I. — L'Etat neutre joue un rôle passif

Il faut ici sous-distinguer suivant qu'il s’agit de correspondances privées ou de correspondances officielles.

En ce qui concerne le service des correspondances privées, il est très rare que l'Etat neutre joue un rôle passif; cela n'est pas possible pour le service télégraphique, et même pour le service postal cela ne pourrait se rencontrer que pour les pays comme la Turquie, sur le territoire desquels fonctionnent des bureaux postaux étrangers. Ces services de transport des correspondances privées doivent bien évidemment continuer à fonctionner. En effet, en laissant se continuer le transport des correspondances privées, l'Etat neutre ne donne son appui en aucune façon aux hostilités, au moins il ne doit pas présumer le contraire. Inutile d'insister davantage à cause du peu d'intérêt pratique.

La question a au contraire de l'intérêt quand il s’agit de correspondances officielles de l’un des gouvernements belligérants transportées par des courriers spéciaux sur le territoire de l'Etat neutre. Il faut d'abord mettre de côté la question des correspondances diplomatiques de l'Etat belligérant, transportées par un courrier sur le territoire neutre. Il est généralement admis que les puissances tierces doivent respecter les agents diplomatiques d’une puissance traversant leur territoire pour se rendre à leur poste ou en revenir (1); il doit en être de même pour les courriers et les correspondances de ces agents. Que déci-

(1) Pradier-Fodéré, Cours de droit diplomatique, t. n, p. 41.

der pour les autres correspondances officielles ? Il se peut, par exemple, que le territoire d’un Etat neutre sépare deux Etats belligérants ou alliés, ou même deux territoires du même Etat et que des courriers soient envoyés d'une fraction de l’armée à l’autre ou d'une armée à une armée alliée à travers ce pays neutre. Dans cette hypothèse, il s’agit d’un courrier militaire qui, en faisant ce transport de correspondances, fait un acte d’hostilité à l'égard de l’autre belligérant. L'Etat neutre doit donc absolument interdire sur son territoire le passage de ces courriers. En agissant ainsi, bien évidemment il nuit à ceux qui auraient gagné, pour s'entendre plus rapidement, à ce que leurs courriers traversent ce territoire. Mais autrement il manquerait à son devoir qui est de s'abstenir de toute ingérence dans les opérations relatives aux hostilités. 11 devra en être de même pour tout courrier ostensiblement chargé de correspondances relatives aux opérations militaires. Quant aux autres, il faut leur laisser le passage libre (1). Les courriers militaires que l'Etat neutre aurait saisis sur son territoire devront être traités comme les individus appartenant à une armée belligérante pénétrant sur territoire neutre, c’est-à-dire qu'ils pourront être refoulés ou internés (2). Il est bien entendu que cet internement n’entraîne pas le même traitement que celui des prisonniers

de guerre (3).

IT. — L'État neutre considéré dans son rôle actif.

Dans ce cas, l’État neutre ne se contente plus de laisser

(1) En agissant ainsi il ne va ni contre son devoir d'impartialité, ni contre son devoir d'abstention.

(2) Projet de Bruxelles, art. 53; Manuel d'Oxford, art. 79.

(3) Pillet, Droit de la guerre, t. 11, p. 283; M. Renault, Cours, 1898-99,

traverser son territoire par la correspondance de ou pour les belligérants, il transporte lui-même cette correspondance. Il faut encore ici distinguer suivant qu'il s’agit de correspondance privée ou de correspondance officielle.

Pour la correspondance privée on admet généralement que le neutre a le droit de la transporter. Ceci s’entend non seulement de la correspondance échangée entre les habitants des pays belligérants et ceux de son territoire, mais encore de la correspondance entre les sujets de deux belligérants alliés ou entre les habitants de deux parties du territoire du même belligérant. Ceci s'applique aussi bien à la correspondance par voie postale qu'à la correspondance par voie télégraphique, au transport par voie maritime qu'à celui par voie de terre. On considère en effet le service postal comme un service si régulier et si organisé qu'il ne pourrait être interrompu sans de très graves inconvénients, non seulement pour les sujets du pays belligérant, mais aussi pour les sujets neutres. Cette considération a été présentée surtout à l'occasion du service des paquebots postaux neutres {{}, mais il n'y a pas de motif pour ne pas raisonner de même quand il s'agit du service territorial. Au surplus en transportant ainsi sur son propre territoire les correspondances privées de ou pour les habitants des pays belligérants, le neutre n'intervient en aucune façon dans les hostilités, il ne peut ni ne doit présumer en effet que la correspondance qu'il transporte ait trait aux affaires d'Etat (2).

