COMMUNES ET BOURGEOISIES

Le principe nouveau introduit par la réyolution dans ie régime communal de la Suisse pouvait se formuler ainsi : tout citoyen suisse est membre de la commune de son canton dans laquelle il se trouve domicilié ; il y exerce les mêmes droits . il y supporte les mêmes charges que le bourgeois; il y jouit sans conditions des avantages autrefois exclusivement at* tachés à la qualité de bourgeois ; il y est éligible aussi bien qu'électeur à toutes les fonctions communales.

Cependant, comme les biens de corporation des bourgeoisies avaient acquis , ainsi qu'on Fa vu , le caractère de véritables propriétés privées, dont le fonds appartenait à la personne morale et la jouissance, en partie du moins, aux individus , la révolution respecta ces droits qu'elle n'aurait pu fouler aux pieds sans péril; en conséquence, la loi du 13 novembre 1798, après avoir statué que chaque commune aurait une assemblée communale composée de tous les citoyens actifs établis dans la commune, et que cette assemblée élirait dans son sein l'administration locale ou municipalité , accorda aux bourgeois, propriétaires exclusifs des biens decorpo-

iLÉUEJXrS PE L'ÉTAT. ~ LES COMMUNES. SOI

ration, le droit de nommer une chambre de régie pour administrer ces biens.

Ces deux principes; lun, idée toute nouvelle ap^ pliquée aux faits antérieurs ; l'autre, reconnaissance positive d'un droit ancien consacré par ces mêmes faits, reçurent leur développement dans plusieurs lois subséquentes , notamment dans celles du 1 3 et du 15 février 1799 (1).

Dès lors, il y eut dans chaque commune deux personnes morales distinctes : 1^ la commune politique, répondant à l'unité administrative du territoire, et com^sée de tous les citoyens actifs domiciliés dans cette unité territoriale ; 2^ la bourgeoisie, conservant son caractère de corporation fermée , et se compo* sant de bourgeois forains aussi bien que des bour-* geois domiciliés dans la commune , à l'exclusion de tous les domiciliés qui n'avaient pas acquis, par hérédité ou autrement , la qualité de bourgeois. À ces deux communautés correspondaient deux autorités distinctes qui en étaient les organes et les représentants, savoir : 1^ le conseil municipal, élu par tous les citoyens de la commune et parmi eux ; 2<* la chambre de régie, élue par les seuls bourgeois et parmi eux.

Quant aux biens, la bourgeoisie en possédait une partie à titre de biens de corporation, une autre par-

Ci) Voyez Lois et décrets du gouyernement helvétique , t. II , p. 318 ei 326 (édition allemande).

tie à titre de bien des pauvres; le reste avait été administré jusqu'alors exclusivement par son conseil et par ses magistrats, sans aucune participation des domiciliés non-bourgeois. Or, la bourgeoisie étant réduite, d'après la loi nouvelle, à s'occuper désormais uniquement de l'administration de son patrimoine et de ses pauvres , tandis que la nouvelle autorité était chargée de toutes les autres branches d'administration municipale , c'est-à-dire de la police , de l'instruction primaire, des constructions, etc., il devenait absolument nécessaire de partager les biens communaux, afin d'attribuer à la commune entière ceux auxquels la corporation n'avait pas un droit exclusif, ou dont les revenus, ayant été appliqués déjà auparavant aux dépenses communales, constituaient une des ressources indispensables et ordinaires du conseil municipal.

Ce partage, qui présentait de grandes difficultés, parce que les différentes espèces de biens avaient été longtemps confondues sous une même administration, fut opéré par diverses lois, soit du gouvernement helvétique, soit des États, non sans faire naître beaucoup de conflits, non sans occasionner bien des frottements hostiles entre les deux autorités que Ton avait mises en présence dans chaque commune , et dont l'une avait à ordonner les dépenses, tandis que l'autre percevait souvent tout le revenu destiné à y pourvoir.

