SUISSE

ÀTant que les communes, longtemps absorbées dans l'association féodale, eussent recouvré Texistence par la dissolution successive des liens qui avaient formé cette association, les villes principales de la Suisse étaient parvenues à un degré d'indépen*dance qui leur permettait d'acquérir et de conquérir du territoire; elles s'étaient déjà transformées de municipalités en États souverains.

Les causes bien connues de l'accélération du développement municipal dans les villes fermées ont

(1) BluntsehH^ SUaUundRechUgeschichteder StadtundLandsebaft ZAridr; 2 Th. (1S30).

MatiU, Histoire des InstitoUoDS judiciaires et législatives de la princtpanté de Neafchâtel et de Valengin (183S).

Clwel^ Essai sur les Communes et sur le GouTemement municipal daos le canton de Vaud, 2 yoI. (iS27).

Sieitler^ Versueb einer urkundlich geschichtlichen Entwickelung dcr Gemdttde-ond DttrgerrechtsverbsUnbse Im kanton Bem (1840}t I. 13

i9k DB LA DÉMOCRATIE BK gUlMB.'

agi partout de la même manière ; cependant il était bon de rappeler ici le fait, parce qu'il en est résulté que , dans la plupart de nos républiques , l'État ne s'est point formé, comme ailleurs, d une aggrégation de communes , et les communes ont été organisées après l'État au lieu de préexister à l'État. Le système communal y a été en partie créé par les lois organiques, puis modifié à plusieurs reprises, et ces remaniements divers, opérés sous l'influence desprin* cipes qui ont successivement prévalu dans le gouvernement, ont amené enfin un régime que je crois propre à la Suisse, un état de choses dont s'est ressenti de plusieurs manières le développement de ses institutions politiques.

Partout où les Bourguignons , peuple essentiellement agricole, s'étaient établis et avaient trouvé des terres cultivables , le sol se couvrit de champs et se dépouilla de forêts ; là aussi le servage et la féodalité, favorisés par cette circonstance, détruisirent jusqu'aux moindres traces de l'ancienne constitution , en particulier de l'organisation des communes ger« maniques. Il n'en fut pas tout à fait de même dans les parties les plus montueuses du pays , exclusivement propres à l'industrie pastorale, ni dans la Suisse orientale, oîi s'étaient établis d'abord les AUemanni, peuple étranger à l'agriculture. Ici des communes entières, composées de propriétaires libres, traversèrent la période féodale sans être absorbées, ou bien

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on vit de telles communautés , quoique soumises à des seigneurs personnellement et réellement, con** server en partie leur organisation pendant la période qui s'écoula depuis la cessation de leur indépendance première jusqu'à leur émancipation postérieure.

Mais cette différence, très-essentielle sous le point de vue historique pour qui veut se rendre compte de l'organisation de la société pendant le moyen âge. est demeurée , sauf un petit nombre d'exceptions, sans influence notable sur les modifications qu'a subies le régime communal après le quinzième siècle, et sur les formes qui l'ont dès lors caractérisé.

Partout où la féodalité avait pénétré, sa décadence est devenue le point de départ de la renaissance des communes. Chaque seigneur avait divisé son domaine en un certain nombre de portions concédées, moyennant des cens fonciers ou des corvées et des prestations en nature, à des serfs et à des censitaires, auxquels il avait accordé en outre, sur ses pâturages et ses forêts , des droits de parcours et d'affouage proportionnés à l'étendue des terres concédées et du lot de chaque cultivateur. À mesure que la population s'augmenta, les domaines se subdivisèrent de plus en plus; les habitations plus rapprochées formèrent des hanteaux, et, la jouissance du domaine indivis constituant un intérêt commun pour tous les habitants de chaque hameau , la commune ne tarda guère à s'organiser. Cet intérêt conunun était

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le germe du régime communal ; pour féconder ce germe , il ne fallait plus que l'émancipation des individus et la personnification du corps moral.

A l'époque de la réformation ce progrès avait été opéré presque généralement en Suisse, en particulier sous la domination des villes, et le domaine direct dû seigneur soit sur les portions de sol formant le lot de chaque famille, soit sur les terres indivises dont la jouissance constituait le lien communal , n'était plus représenté que par des prestations pécuniaires, là où il n'avait pas été confondu avec le domaine utile des possesseurs par voie de rachat, de concession ou d'usurpation.