(1) Testa, Le droit public internalional maritime, p. 213. — Voir aussi dans ce sens : Kleen, op. cit., p. 456, et De la contrebande de guerre et des transports interdils aux neutres, p. 249, 251.

(2) Voir encore en ce sens: Hautefeuille, Des droils et des devoirs des nations neutres, t. 11, p. 468; Gessner, op. cit., p. 118.

Quant au transport par un neutre de la correspondance oficielle de ou pour un gouvernement belligérant, la question est plus délicate.

I semble bien d’abord qu'il faille autoriser le transport des correspondances officielles entre un pays neutre et un pays belligérant. Cela s'appliquera : 1° aux correspondances échangées entre les gouvernements neutres et leurs agents en pays belligérants; 2 à celles entre les gouvernements belligérants et leurs agents en pays neutre. Il n’y aura pas à distinguer suivant que l'agent du belligérant en pays neutre ou celui du pays neutre en territoire belligérant réside ou non ordinairement dans le pays où ilse trouve actuellement. Les missions temporaires et extraordinaires doivent jouir, en effet, des mêmes prérogatives que les missions permanentes. En transportant ces correspondances, le neutre ne donne aucune assistance au belligérant. Il est supposable, en effet, que les dépêches transportées manquent de connexité avec la guerre (1). On à fait remarquer qu'il n’en serait plus de même du transport de dépêches remises, à un navire neutre, dans un port neutre et à destination d’une autorité d’un belligérant, par un navire de guerre de celuici (2). Dans ce cas, en effet, le neutre peut présumer que la dépêche a trait à la conduite des hostilités.

On peut supposer maintenant que le neutre transporte des dépêches d’un point du territoire d’un belligérant à un autre point de ce même territoire. Si ces dépêches émanent d'un agent d'un Etat neutre ou lui sont destinées, on doit en permettre le transport, il y a lieu de présumer en

(1) Hautefeuille, Des droits el des devoirs des nalions neutres, t. 1, p. 465, 468.

(2) Gessner, op. cit., p. 117.

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effet qu’elles n'ont pas trait à la conduite des hostilités.

Si les dépêches émanent d'une autorité d’un belligérant et sont destinées à une autre autorité de ce même belligérant, il est à supposer qu'elles ont trait à la conduite de la guerre. Dès lors, le transport doit en être interdit. I n'y a pas lieu de distinguer comme le font certains auteurs (1) suivant que le contenu de ces correspondances a trait ou non à la guerre ; le capitaine du navire neutre ne peut pas, en effet, connaître ce contenu.

Ceci est la règle générale et doit s'appliquer au cas où le transport est fait soit par un navire de guerre, soit par un navire de commerce d’un Etat neutre (2). En est-il ainsi quand il s’agit du transport par paquebot-poste ? Un certain nombre d'auteurs pensent que non. Le règlement de l'Institut de droit international voté à Vienne, qui admet le système que nous venons de développer, excepte le trafic régulier et ordinaire : « Entre deux autorités d’un ennemi qui se trouvent sur quelque territoire ou navire lui appartenant, est interdit, sauf le trafic régulier et ordinaire, le transport de ses dépêches (communications officielles entre autorités officielles). »

Pour justifier ceci on dit: Le trafic régulier et ordinaire est, par sa nature, pacifique (3). L'’immunité qui lui est . accordée est fondée sur la permanence du service. Le service serait complètement désorganisé et les intérêts privés souffriraient beaucoup (4) si on permettait aux

(1) De Bœck, op. cit., n° 664 ; Gessner, op. cit., p. 118.

(2) A plus forte raison en est-il ainsi au cas de navire neutre spécialement frété pour le transport de ces dépêches (Hautefeuille, op. cit., p. 464). ÿ

(3) Testa, op. cit., p. 213.

(4) Fiore, op. cit., t. 11, p. 486 ; Cauchy, Droit maritime internalional, t. 1, p.428 ets.

croiseurs d'arrêter par exemple les paquebots postaux neutres et de les visiter pour saisir la correspondance officielle belligérante. Il est d'ailleurs, ajoute-t-on, souvent difficile de connaitre celles des lettres transportées qui ont ce caractère de correspondance officielle (1). L'exception couvrirait ainsi le transport, par service postal ordinaire du pays neutre, des communications officielles belligérantes. M. Calvo va même jusqu'à dire que, si un neutre transporte les lettres et dépêches chiffrées et les courriers que des alliés s'adressent, sans avoir connaissance du contenu, il ne viole pas la neutralité, pas plus que la poste n’est considérée comme complice pour avoir transporté la correspondance de deux voleurs méditant un mauvais coup (2).