L'Acte de médiation ayant rendu aux cantons leur souveraineté et leur autonomie intérieure, plusieurs s'empressèrent d'abolir cette double représentation que les lois de la république helvétique avaient introduite dans les communes, et de rendre aux bour« geoisies la gestion des affaires communales. Hais les révolutions de 1830 ont consacré de nouveau le régime démocratique dans les communes* et comme la démocratie en Suisse a toujours professé, au moins en principe , le respect de la propriété , la plupart des constitutions nouvelles reconnaissent expressément l'existence des corporations bourgeoises et le droit exclusif, pour ces corporations , d'administrer les biens dont elles sont reconnues propriétaires.

Ainsi , dans les États de Berne , de Lucerne , de Saint-Gall, de Claris, de Thurgovie, de Zurich (2) , etc. , nous voyons, à côté de la commune politique, nommée quelquefois commune constitutionnelle ou commune municipale, et qui comprend tous les citoyens actifs et domiciliés dans l'étendue de cette unité territoriale, une ou plusieurs espèces de communautés, sous les noms de commune locale^ de commune civile, de commune scolaire , de paroisse, etc. , ayant le droit d'élire, pour la gestion de leurs intérêts de corpo-

(2) Constttation de Berne , art. 03 et suiv. ; de SaintrGall, art. 8tf et 86. — Loi de Saint-Gall, du 29 septembre 1831 , sur Torganisation des communes. — Constitution de Lucerne , art. 80 à 85. Voyez les constitutions de ces trois cantons dans l'appendice à la fin du second tolume. I. 14

ration et pour l'administration de leurs biens particuliers, un conseil administratif, pris exclusivement parmi les membres de la corporation (3).

Quelques États cependant ont évité cette double représentation , ou plutôt cette scission de la représentation communale , en statuant que le conseil communal serait toujours , aux deux tiers ou aux trois quarts, formé de bourgeois , et en confiant au corps ainsi composé l'administration des biens même de la corporation et de la bourse des pauvres , sans préjudice des droits exclusifs assurés sur le revenu de ces deux sortes de biens aux seuls bourgeois (4). Ce maintien des bourgeoisies conrnie corporations fermées a produit d'importants résultats , en particulier celui d'affaiblir les communes politiques dans leurs rapports avec le gouvernement central , chats) Voyez la note D de l'appendice.

f (4) Constitution d'Argovie , art. 82 : lef bourgeois doiyent former les deux tiers au moins du conseil municipal. — Constitution de Yand, art. 61 et 91 : les bourgeois doivent former les deux tiers du conseil général dans les communes de 600 âmes et au-dessous. En outre , dans toutes les communes , les bourgeois doivent former les trois quarts au moins soit du eomeil communal , si la commune a plus de 600 âmes, loit de la municipalité. En Valais, Vastemhlée primaire de chaque commune , qui élit les diverses autorités communales et qui exerce le référendum , doit se composer, pour les trois quarts au moins , de boar. geois. Constitution du Valais, art. 49; voyez cette constitution dans l'appendice à la fin du tome II. — En Thurgovie , le président et ia moitié au moins du conseil communal doivent être bourgeois , dans les communes municipales où les non bourgeois forment la moitié ou plus de la moitié de la population* Constitution de Thurgovie, art. 155*]

cune d'elles se trouvant divisée en deux sociétés distinctes dont lune a des privilèges qui n'appartiennent point à l'autre. Là oii la classe privilégiée jouit, en outre, d'une représentation séparée, des conflits s'élèvent parfois entre les deux autorités, conflits dont la possibilité sujQirait seule pour maintenir les deux classes en défiance l'une à l'égard de l'autre. Le gouyemement municipal se voit ainsi privé de la force qu'il puiserait dans son unité, dans la fusion de tous les intérêts communaux. D'ailleurs, tout citoyen étant nécessairement bourgeois d'une com*mune, la classe des domiciliés se trouve divisée ellemême et détachée des intérêts de la commune par les intérêts de bourgeoisie propres à chacun des individus qui la composent.