Aussi voit-on poindre vers cette époque les premières formes d'un gouvernement communal dans les campagnes. Ce premier embryon de gouvernement est d'abord à peine vivant, à peine reconnaissable : c'est un chef, non encore électif, mais choisi par le seigneur pour exercer la police locale, percevoir les revenus et administrer quelquefois la basse justice. Puis, à mesure que la communauté s'affranchit, à mesure qu'elle voit augmenter le nombre de ses hommes libres, l'administrateur se détache de la personne du propriétaire féodal , pour se rattacher à la commune dont il gérera le bien commun et qui sera enfin appelée à l'élire, avant même qu'il ait entièrement cessé de remplir quelques fonctions dans rintérêt du seigneur.

ÉLiMBRTS DB L'ÉTAT. — LES COMMUNES. 197

Plus tard, d'autres fonctionnaires et un conseil plus ou moins nombreux se sont ajoutés à YAmmann ou chef de la commune ; mais pour cela il a fallu que de nouveaux intérêts , par conséquent de nouveaux soins, de nouvelles branches d'administration, vinssent compliquer la gestion , d*abord si simple , des affiBiires communales. Or, c'est ce qui eut lieu d'abord après la réforme dans les pays devenus protestants , et un peu plus tard dans les cantons demeurés catholiques. Les mêmes causes qui amenèrent ce progrès donnèrent naissance aux bourgeoisies, que l'on a conservées presque partout, en Suisse, jusqu'à ce jour, sinon comme élément politique, au moins comme un cadre préétabli dans lequel se placent et se répartissent nécessairement tous les membres de l'Etat.

Primitivement , la jouissance des biens communaux avait été attachée à la possession du sol ; c'est le caractère général imprimé par la féodalité aux sociétés du moyen âge ; tout droit personnel y apparaît comme conséquence d'un droit réel , tout pouvoir y est territorial. Les communes, à leur premier réveil, ne sont que des aggrégations de possesseurs du sol devenus ensuite peu à peu propriétaires ; là où nous trouvons pour la première fois les communes orga« nisées, la qualité de propriétaire d'un fonds de terre ou d'une maison est le caractère distinctif du bourgeois, la seule condition exigée de celui qui pré-

198 PB LA DSMOCRATIB EN 8UISSB.

tend à la jouissance du bien communal et au droit de suffrage dans rassemblée communale.

Les progrès de la population, de l'industrie, de la richesse, et par conséquent aussi de la circulation, devaient exercer sur cet état de choses une influence générale , indépendante de celle de la réforme religieuse. Et d'abord, il est évident que la jouissance des biens conmiunaux devenus la propriété des communes devait se diviser avec l'accroissement des familles, en sorte que la part des individus se trouvait de plus en plus réduite. Ensuite, les communes, autrefois exclusivement composées de possesseurs du sol qui ne quittaient leur village que pour le service militaire et y rentraient bitotôt, se peuplèrœt insensiblement d'artisans, de nouveaux venus, qui s'y établissaient avec l'autorisation du seigneur, et qui, bien que privés, s'ils ne devenaient pas propriétaires, de toute participation à la jouissance des biens conununaux, ne tardèrent point à vouloir entrer en partage des autres droits qu'emportait la qualité de membre de la commune.

Ainsi se forma , dans les conmiunes tant rurales qu'urbaines , ce second élément de population , les advenakes ou mananU (2) , dont le chiffre finit, au moins dans les villes, par dépasser celui des bourgeois (3). Alors on conunença, dans les campagnes» à

(9) Bêisastm et HMertatien dans la Suisse allemande.

9) Surtool diBf les capUalei dea eantoni» Àioti, à la fin dtt ékU

ÉLÉHBIITS BB L'AtAT. •-- LES COMMUNES. 199

se senir de ce terme de bourgeois, jusque là inutile et inusité , pour désigner les individus qui avaient seuls droit à la jouissance des propriétés commu-* nales, et qui seuls formaient le corps moral auquel ces propriétés appartenaient. Alors , aussi , se mani-festa et se développa, dains les communes, cet esprit d'exclusion, auparavant inconnu, qui devait con-i duire au système des bourgeoisies fermées et per* sonnelles.