Nous croyons que telle quelle cette dernière règle est à la fois trop étroite et trop large. Trop étroite, car le point de savoir si le neutre connaît ou non le contenu de la lettre est absolument à laisser de côté, puisqu'il est admis que les correspondances officielles sont inviolables et échappent à tout contrôle. Trop large, car, dans certains cas, il peut être évident que la correspondance émane d’une autorité belligérante et est adressée à une autre autorité officielle belligérante dans les conditions prévues par le règlement de l'Institut. Cela se présentera lorsque cette correspondance portera le sceau d'une autorité officielle

et sera adressée à une autre autorité officielle. À notre

(1) R. Kieen, Lois et usages de la neutralilé, p. 468.

(2) Calvo, op. cit., ? 2640. A peu près dans le même sens une note de M. Lardy à l'Institut de droit international. (Annuaire, t. x, p. 69). Gessner (Le droit des neutres sur mer, p. 115) est d'un avis analogue ; seulement il dit qu’il faut tout faire dépendre des personnes pour et à qui sont expédiées les dépêches, puis il ajoute qu'il faut s'occuper du contenu, car la dépêche, malgré son apparence, peut être inoffensive.

avis, dans ce cas, il y aurait violation de la neutralité de la part du neutre qui transporterait une telle correspondance. Il n'y a pas à s'occuper du contenu encore une fois, c'est par l'adresse et les cachets officiels que le neutre connait la nature d'une dépêche. Il ne faut pas objecter que ce neutre aura pour être renseigné un travail de triage considérable à faire ; ce triage doit toujours être fait à un moment quelconque. Bien entendu d'ailleurs, si la correspondance transitée par l'Etat neutre est transitée en dépèches closes, comme le neutre n'a pas le droit d'ouvrir la dépêche, il n'y a rien à lui reprocher si dans les lettres comprises dans cette dépêche il y en a dont le transport est prohibé.

Pour la correspondance télégraphique, l'exception admise par l'Institut, pour le cas de trafic régulier et ordipaire, se justifie encore moins. En effet, mème en ne s'occupant pas du contenu, l'Etat neutre connaïtra toujours le caractère du destinataire et celui de l'expéditeur, et c'est par là seulement qu'on juge si une correspondance est prohibée ou non. Sans doute le contrôle des télégrammes d'Etat est interdit par la convention de Saint-Pétersbourg, mais ce n'est pas contrôler un télégramme que de refuser de le transmettre parce que, d’après ses caractères extérieurs, il doit rentrer dans la catégorie des correspondances dont le transport est prohihé {{).

En somme, à notre avis, la formule de l'Institut de droit international est bonne. Elle serait tout à fait satisfaisante si après les mots « sauf le trafic régulier et ordinaire » on

(1) Le pays neutre connaîtra forcément le destinataire, il connaîtra aussi l'expéditeur, puisque c'est d'après sa qualité qu'on détermine la nature du télégramme. (Convention, art. 5, n° 1; Règlement de Buda-

Pesth. art. xvi, n°1).

ajoutait ceux-ci: «exception faite des correspondances qui peuvent être reconnues par la simple inspection de leur adresse comme rentrant parmi celles dont le transport est prohibé. »

Le manuel des prises anglais n’est pas si libéral que le projet de l'Institut. Il ne s'occupe pas des points de départ et d'arrivée des paquebots. Il interdit aux neutres le transport de toutes communications officielles, importantes ou non, entre officiers militaires ou civils au service des ennemis, sur les affaires publiques deleur gouvernement. Seules sont permises les communications officielles entre le gouvernement ennemi et les ambassadeurs et consuls de l'ennemi résidanten paysneutre. Cette solution n'est même pas admise par la majorité des auteurs anglais récents, ou du moins ceux-ci tiennent compte, dans la répression de cette violation de neutralité, de ce fait que le navire a été ou non frété par le gouvernement belligérant et, dans le cas de la négative, du point de savoir si le capitaine a connu ou non le caractère illicite des dépêches (1).

Ce système peut être appliqué dans un pays comme l'Angleterre qui ne proclame pas l'inviolabilité des correspondances, partout ailleurs il aboutit à entraver com-, plètement les communications postales entre pays neutres. La solution de l'Institut modifiée dans lesens que nous avons indiqué est bien préférable, elle tient bien plus compte des nécessités dela correspondance internationale.

Lorsqu'un neutre transporte des correspondances dans un cas où ce transport est prohibé, que va-t-il en résulter ?

(1) Dupuis, op. cit., p.284, 292.

quels vont être les droits des belligérants en présence d'un pareil transport ? Il y a bien évidemment violation de la neutralité, mais vis-à-vis de cette violation que vont pouvoir faire les belligérants? Ils ont deux sortes de moyens possibles à leur disposition, des moyens préventifs et des moyens répressifs.