Lorsqu'on voit combien est faible, dans les démocraties représentatives de la Suisse , le corps exécutif central, grâce à l'exiguité de sa sphère d'action et à son organisation constitutionnelle, on s'étonne que la décentralisation administrative n'y ait pas fait plus de progrès, ou que, là où elle en a fait de notables, elle n'ait pas entièrement annulé le pouvoir du corps exécutif. Ce phénomène est certainement dû en grande partie à la cause que je viens de signaler, à la dispersion du pouvoir municipal. Avec des communes composées d'éléments parfaitement homogènes et gouvernées chacune par un seul corps , représentant unique de tous les intérêts municipaux ,

plusieurs cantons courraient le risque de devenir bientôt des confédérations de communes, comme celui des Grisons; et cela, nonobstant leur tendance générale à la centralisation législative. Des progrès ont déjà eu lieu dans ce sens , ainsi qu'on le verra plus loin.

Cette dispersion du pouvoir municipal produit surtout son effet dans les cantons où la conunune politique, récemment circonscrite, n'est qu'une aggrégation artificielle de communes locales , et oii , par conséquent, toutes les traditions et les souvenirs se trouvent concentrés dans la commune locale qui, n'ayant d'autres attributions que celle d'administrer ses revenus, ne saurait jouer un rôle politique, tandis que la commune politique, avec ses attributions importantes , n'a rien qui la distingue des autres divisions territoriales, c'est-à-dire du cercle et du district, si ce n'est qu'elle leur est subordonnée en pouvoir autant qu'inférieure en étendue.

La division en districts avait été introduite par les constitutions et les lois de la république helvétique, en même temps que la division en cercles. Cette dernière, supprimée dans quelques États , s'est maintenue dans les autres comme fractionnement électoral ; mais la première a subsisté partout comme principale division administrative et judiciaire.

Dans plusieurs cantons l'importance du district a été croissant aux dépens de celle de la commune po-

litique; c'est ce qui est arrivé notamment là oîi cette division était tracée d avance par la nature même ou par des données historiques. A Schwitz, par exemple, ces deux éléments ayant concouru à la circonscription du district, il est devenu la seule unité politique territoriale. Ce canton n'est à vrai dire qu'une confédération de districts qui tous ont leur gouvernement complet organisé sur le modèle du gouvernement central (5). La Landsgemeinde cantonale et les autorités nommées par elle maintiennent seules à grand' peine l'unité de l'État , sans cesse menacée , sans cesse prête à se rompre au moindre choc des intérêts locaux.

Dans un pays coupé de montagnes et de rivières, coDune la Suisse, les divisions territoriales étaient le plus souvent indiquées par la nature, et le fractionnement politique devait, en suivant le fractionnement naturel du sol , se trouver d'accord par cela même avec les habitudes et avec les intérêts que ce dernier avait créés , en un mot avec les données historiques. Aussi le district, quoique cette double coïncidence ne se rencontre point partout au même degré qu'à Schwitz , est-il généralement populaire et

(3) Chacun des sept dtstricte a sa landsgemeinde , son simple et son triple conseil, son tribunal, sa justice de paix, et en outre son landamman, son statshalter et son trésorier, eiactement comme le canton. ConsUtulion de Schwltx , art. 102 à 143. Voyez cette constitution dans l'appendice à la fin du tome II.

2ii BB LA DÉMOCRATIE EN SUISSE.

fortement constitué; c'est, parmi les innovations du siècle, une de celles qui se sont le mieux naturalisée. Mais plus le district acquiert d'importance et devient populaire, plus s'efface la commune politique. Les autorités de district sont les leviers par lesquels le gouvernement central exerce encore une certaine action sur les moindres unités territoriales. Le district est la sphère dans laquelle les intérêts locaux viennent en contact avec l'intérêt général, et transigent entreeuxetaveclui. L'organisation et les attributions des autorités de district offraient donc un des problèmes les plus importants que les législateurs suisses eussent à résoudre.