LIV, III. CH. IV, DU POUVOIR LÉGISLATIF

tout Anglais, de la Constitution de son pays, a pu, en la prenant pour modèle, justifier la suprématie du pouvoir exécutif en l'étayant de l'autorité religieuse dont la royauté est investie en Angleterre. Là, cette suprématie de l'Exécutif sur le Législatif peut être sans danger et ne pas dégénérer en despotisme, car l'Aristocratie sait réprimer à temps les envahissements que le pouvoir exécutif pourrait avoir la velléité de se permettre, elle en a donné des preuves nombreuses (1). Mais de ce que l'Aristocratie sait ainsi se défendre, on ne peut conclure que la Démocratie le sache également ; et il y a tout lieu de croire que si, dans une Démocratie, le pouvoir exécutif était investi du droit de dissoudre le Corps législatif, il ne tarderait pas, se considérant comme supérieur, à entreprendre d'envahir son domaine.

Ainsi, soit pour prononcer la dissolution de la Chambre législative en cas de désaccord présumé entre elle et le Corps électoral d'où elle émane, soit pour apprécier les cas de conflit survenus entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, il est nécessaire de créer un troisième pouvoir qui puisse renvoyer l'un ou l'autre des délégués du Peuple devant son souverain juge. On ne s'aperçut pas de cette nécessité lors de la Constitution de 1791 ; on ne s'en aperçut pas davantage lors de celle qui fut délibérée en 1848; et le peu de durée de ces deux Constitutions ' accuse à la

(1) On sait que l'aristocratie anglaise n"a jamais permis au pouvoir exécutif (le s'attribuer le droit absolu dont les monarques érastiauiques ont été investis dans le surplus de l'Europe. Ainsi, jusqu'à Jacques I', l'hérédité potentielle n'y a point été admise. L'historien Macaulay, qui signale ce fait, rappelle, à son appui, l'avènement au trône de Guillaume le Roux, de Henri T', d'Etienne, de Jean, de Henri IV, de Richard III et de Henri VII-

A quoi il aurait pu ajouter l'avènement de Guillaume III, d«» la rein" Anne, de Georges I". (V. Macaulay, t. I, p. 64. i

fois et les dangers de cet oubli, et la nécessité du maintien strict, entre les deux pouvoirs, de la ligne qu'ils ne peuvent franchir sans porter à la Démocratie un coup mortel.

Mais s'il est facile de se rendre compte de la nécessité d'un troisième pouvoir dans une Démocratie, où la division et l'indépendance réciproque des pouvoirs est une règle essentielle, il l'est moins de tracer les limites entre lesquelles devra se mouvoir et s'exercer ce troisième pouvoir. Ces limites seront-elles les mêmes que celles du pouvoir législatif; en d'autres termes, divisera-t-on le pouvoir législatif en deux parties, en deux Chambres, et le troisième pouvoir, appelé cà juger entre l'Exécutif et le Législatif, ne sera-t-il rien autre chose qu'un dédoublement du Législatif ?. . . Lors de la discussion de la Constitution française de 1848, le rapporteur, M. Armand Marrast, fit valoir, avec une grande force, les arguments opposés à ce dédoublement du pouvoir législatif; dédoublement qui, selon lui, ne pouvait qu'aboutir à ce résultat, de mettre les deux Chambres, ayant nécessairement une origine commune, dans un état de rivalité, puis de conflit, « d'où l'une d'elles ne pourrait sortir qu'amoindrie. »

Cependant la nécessité d'un pouvoir intermédiaire entre le Législatif et l'Exécutif avait bien été signalée, et le rapporteur sentait bien que c'était là le point capital de la question des deux Chambres. Mais comme, à cette époque, on se figurait que la responsabilité ministérielle pouvait s'allier avec la Démocratie, et qu'on ne s'apercevait pas que cette responsabilité, amenant une véritable confusion des deux pouvoirs, avait pour effet d'annuler l'Exécutif et de transformer le Législatif en despote anonyme (1).

il) Voir sur l<L-g dangnrs dp ce dpS|<otisiue anonyme, Monieiquieu. Esjyril

i.iv. m. CH. IV. Di" rouvoiK législatif. :>11

on s"(>n tira en niant la possibilité de conflits entre deux pouvoirs dont l'un ne devait être que le subordonné de l'autre.

En ce cas, les conflits n'étant plus en effet possibles, M. Marrast avait raison de dire que, même vis-à-vis du pouvoir exécutif, la seconde Chambre pourrait être un embarras et ne pourrait jamais être une utilité. Aussi disait-il, dans le rapport définitif présenté à la Constituante le 2 novembre 1848 : « Le péril de cette dualité « (celle de deux Chambres) ne se fait pas moins sentir « dans les rapports du pouvoir législatif avec l'exécutif : « avec une seule Assemblée politique, une seule inspira- « tion, une seule règle : l'Assemblée, organe de l'opi- « nion, la fait prévaloir en donnant oii refusant la tnajo- « rite aux ministres; ils sortent de son sein, ils se « conforment à ses idées. Mais si un ministère qui plaît à « une Chambre déplaît à l'autre, qui l'emportera î* Et si, « par hasard, ce ministère représente fidèlement les opi- « nions, le système du président de la République, sys- « tème qui pourra n'être point en parfaite harmonie avec « celui de la représentation nationale, qu"arrivera-t-iH.,. « Avec l'Assemblée unique, la chose est simple, tout doit « fféchir devant sa loi ; avec une seconde Chambre, il y « a recours à la résistance. »