On peut se demander d'abord quelle est la nature juridique du transport de dépêches prohibées. Il y a eu une époque où on l’assimilait complètement à un acte de contrebande de guerre.

On sait ce que c’est que la contrebande de guerre. En vertu de leur devoir d'abstention, les neutres ne doivent ni vendre ni apporter aux parties en lutte certaines choses propres à l'usage de la guerre. Cela vise d’abord celles dont c’est la destination naturelle de servir aux hostilités (armes, munitions). On a fait tomber sous le coup de cette interdiction des choses pacifiques par leur nature et leur destination ordinaire, mais pouvant servir à la guerre, soit dans tous les cas, soit dans certaines circonstances spéciales, On comprend assez souvent les dépêches des belligérants dont le transport est prohibé parmi les articles de contrebande. Quelquelois elles sont désignées sous le nom de contrebande par analogie ou de quasi-contrebande.

Bluntschli range parmi les articles de contrebande « les dépêches relatives à la guerre et transportées dans l'intention de favoriser un des belligérants (1) ». Gessner parle d’analogues de contrebande (2). Enfin, M. Kleen (3)

fait remarquer que l'assimilation n’est exacte à aucun

(1\ Bluntschli, op..cil., art. 803. À peu près dans le même sens: Calvo, op. cit., $ 2801.

(2) Gessner, op. cit., p.115 ets.

(3) R. Kleen, Lois el usages, p. 455,

point de vue. Théoriquement, dit-il, il est faux de ranger ces dépêches parmi les articles de contrebande de guerre, car : {° Les dépêches ne sont pas des marchandises et la notion de contrebande a toujours compris celle de marchandise ; 2° il est admis généralement que le transport des dépèches entre neutres et belligérants est libre, or c'est tout le contraire pour les marchandises de contrebande. Pratiquement, ajoute-t-il, l'assimilation est encore plus regrettable. Quand un neutre fait le commerce de contrebande, en effet, il apporte seulement un renfort à un belligérant ; quand il transporte ses dépêches, ilse met à son service. On conçoit donc que, dans les hypothèses où ce transport de dépêches est prohibé, la violation de neutralité en résultant soit considérée comme beaucoup

lus grave que dans le premier cas.

Ces observations paraissent parfaitement exactes, mais la discussion ne présente pas grand intérêt pratique et se réduit à peu près à une question de terminologie. Les différences théoriques entre le transport des dépêches prohibées et celui de contrebande sont admises par tous les auteurs, même par ceux qui assimilent le premier au second, puisqu'ils traitent différemment l’un et l'autre. C'est ainsi que l'Institut de droit international a, dans son règlement des prises, assimilé au transport interdit de contrebande de guerre les transports de la correspondance officielle de l'ennemi par les navires de commerce nationaux, neutres ou ennemis {{}), et qu'il a cependant très nettement distingué, danssonrèglementsur la contrebande

de guerre, la contrebande et les transports interdits aux

(1) Règlement voté à la session de Heidelberg, $34. (Annuaire de l’Institut, t.1x, p. 218).

neutres (1}. 11 faut faire une observation analogue pour le manuel anglais des prises et pour la doctrine de la majeure partie des auteurs anglais (2).

Quant à la distinction pratique au point de vue de la gravité du fait, l'observation de M. Kleen est encore très juste, seulementlui-mème reconnait que dans les principes généraux qui dirigent la répression; et ce ne peut être que là que la distinction ait un intérêt quelconque, on traite en général de même le transport des dépêches prohibées et celui de la contrebande au sens strict du mot (3). Il est vrai qu'il ajoute que la sévérité des peines doit être plus grande pour les transports de dépêches, parce qu'il s'agit d'un véritable louage de services, mais beaucoup d'auteurs partisans de l’assimilation sont de cet avis.

En somme, encore une fois, il n’y a là qu'une question de terminologie, sur laquelle il estévidemment regrettable que tout le monde ne s'entende pas, car elle ne sert qu’à compliquer une matière déjà passablement confuse par elle-même. Au surplus nous pensons qu'il faudrait la résoudre dans le sens de M. Kleen. Au point de vue de la clarté de l'exposition, on y gagnerait beaucoup.

Passons aux droits qu'a chacun des belligérants pour veiller à ce que la neutralité ne soit pas violée au profit de son adversaire. Il y a, avons-nous dit, des mesures préventives et des mesures répressives. Les mesures préventives sont l'arrêt et la visite ; les mesures répressives sont la confiscation et la saisie.

(1) Le règlement est divisé en deux parties, chacune traitant un deces points. (Annuaire, t. xv, p.230 et s.).

(2) Dupuis, op. cil., nos 233-237,

(3) Kleen, Lois et usages dela neutralité, t.1, p. 478.