LIV. Iir. CH. VI. DU POUVOIR ADMINISTRATIF

confusion de l'Administratif et de l'Exécutif produisait ainsi des effets à peu près semblables à ceux qu'elle avait produits sous la centralisation karolingienne.

On sait que ce régime dura, sauf quelques légères modifications, jusqu'à la révolution de 1830; que, jusque-là, les pouvoirs administratif et exécutif furent confondus ; et que l'article 75 de la Constitution de l'an YllI n'a été aboli que par un décret, — dont la constitutionnalité est d'ailleurs contestable, — rendu par le gouvernement provisoire les 19-21 septembre 1870.

La décentralisation révolutionnaire, qui avait enlevé le pouvoir administratif au délégué exécutif, aboutit donc au fonctionnarisme impérial. L'Empire se servit de ce fonctionnarisme pour affermir son despotisme ; et les régimes qui le suivirent, tout en désavouant ce despotisme, et se relâchant même quelque peu de la confusion de pouvoirs qu'il avait établie, conservèrent le fonctionnarisme. Le fonctionnarisme impérial était, en effet, un instrument commode aux mains du pouvoir exécutif héréditaire, et celui-ci s'empressa de l'approprier à ses vues en lui inculquant cet esprit de docilité absolue, qui avait fait défaut aux fonctionnaires karolingiens, et qui, dans la magistrature parlementaire et héréditaire, avait aussi commencé de faire défaut lorsque la Révolution française éclata.

Or, l'esprit d'indépendance, le sentiment de l'autoergie, le sentiment de la liberté individuelle, sont l'opposé direct de la docilité absolue qu'on voulait obtenir. L'esprit de prévoyance, le sentiment de la responsabilité morale et matérielle, font naître l'esprit d'indépendance dont nous venons de parler. Il fallait donc, pour obtenir l'absolue docilité qu'on recherchait et prévenir le retour de tenta-

tives d'affranchissement dont l'histoire avait gardé le souvenir, s'ingénier à détruire cet esprit de prévoyance et ce sentiment de responsabilité. On s'y efforça : le sort des fonctionnaires fut mis entre les mains du pouvoir, qui se réserva le droit de les choisir et celui de les révoquer, selon son bon plaisir ; on leur assura un traitement élevé, enviable par conséquent; on leur épargna les soucis de l'avenir en se chargeant, pour eux, du soin de le prévoir; et la retraite, qui devait assurer le pain de leurs vieux jours, fut mise au prix d'une activité, mais aussi d'une docilité assez prolongée pour qu'elle fût devenue une habitude, et, en quelque sorte, une seconde nature.

Ce n'est pas tout, le fonctionnaire pouvait avoir une famille, et l'avenir de cette famille pouvait réveiller, chez lui, l'esprit de prévoyance et de responsabilité à la suite duquel naîtrait le sentiment de sa liberté morale. On y pourvut ; des moyens d'éducation, le plus souvent gratuits, furent mis cà la disposition des fonctionnaires; et des moyens d'influence leur furent ménagés de façon à les exonérer de tout souci pour cette famille, qui trouverait très certainement, à son tour, le moyen de pénétrer dans la cohorte de fonctionnaires où la vie s'écoule si tranquillement et si sûrement.

Certes, la féodalité, Tocqueville a eu raison de le dire, enfantait des caractères autrement fiers et autrement indépendants que n'en peut enfanter le fonctionnarisme ; et si la fierté de ces caractères, poussée à l'excès, engendra l'anarchie, il est à présumer que l'excès du fonctionnarisme conduirait à l'opposé de l'anarchie, c'est-à-dire au despotisme, que Tocqueville croyait voir s'avancer à pas lents, mais sûrs, derrière la Démocratie.

Et comme le despotisme est précisément l'opposé de

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la Démocratie, il s'ensuit que la Démocratie ne saurait admettre le fonctionnarisme, pas plus qu'elle ne saurait admettre la confusion de pouvoirs qui a présidé à la création de ce mxême fonctionnarisme. Les principes de la Démocratie, les principes du droit nouveau sont basés sur la liberté morale individuelle; ils ne peuvent, dès lors, admettre que des institutions propres à développer l'homme moral en lui donnant le sentiment de sa dignité et de sa responsabilité. Le fonctionnarisme, tel qu'il a été organisé par les divers régimes monarchiques, fait tout le contraire : de même que le socialisme, il absorbe l'individu dans la collection, l'exonère de lui-même, et, au lieu de le développer, l'amoindrit; à ce titre encore, le fonctionnarisme est donc incompatible avec la Démocratie, et, de même que le socialisme, il doit en être proscrit.

La centralisation, c'est-à-dire l'absorption du pouvoir administratif par le pouvoir exécutif, la centralisation, — qui n'est pas le fonctionnarisme, car elle peut exister sans l'emploi des moyens indiqués plus haut pour assurer au pouvoir central la docilité absolue des agents qu'il emploie, — la centralisation agit cependant de la même façon que le fonctionnarisme, en ce sens que, comme lui, elle entrave, plutôt qu'elle ne seconde, le développement individuel. En laissant l'individu s'absorber dans la contemplation et dans la gestion de ses affaires personnelles et particulières, la centralisation lui enlève jusqu'au sentiment même des intérêts collectifs ; il les regarde comme lui étant étrangers, opposés quelquefois, et en tous cas indifférents. Le plein développement de l'individualité humaine ne peut être obtenu sous un régime qui place d'un côté les intérêts collectifs et laisse les intérêts particuliers de l'autre. L'individuel et le collectif doivent être associés dans l'es-

prit du citoyen, comme l'Égoïsme et la Charité doivent être réunis dans le cœur de l'homme qui aspire à percevoir la notion du Juste (1).

Il est de l'essence du gouvernement despotique de rechercher avant tout l'obéissance ; il est de son essence de multiplier le nombre des agents dociles à l'aide desquels il fait pénétrer sa volonté jusqu'au seuil des intérêts individuels, et parfois au delà. — Il est, au contraire, de l'essence de la Démocratie de rechercher, dans ceux qu'elle appelle à diriger les rouages divers de la machine sociale, l'indépendance et la capacité ; il est de son essence de diminuer le plus possible le nombre de ces agents sans volonté propre que l'on appelle des fonctionnaires ; il est de son essence, enfin, de permettre aux activités individuelles de franchir le seuil des intérêts privés et de pénétrer de plus en plus dans le domaine des intérêts généraux et collectifs. La centrahsation administrative est donc tout aussi contraire que le fonctionnarisme aux principes de la Démocratie. L'Amérique l'a compris, car elle a proscrit la centralisation administrative et n'a laissé subsister que la centralisation politique.

Certes, le régime féodal, qu'on peut se représenter comme l'idéal delà décentralisation, — ou plutôt comme son excès, — a suscité contre lui des haines violentes, qu'il avait méritées. Mais pourquoi avait-il suscité ces haines, pourquoi était-il devenu et est-il demeuré si odieux?... Était-ce parce qu'il opposait une digue au despotisme centralisateur ?... Très certainement non ; mais c'était parce qu'il avait substitué au despotisme centralisa-

(1) Voir sur ce point Benjamin Constuut, Cours de liolitique constitutionnelle, 1. 1, p. 356 et s.