certain que ce dernier peut interdire le passage de cette correspondance sur son territoire, il peut la saisir si elle est transmise par voie télégraphique ou postale ordinaire. Si elle est envoyée par courrier diplomatique qu'il n’ait pas autorisé à passer, il peut arrêter ce courrier et intercepter les dépêches (f). Il n’a, en effet, aucune raison de respecter ce courrier ou ces correspondances puisqu il se trouve en lutte avec l'Etat au respect de la souveraineté duquel ils ont droit en temps normal.

Il peut arriver qu'il s'agisse de lacorrespondance d’un agent diplomatique neutre accrédité auprès d'un des belligérants. Quels sont les droits des autres belligérants sur elle? Si la correspondance est expédiée par la poste, il semble bien que, du moment qu’elle porte le cachet officiel de l'Etat neutre, l'Etat belligérant doit la laisser passer sans l'ouvrir. Si elle fait partie d’un envoi postal qu'il intercepte, il ne doit évidemment pas l'ouvrir, mais la faire parvenir à destination. Il faut justifier cette solution, on

(1) Pradier-Fodéré, Cours de droit diplomatique, t. 1, p. 25.

peut le faire en partant de la fiction d’exterritorialité. Le caractère exterritorial du diplomate, dit-on, ne le quitte nulle part, il est toujours inviolable même sur le théâtre des hostilités, et par suite sa correspondance l'est aussi; c'est le raisonnement de M. Kleen {1}. Malheureusement la fiction d'exterritorialité est bien abandonnée et la majorité des auteurs la considère comme inexacte. Doit-on en conséquence admettre l’arrêt et la saisie de la correspondance diplomatique neutre? Nous ne le croyons pas, il faut remarquer en effet, d’une part, que tous les Etats ont intérêt à la liberté du commerce diplomatique (?) et d'autre part, que chacun d’eux, ayant droit au respect de sa propre souveraineté, a le droit de voir respecter les ambassadeurs qu'il envoie pour le représenter au dehors. Or l'inviolabilité de la correspondance de ceux-ci est un complément indispensable du respect qui leur est dû.

On devrait, semble-t-il, donner la même solution quand il s'agit de correspondances transmises par le télégraphe. Cependant, pour les pays signataires de la convention télégraphique, l’article 8 de la convention de Saint-Pétersbourg réserve à chaque gouvernement le droit de suspendre le service international dans la mesure et de la manière qui lui conviennent. Comme cet article ne distingue pas, il faut décider que la disposition est applicable aux dépèches d'Etat. C’est là une solution que l’on peut trouver regrettable, mais qui, à notre avis, est hors de doute.

Tout ceci doit s'appliquer, bien entendu, aux correspondances diplomatiques échangées entre gouvernements

neutres et leurs agents dans un autre Etat neutre, transi-

(1) Kleen, op. cil.,t.r, p. 457, 466.

(2) Pradier-Fodéré, op. cil., t. ur, p.41.

AT 1e

tant à travers le territoire de l'un des belligérants. Quand il s'agit de dépèches diplomatiques qui sont transportées par des courriers, la solution est la même que pour le transport par la poste pour les mêmes raisons. Il faut simplement observer que dans ce cas les courriers diplomatiques jouissent du privilège d'inviolabilité des ambassadeurs à condition de justifier aisément de leur fonction.

Enfin tout ceci doit s'appliquer également aux autres communications officielles des gouvernements neutres et de leurs agents autres que les agents diplomatiques, à condition que les correspondances portent un signe spécial indiquant leur nature. Pour justifier cela, il n'y a qu’à faire appel à cette idée que les Etats ont droit au respect mutuel de leur souveraineté.

On peut se demander si un Etat belligérant aurait le droit de déclarer qu'il ne transmettra la correspondance officielle des gouvernements neutres que si elle remplit telle ou telle condition autre que celle du signe distinctif permettant de reconnaitre rapidement sa nature de correspondance officielle d’un Etat neutre; si, par exemple, il pourrait exiger que les lettres soient transmises ouvertes et les télégrammes en langage clair.

En ce qui concerne les télégrammes, l’affirmative n’est pas douteuse, elle résulte de l’article 8 de la convention de Saint-Pétersbourg dont nous avons déjà parlé; il faut toujours d’ailleurs la notification au bureau international. En 1884, au moment d'une expédition à Souakim, l’administration égyptienne suspendit l'expédition à Souakim et l'acceptation au bureau de cette ville de tousles télégrammes autres que ceux ayant un caractère purement privé et commercial, et rédigés autrement qu'en langage clair, en

français, anglais et italien, Il était spécifié que les res-

trictions ne s’appliquaient pas aux télégrammes d'Etat (1). Le gouvernement anglais, au commencement de la guerre de 1899 dans l'Afrique du Sud, a été plus loin et a déclaré ne pouvoir accepter que les télégrammes en clair. Cette mesure très critiquée nous semble parfaitement licite. On a dit que le gouvernement anglais en la prenant violait la convention; c’est une erreur. Il usait du droit à lui conféré par l’article 8 de la convention de Saint-Pétersbourg (2).