Une fois que les bourgeoisies sont fermées , il est difficile qu elles ne deviennent pas personnelles. Lorsqu'on cesse d'attacher le droit de bourgeoisie au fût de la possession et de l'accorder à quiconque ao* qokrl une possession, il est évident qu'on l'attache, par cela même, à la personne. Dès lors ce droit se transmet, devint héréditaire, puis indépendant même du domicile que choisit celui qui en est revêtu.

Deux causes qui agirent à l'époque de la réformar tion accélérèrent beaucoup ce changement.

Les écoles où se faisait l'instruction tant secondaire que primaire avaient été jusqu'alors entre les mains du dergé, qui n'avait pourvu que très-incom^ plétement à un besoin dont il méconnaissait l'impor** tance. La réforme, qui était un appel à la raison humaine, devait diriger ses premiers ^orts vers les

', Berne, lar itf,000 habiuntf , comptait à peine 8,000 bour-

900 BB LA DÉMOCEATIB BN SUI88B.

progrès de cette raison, accorder ses premiers soins à Imstruction du peuple ; mais les gouvernements de la Suisse, embarrassés d'une foule d'attributions diverses ,* ne se faisant pas d ailleurs une idée nette des avantages de la centralisation , chargèrent les communes de pourvoir à rétablissement et à Tentretien des écoles , ainsi qu'à l'administration scolaire en général.

D'un autre côté, les gouvernements réformés s'emparèrent des biens de tous les couvents sécularisés, en consacrèrent une partie à aider les communes , dans leurs nouveaux besoins , par des concessions de fonds ou des allocations de revenus, employèrent le reste à former des établissements de bi^aisance et à pourvoir au maintien du clergé protestant et des nouvelles églises, mais laissèrent sans ressources, au premier moment , ces nombreux indigents auxquels les couvents avaient fourni auparavant une assistance régulière, et qui, obligés de se livrer à la mendicité , remplirent alors la Suisse du spectacle de leur misère et de leur dénûment. Toutes les assemblées fédérales, pendant cette période, retentissaient de plaintes au sujet de la foule toujours croissante de mendiants qui encombrait les routes et inondait les villes. Ces plaintes engagèrent enfin la dièle, réunie à Baden, en 1551, à consacrer le principe que chaque localité serait tenue d'entretenir ses pauvres; principe que les cantons appliquèrent avec

plus OU moins de rigueur, et qui, complété par leurs lois spéciales et par la coutume, a produit l'état actuel du paupérisme en Suisse , c'est-à-dire un système de charité légale en vertu duquel chaque commune, exclusivement chargée de l'entretien de ses bourgeois pauvres, est autorisée à expulser de son territoire, ou à laisser du moins sans assistance, tous les indigents qu'elle ne reconnaît pas comme bourgeois (4).

L'administration scolaire, les nouvelles charges qu'elle imposa, la nouvelle importance qu'elle donna aux fonctions municipales, les nouvelles sources de revenus qui furent créées pour y pourvoir, enfin, surtout, l'obligation imposée aux communes d'assister leurs bourgeois indigents, devaient porter au plus haut degré l'esprit e^tclusif dont elles étaient animées, en accroissant la somme des avantages attachés à la jouissance du droit de bourgeoisie, et en intéressant les communes soit à ne pas augmenter le nombre de leurs bourgeois, soit à ne pas reconnaître facilement la qualité de bourgeois chez ceux qui s'en disaient revêtus.

En même temps, le recours en assistance, accordé

(4) Le système du domicile de ieeours a. produit en Suisse les mêmes résultats qu'en Angleterre , sauf les différences provenant des mœurs et des institutions républicaines. Voyez, relativement à ces résultats et au système qui les a produits, l'ouvrage classique de H. Naville sur la Charité légale.

à tous les indigents contre la commune dont ils ressortissaient , acheva d'ôler au droit de bourgeoisie tout caractère de réalité, la qualité de bourgeois dans les ressortissants indigents ne pouvant être que le résultat de leur origine, non d'aucune pôsses* sion. Cette qualité devint donc entièrement person^ nelle ; on vit des bourgeois la conserver quoique établis dans une autre commune (5) , et des individus acquérir et cumuler dans leur personne la bour* geoisie de plusieurs communes ; on vit même se former des corporations bourgeoises sans territoire, telles qu'il en existe encore dans plusieurs cantons (6).

