LIV. III. CH. VI. DU POUVOIR ADMINISTRATIF

s'occupaiit des vils intérêts dont la vile roture devait seule se préoccuper.

Les choses étaient dans cet état au moment où éclata la Révolution française : la Monarchie avait centralisé en ses mains les pouvoirs exécutif et administratif ; elle en avait dépouillé la Noblesse ; mais elle avait abandonné, à titre perpétuel, une portion de ses pouvoirs administratifs et la totalité de ses pouvoirs judiciaires au Tiers-État, qui ne lui inspirait aucune défiance.

Il n'en avait point été ainsi en Angleterre lors de la révolution qui y avait éclaté un siècle auparavant ; la Noblesse y avait conservé ses fonctions administratives ; elle était demeurée au milieu de ses terres, « elle y commandait et organisait la milice, » dit Macaulay; ce qui explique comment l'administration anglaise est demeurée aristocratique, tandis que l'administration française, dont les éléments, sinon l'esprit, étaient démocratiques lorsque sa révolution survint, fut entièrement démocratique.

Cependant, tout en laissant la vénalité s'introduire dans radministration, la Monarchie, en France, n'en avait pas moins conservé son système de centralisation. Toutes les fonctions n'étaient pas vénales ; la toute-puissance monarchique savait bien, d'ailleurs, retirer, à l'occasion, ce qu'elle avait vendu à perpétuité; et, d'un autre côté, la roture ne possédait pas cet esprit de flère indépendance qui lui aurait permis de s'appuyer sur la perpétuité de ses droits acquis pour retenir, comme un fief, la partie du pouvoir administratif dont elle ét^it investie.

Toutefois, cet esprit de fière indépendance, que la Monarchie était parvenue à réprimer dans la Noblesse en la dépouillant du pouvoir administratif, et qu'elle ne croyait pas devoir rencontrer dans la roture, si longtemps

docile et souple, cet esprit d'indépendance, disons-nous, se réveilla. Les Parlements, on le sait, investis à titre perpétuel du pouvoir judiciaire, auquel ils avaient su adjoindre une bonne partie du pouvoir administratif, donnèrent le signal ; puis le Peuple entier, s'emparant de la plénitude du droit que la Monarchie avait un instant possédé nonobstant la vénalité, le Peuple entier, devenu souverain, abolit la vénalité, sépara nettement le pouvoir administratif du pouvoir exécutif, et, tout en accordant l'hérédité à ce dernier, ne délégua le premier que d'une façon temporaire. La Constitution de 1791, en effet, confia à l'élection le soin de choisir les administrateurs à tous les degrés.

Mais cette Constitution de 1791 fit plus encore, elle confondit le pouvoir exécutif dans le pouvoir administratif, — car nous nous sommes trompé en disant que la Révolution française sépara nettement les deux pouvoirs que la Monarchie avait confondus. — Imitant l'usurpation des Bénéficiaires de la seconde race, la Constitution de 1791 réunit, en faveur de ses administrateurs électifs, le droit de police au droit d'administration. La Convention fit mieux, elle y réunit le pouvoir judiciaire, et décréta, le 22 septembre 1792, que tous seraient, quelle que fut leur aptitude, éligibles à toutes les fonctions administratives et judiciaires (1).

La centralisation monarchique et la vénalité, dont Royer-Collard devait dire plus tard « qu'elle portait avec elle le droit, » furent donc" emportées du même coup ; et si la centralisation revenait, si le pouvoir exécutif s'emparait de nouveau du pouvoir administratif, ne rencontrant

(1) Voir la loi du 22 décembre 1789, sections 2 et 3.

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plus l'hérédité des charges pour imposer certaines bornes à son pouvoir, il lui serait facile de manier tout à son aise ces rênes que la féodalité avait brisées aux mains de la centralisation karolingienne.

Or, la centralisation revint ; et elle devait revenir, car si la confusion du pouvoir administratif entre les mains du délégué exécutif peut s'appeler le Despotisme, la confusion du pouvoir exécutif entre les mains des administrateurs électifs s'appelle toujours l'Anarchie. La centralisation revint donc; et le fonctionnarisme, sans la vénalité, revint avec elle. Nos pères, dit à ce sujet M. de Tocqueville, froissés par les inégalités économiques de l'ancien régime, et habitués cependant au despotisme centralisé de la Monarchie, ont réagi violemment contre cette inégalité, mais n'ont pas su inventer les institutions qui assurent la . liberté civile ; ce qui eût supposé le sentiment profond de l'indépendance individuelle. Ils ont remplacé la centralisation monarchique par la centralisation impériale, ils ont obtenu l'égalité sous le despotisme, ils ont laissé créer le fonctionnarisme, qui atrophie la volonté; ils n'ont pas su créer les mœurs qui assurent la liberté politique (1).

La loi du 22 décembre 1789 avait créé l'anarchie, elle avait dépouillé le pouvoir exécutif en faveur du pouvoir administratif délégué au moyen d'élections à court terme. Le décret du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) restitua au pouvoir exécutif tout ce qu'on lui avait enlevé; il abolit l'élection des administrateurs et réunit tous les pouvoirs administratifs, départementaux ou communaux, entre les mains du délégué exécutif qui, choisissant et nommant, seul, tous les administrateurs, — préfets,

(1) V. L'Ancien régime et la Révolution, liv. II. ch. 15.

sous-préfets et maires, aussi bien que les membres des conseils institués pour les assister, — ne pouvait rencontrer chez ces administrateurs, de noms divers, que des fonctionnaires entièrement dociles.

C'était donc le pouvoir exécutif, — premier Consul d'abord, et bientôt Empereur, — qui, sous ce régime, centralisait en ses mains l'administration de tous les intérêts collectifs, et qui les faisait gérer au moyen d'agents divers, qu'il nommait et révoquait à son gré. Nul ne devait pouvoir entraver l'action de ces agents, et nul, si ce n'est celui qui les nommait et les révoquait, ne pouvait, sans empiéter sur le droit absolu du pouvoir exécutif, apprécier leurs actes et leur gestion. La logique du despotisme le voulait ainsi; elle se souvenait de l'envahissement de l'administration par les Parlements. Aussi la logique du despotisme édicta l'article 75 de la Constitution de l'anVIII, - à l'aide duquel elle rendit irresponsable, en quelque sorte, les agents administratifs, en les plaçant sous la protection spéciale du Conseil d'État, composé lui-même de fonctionnaires à la dévotion du pouvoir exécutif.

Ainsi, non-seulement la gestion des intérêts collectifs était abandonnée entièrement au pouvoir exécutif, — affranchi de tout contrôle, — mais les intérêts privés eux-mêmes étaient sans garantie ; car, soit en se prévalant de l'article 75 de la Constitution de l'an VIII, soit en élevant des conflits d'attribution, — dont le Conseil d'État était le seul juge (1), — les agents du pouvoir exécutif, ses fonctionnaires, pouvaient se permettre, à rencontre de ces intérêts privés, tels actes que bon leur semblerait. La

(1) Voir sur les conflits de juridiction et d'attribution, l'arrêté du 13 brumaire an X, modifié plus tard par l'ordonnance du 11 juin 132S.