En ce qui concerne les lettres, nous croyons que la mèême solution doit être donnée, mais seulement dans la mesure où elle n’est pas en contradiction avec les dispositions de la convention d'union postale universelle. C’est là aussi l'application de l’article 21, $ 1, de cette convention.

Jusqu'ici nous avons vu les droits de chacun des deux belligérants sur son territoire. Quels droits a chacun d'eux sur le territoire de son adversaire ? Ce sont sensiblement les mêmes. On dira par suite qu'il a le droit, s’il rencontre les courriers diplomatiques de l'Etat ennemi, de les arrêter el de saisir leurs correspondances (3). Quant aux correspondances diplomatiques entre les gouvernements neutres et leurs agents, elles doivent évidemment être respectées. Elles peuvent peut-être être arrêtées ou retardées, mais jamais que d’une façon temporaire. Ceci doit s'appliquer, et en cas d'invasion, et en cas d’occupa-

tion.

La question est plus délicate en cas de siège, elle s’est

(1) Journal lélégraphique, 1885, p. 63.

(2) Desjardins, La guerre dans l'Afrique australe (Revue des Deux- Mondes, 1°" mars 1900).

(3) Rivier, op. cit., t. 11, p. 389.

présentée pour la première fois en 1870, à propos de la correspondance des agents diplomatiques enfermés dans Paris. Ceux-ci demandaient de pouvoir correspondre librement avec leurs gouvernements au moyen d'un courrier par semaine. M. de Bismarck leur concédait l'envoi du courrier par semaine à condition que les dépêches fussent ouvertes et ne traitassent d'aucun sujettouchantla guerre. Les agents diplomatiques, disait M. de Bismarck, sont restés auprès d'un gouvernement qui a cru bon de s'établir dans une forteresse assiégée ; ils doivent partager le sort des habitants de celle-ci. D'ailleurs, ajoutait-il, s’il n'y a pas à craindre des violations du droit des gens par les agents diplomatiques, on peut cependant craindre de n'avoir pas la même garantie de la part des courriers traversant les lignes de l'armée assiégeante. « Il a été créé à Paris, disait le chancelier, un état de choses auquel l'histoire moderne, sous le point de vue du droitinternational, n'offre aucune analogie précise. Un gouvernement en guerre avec une puissance qui ne l’a pas encore reconnu s’est enfermé dans une forteresse assiégée et s’y trouve entouré de diplomates accrédités auprès du gouvernement à la place duquel s’est mis le gouvernement de la Défense nationale. En face d'une situation aussi irrégulière, il sera difficile d'établir sur la base du droit des gens des règles exemptes de controverse sous tous les points de vue (1). » Les agents diplomatiques neutres n'acceptérent pas ces conditions, seul le ministre des Etats- Unis eut le privilège d'envoyer et de recevoir un courrier

par semaine dans les conditions ordinaires.

Quelque dure que paraisse cette exigence, elle se jus-

(1) Kern, Souvenirs politiques, p.271, 311 ; Rivier, op. cit., 6. 11, p. 288.

tifie cependant par cette considération que l’assiégant a intérêt à isoler le plus complètement possible la ville assiégée. Or il peut craindre que les correspondances privées soient introduites en même temps que la correspondance officielle. Comme le fait remarquer la note de M. de Bismarck, si on peut avoir confiance absolue dans les agents diplomatiques eux-mêmes, il n’en est pas tout à fait de même à l'égard de leurs courriers (1). I1ne faudrait pas cependant aller trop loin. La manière d'agir de M. de Bismarck se justifie dans l'hypothèse d’un siège, parce qu'il est de la nature même de cette opération militaire de priver l’assiégé de communications avec le dehors, mais elle ne se justifierait pas en règle générale dans d’autres hypothèses. En somme, comme le fait remarquer M. Rolin-Jaequemyns, il y a ici conflit entre deux droits. Les ambassadeurs, leurs courriers et leurs correspondances doivent être libres comme le souverain qu'ils représentent, et, d'autre part, chaque belligérant a le droit de chercher à triompher de son adversaire, dans les limites permises par le droit international.

En résumé, partout où les nécessités de la guerre n'exigent pas absolumentle contraire, la correspondance diplomatique neutre est donc inviolable. Il en est de mêmedes autres correspondances officielles de l'Etat neutre (2).

(1) Pillet, Droëil de la guerre, t. u, p. 181; Rolin-Jaequemyns, Chronique RODE M ETIApRS TEE

(2) D'après l’Institut de droit international, il est défendu d'attaquer ou d'empêcher le transport de diplomates ou courriers diplomatiques : 19 neutres ; 2° accrédités auprès de gouvernements neutres ; 30 naviguant sous pavillon neutre, entre des ports neutres ou entre un port neutre et le port d'un belligérant. (Voir Annuaire de l’Institut, t. xv, p. 230).