Cependant les conditions auxquelles l'acquisition de la bourgeoisie était attachée devenant de plus en plus difficiles à remplir, pendant que la population, la circulation et l'affluence dans les villes et les bourgs allaient croissant, il en résulta non-seule-* ment que la classe des non-bourgeois , établis dans les communes et payant les taxes de domicile, devint de plus en plus considérable , mais qu'il se forma diverses cksses de bourgeois ayant des droits moins étendus les unes que les autres (7}.

(tt) On les appelait bourgeois forains.

(6) Par exemple, dans le canton de Vaud (oonstitation, tri. 16); voyez la note C de l'appendice.

(7) Ces classes intermédiaires entre les citoyens et les étrangers por* talent différents noms , tels qae ceux de natiftf de petits baurgsaiSt dd dsmi-^fimrgsoiSf etc.

Les biens à la disposition des communes se distinguaient aussi par leur origine en diverses classes :

Il y avait d'abord les biens de corporation , c'està-dire ce domaine indivis , primitivement attribué, quant à la jouissance , aux possesseurs du sol , puis devâiu la propriété eiclusive de cette personne morale qui s'était composée de leurs descendants et des nouveaux bourgeois admis sans restriction.

Il y avait ensuite les biens à destination particu^ lière , qui avaient été alloués aux communes pour subvenir aux divers besoins locaux de la police , des écoles» du culte et des pauvres.

n y avait enfin des taxes prélevées sur les domiciliés à divers titres, et des impôts que les communes, en cas d'insuffisance de leurs autres biens, étaient auto* risées à lever sur leurs ressortissants.

Ces di£Eér«ites sources de revenus n'appartenaient pas toujours à la même personne morale , et le gouvernement communal chargé de les administrer ne se confondait pas toujours avec celui qui représentait la bourgeoisie et qui administrait les biens de la corporation. En particulier , les fonds alloués pour l'instruction et les revenus primitivement concédés aux églises par les seigneurs qui les avaient fondées ne se trouvèrent pas invariablement attribués aux communes proprement dites. Une même école ou une même église, un seul fonds scolaire ou ecclésiastique servait souvent aux habitants de plusieurs

iOi DB LA DÉMOCBAtlE EN SUISSE.

communes; il n y avait pas identité entre la commune civile et la paroisse ecclésiastique ou scolaire. A cet égard , comme aussi à l'égard des formes sous lesquelles se manifestait la volonté communale , il existait en Suisse une très-grande variété, et ce serait une entreprise vaine et oiseuse que celle de ramener tous ces faits divers à un seul système, ou de les coordonner de manière à donner une idée de l'ensemble. Les caractères communs qui attestent l'action uniforme de causes générales , et qui ont servi de points de départ à une transformation ultérieure, doivent seuls attirer notre attention ; or, il y en avait deux principaux, savoir : V Tinadmissibililé des simples domiciliés à l'exercice de toute fonction municipale et de tout droit de suffrage communal; 2<» l'existence de corporations fermées, qui étaient exclusivement propriétaires d'une partie des biens communaux, sans être obligées de les employer en totalité à des dépenses communales.

.C'était là ce qui caractérisait en Suisse, jusqu'à la fin du siècle dernier, le régime communal , régime essentiellement aristocratique de même que celui qui avait prévalu dans l'État. L'État , en effet , n'offrait qu'une application exagérée de ce système , la commune de la ville souveraine ayant été reconnue pro« priétaire de tout le territoire de l'État , et ses autorités municipales étant devenues celles de l'État, ainsi qu'on l'a vu dans l'introduction de cet ouvrage»

La révolution de 1798 devait altérer les bases de ce système , aussi bien dans la commune que dans rÉtat. Son principe dirigeant , que les droits politiques ne sont point des droits positifs qui aient besoin d'être acquis par des actes formels ni constatés par des titres, mais des droits naturels qu'emporte la seule qualité d'homme appartenant à une certaine société, ce principe, dis-je, appliqué aux communes, y donna naissance à un nouveau système aussi différent de celui des bourgeoisies fermées que de l'ancien système germanique , et dans lequel l'exercice des droits communaux fut attaché non exclusivement a la propriété , non exclusivement à la personne , mais au domicile, c'est-à-dire à un fait à la fois personnel et territorial.