LIV. III. CH. VI. DU POUVOIR ADMINISTRATIF

Ce retranchement fait sur le domaine exécutif n'aurait rien de contraire à la règle de la séparation des pouvoirs établie au chapitre II ci-dessus; elle ne démentirait pas ce principe, déjà établi, que la Souveraineté populaire consiste dans le contrôle, et que tous les pouvoirs qu'elle contient doivent être nécessairement délégués ; car, pour être séparée du pouvoir exécutif, l'administration des intérêts collectifs n'en serait pas moins déléguée et ne ferait que cesser d'être centralisée. Aussi aurons-nous à examiner plus loin la question de savoir si, dans une Démocratie, — dont le principe tend vers le développement de plus en plus complet de toutes les facultés individuelles, — il n'est pas préférable de décentraliser l'administration des intérêts collectifs en séparant, plus ou moins complètement, cette administration de la police extérieure et intérieure qui, dans tous les cas, doit demeurer, à peine de perdre sa force, aux mains du pouvoir exécutif seul.

La question de centralisation ou de décentralisation étant ainsi réservée, il est facile de comprendre que, soit que la police et l'administration soient confondues aux mains de l'Exécutif, soit qu'elles soient séparées, ce pouvoir, à qui les vues d'ensemble appartiennent, mais à qui échappent les détails, doit confier ces détails à des agents divers et nombreux, dont l'action a reçu le nom d'Administration gouvernementale.

Cette nécessité d'agents divers et nombreux, insufflant pour ainsi dire la vie sociale dans tout le grand corps qui s'appelle l'État, fut ressentie dès que les besoins d'ordre et d'organisation réagirent contre l'invasion barbare, qui les avait étoufïrs en intronisant l'anarchie. Ce fut alors que naquit l'organisation karolingienne, qui, confondant entièrement la police et l'administration, absorbant tous

les intérêts particuliers pour n'en faire qu'un seul intérêt collectif, construisit sa vaste machine gouvernementale à l'aide de fonctionnaires répartis sur toute la surface du territoire. Ces fonctionnaires, on s'en souvient, furent rétribués à l'aide de dotations territoriales, qui reçurent le nom de Bénéfices (1 ), et furent essentiellement révocables ; ils furent incessamment visités et surveillés par d'autres fonctionnaires de noms divers et entièrement amovibles ; et de cette révocabilité des Bénéfices, d'une part, de cette amovibilité, de l'autre, il résulta que les rênes directrices de tout le mouvement social demeurèrent aux mains du pouvoir central.

Le régime féodal se fonda en abolissant la précarité des Bénéfices. L'administration des intérêts collectifs se sépara de la police, et ne tarda pas à attirer à elle la police elle-même en détruisant complètement la centralisation excessive que le grand Empereur frank avait imposée à son vaste empire. Les rênes directrices furent brisées, et il n'y eut plus de direction ; l'anarchie succéda à la centralisation, le désordre revint comme aux premiers jours ; et, comme aux premiers jours, les besoins d'ordre et d organisation réagirent.

Ce fut alors que naquit le régime monarchique qui, peu à peu, patiemment et habilement, s'efforça de détruire la féodalité, de réunir l'administration à la police, — qu'il avait bien fallu que, pour se défendre elle-même, la féodalit 5 lui abandonnât, — et de ressaisir le gouvernail qui devait, tout à la fois, diriger et centraliser le mouvement social. Nous avons vu que, pour atteindre ce but, la Mo-

(1) V. Recherches historiques du Juste et de l'Autorité, 3' partie, liv. II, ch. 3.