Donc, la chose est claire, le rapporteur et la Constitution de 1848 entendaient que tous les pouvoirs fussent concentrés dans l'Assemblée unique, ils entendaient que le pouvoir exécutif devait « fléchir devant la hi de cette Assemblée; » et par conséquent, les conflits étant impos-

<ifs lois, liv. XL cil. 6, et Benjaraiti Constaut, Cours de polifiq'-'c cons- ''tutionneUe, t. I, )>. 20 et s.

sibles, il n'y avait point à créer le pouvoir chargé d'aviser aux moyens de les vider. Or, les constituants de 1848 étaient des démocrates très ombrageux mais très novices, et ils ne virent pas que la confusion qu'ils commettaient, — tout en permettant la création d'un pouvoir exécutif émanant lui aussi du suffrage populaire, — devait amener forcément le conflit qu'ils déclaraient impossible, et l'amener dans des conditions telles, que le pouvoir exécutif devait l'emporter, puisque, à lui seul, il représenterait mieux la Souveraineté populaire que l'Assemblée législative, divisée en majorité et en minorité.

Les Américains n'ont point commis une semblable méprise; ils n'ont point admis la responsabilité ministérielle, et ont laissé subsister celle du pouvoir exécutif. Mais, prévoyant que des conflits pourraient survenir, et admettant d'ailleurs, — ce qui est parfaitement admissible dans une Démocratie, — que le chef du pouvoir exécutif , chargé d'exécuter les lois, peut avoir quelques observations à faire lors de la discussion de ces lois, ils lui ont accordé le droit de les faire et de provoquer ainsi un plus mûr examen (1) ; de plus, ils ont créé une seconde Chambre, à laquelle ils ont réservé d'apprécier les difficultés survenues entre les deux pouvoirs, difficultés qu'ils ont nommées impeachments (2).

Cependant la question des limites à imposer au troisième pouvoir, — troisième pouvoir dont la nécessité nous semble démontrée, — n'est point vidée encore. Ce troisième pouvoir sera-t-il un simple tribunal de conflits, n'ayant d'autre mission que d'apprécier ces conflits et de renvoyer devant

(1) V. Constitution des Etats-Unis, section 7', art. 2.

(2) Id., section 3', art. 6.

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les électeurs celui des deux pouvoirs qui lui paraîtra devoir se retremper dans cette source de toute-puissance, ou bien aura-t-il encore le droit do participer à la confection des lois; au risque de se trouver en désaccord avec l'autre Chambre et de sortir amoindri de ce désaccord, ainsi que le disait M. Armand Marrast?

Plusieurs bons esprits admettent que non-seulement la présence d'une seconde Chambre chargée de prévenir les conflits d'attribution est indispensable dans une Démocratie, mais ils admettent encore que cette seconde Chambre doit participer à la puissance législative. Cette seconde Chambre, composée d'éléments plus choisis, plus éclairés, plus mûrs que ceux de la première, leur paraît devoir introduire dans la discussion et dans la délibération des lois un esprit de conservation nécessaire, destiné à tempérer les tendances novatrices trop exclusives qui peuvent se rencontrer dans la première Chambre. De cette façon, disent-ils, le présent ne pourra, sous prétexte de marcher en avant, se détacher entièrement du passé et briser l'unité de vie -qui constitue le véritable esprit national; il ne pourra se précipiter aveuglément dans un avenir purement spéculatif; la tradition devra, sans verser dans l'immobilisme ou dans le retour au passé, exercer sur les institutions son influence salutaire. « Même dans une « République, dit à ce propos M. Thiers, il y a de hautes « classes qui doivent s'opposer au mouvement trop rapide « des classes qui s'élèvent, en défendant les institutions « anciennes contre les institutions nouvelles (1). »

Quelque puissantes que soient ces raisons, il nous semblerait difficile de les admettre sans exposer la volonté

(Il Hist. delà Révolution, t. I, p. 158,

législative à la division, et par suite aux conflits dont a parlé M. Armand Marrast. C'est ce danger de conflits entre deux puissances investies d'un pouvoir égal et semblable qui nous a autorisé à refuser au pouvoir exécutif l'initiative de la proposition des lois; et nous croyons avoir démontré par le raisonnement et justifié par les faits que ce partage d'un même pouvoir entre deux délégués divers ne peut avoir pour effet de produire l'ordre intérieur, ni d'assurer la durée du système qui admet ce partage. Les mômes motifs conduisent à repousser le dédoublement du pouvoir législatif en faveur d'une seconde Chambre, quelle que soit d'ailleurs la valeur des éléments de conservation et d'intelligence que cette seconde Chambre apporterait à la délibération des lois.

Mais est-il donc nécessaire de se priver entièrement de ces éléments de conservation, et ne pourrait-on, sans accorder à la seconde Chambre une participation pleine et entière à la puissance législative, lui attribuer un droit de remontrance analogue à celui dont, en France, les Parlements avaient su s'emparer, et à celui dont jouit, aux États-Unis, le président de la République (1) ? Ce serait là, il est vrai, une sorte de Veto suspensif; et le Veto suspensif que la Constitution de 1791 avait accordé à l'infortuné Louis XVI n'a eu d'autre effet que d'amener sa ruine. Mais, entre la situation d'une seconde Chambre, élective comme la première, responsable par conséquent, et la situation du roi Louis XVI, dont le droit émanait de Dieu et dont la responsabilité n'était pas admise, il n'y a aucune analogie à établir.

L'indispensable nécessité d'une seconde Chambre étant

(l) V. Cons'.itution des États-Unis, section 7', art. 2.