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ORGANISATION COHMUNALB.

Si les formes démocratiques peuvent être appli* quées quelque part sans inconyénient et sans dan« ger, c'est dans le gouvernement des communes. Les int&éts locaux sont de ceux que les masses comprennent; les questions que ces intérêts font naître sont en général de celles que le peuple est capable de traiter, parce qu'il en connaît les éléments, et parce que la solution qu'elles reçoivent doit avoir une influence immédiate sur sonbien-être. D'ailleurs, cette solution devant toujours se rattacher à des principes génà'aux posés par les lois de l'État , il ne s'agit guère pour la commune que de sanctionner l'application qui a été £Hdte de ces lois, d'après les besoins de la localité , par Itt autorités communales. Enfin l'élection de ces autorités , étant faite par un collège unique , peut toujours être l'expression vraie du vœu de la majo« rite. Il n'y a point lieu ici à ce fractionnement de l'élection qui a pour effet de vicier le système représentatif dans son principe et de faire du suffrage universel une déception.

La démocratie s'introduit-elle dans le gouvernement de l'État même? J'y vois un motif de plus pour désirer qu'elle soit, et surtout qu'elle ait été aupara-

vant dans les communes; car le gouvernement des intérêts locaux devient alors comme une école préparatoire où le peuple se forme à l'exercice de la souveraineté, s'accoutume aux formes et aux garanties dont cet exercice doit être entouré, apprend enfin à connaître soit ses propres intérêts, soit les hommes qui sont capables de le représenter dans la législature de rÉtat.

On pourrait croire aussi que des citoyens appelés à prendre une part active au gouvernement de leur commune seront moins disposés à se passionner sur des questions d'intérêt géùéral et à devenir les instruments des partis politiques ; mais je dois convenir que Texpérience, au moins en Suisse, n'est pas favorable à cette supposition.

La démocratie communale est établie dans la plupart des États ; d'abord dans les démocraties pures, puis dans bon nombre de démocraties représentatives (1), où l'on reconnaît comme autorité suprême de la commune politique , en ce qui touche les affaires municipales , l'assemblée générale de tous les citoyens domiciliés dans la commune.

(1) Notamment Zurich» Saint*GaU, Ârgovie, Thurgovie, le Valais» les Grisons. Dans le canton de Vaud , cela n'est vrai que des communes dont la population ne dépasse pas 600 Âmes ; les autres ont un régime représentatif. L'assemblée de tous les citoyens n'y exerce que des fonctions électorales ; elle nomme un conseil communal auquel seul est confié l'exercice du pouvoir municipal. Constitution de Vaud, art. 61 1 63 et 88.

Un conseil communal , élu par la commune , est chargé de préparer et de proposer tous les projets d'arrêtés sur lesquels la commune devra statuer, puis de les exécuter, d'administrer les biens communaux, d'inspecter les tutelles et d'exercer certaines fonctions executives par délégation du gouvernement central.

La même organisation est appliquée aux diverses espèces de communes locales ou de bourgeoisies, avec cette différence qu'ici l'assemblée communale et le conseil ne peuvent être composés que de bourgeois, et les attributions de ces corps sont bornées à la gestion et à l'emploi des biens de la corporation (2).

(2) La commune politique n'est pas toujours propriétaire de biens eommunanx , mais elle peut en acquérir. Au reste , la compétence respectÎTe des deux espèces de communes est souyent déterminée d'une manière tellement vague par la loi , que des questions et des conflits s'élèvent fréquemment. Ainsi , l'art. 43 de la loi de décentre 1833 sur l'organisation municipale du canton de Berne conGe expressément aux bourgeoisies (burgergemeinden) la gestion des affaires locales, outre l'administration des pauvres, des tutelles et des biens communaux, et l'art. 50 les appelle à délibérer sur la fondation d'églises et d'écoles locales, attributions qui empiètent évidemment sur celles que l'art. 33 de la même loi confère aux communes politiques (Einwohnergemeinden). Bans le canton de Zurich, les communes civiles et les paroisses, ecdé- •iastiques ou scolaires, ne s'occupent que de la gestion des biens qui leur appartiennent; mats l'autorité (vorsteherschaft) de la commune civile peut être chargée, par délégation de la commune politique, de eertaines branches de la police locale ( loi du 18 déceoobre 1835 sur l'organisation et l'administration des communes civiles, $8 1 et 6). Dans le canton de S'aint-Gall , les attributions de la commune locale

En tête de la commune est un fonctionnaire, VAn\r man, qui remplit quelquefois en même temps les fonctions de président de la commune, et qui est nommé dans certains cantons par l'assemblée communale, dans les autres par le corps exécutif central ou par le collège électoral du district (3).

La compétence des autorités communales est ré* partie entre elles d'une manière très-peu uniforme. En général l'Amman n'est ni exclusivement un officier du gouvernement, ni exclusivement un magistrat municipal , mais il réunit en sa personne ces deux qualités , comme les maires en France et les syndics en Savoie. Les fonctions du conseil communal changent aussi de nature suivant qu'il est le corps représentatif de la commune ou qu'il est subordonné à une assemblée communale. Enfin la compétence absolue, qui se répartit entre ces diverses autorités, n'est point partout la même.

Toutefois il est évident que la tendance générale est vers une organisation démocratique des gouvernements communaux et vers une extension progressive de leurs attributions.

Sous le point de vue purement formel, le système

(OrUgemeinde) et de son eonseil (Terwaltongsratii) sont relatiyes nni* qoement à Tadmlnistratlon de ses biens et soigneusement ënnmérées, ainsi que de celles de la commune politique , dans la loi du S9 septembre 1S31, qui est une des plus complètes de la Suisse en cette matière.

(3) Voyei la note fi de l'appendice.

actuel, tel qu'on le trouve établi dans les cantons de Zurich, de Lucerne, d'Argovie, de Thurgovie, de Saint-Gall, et surtout dans les petits cantons, se rapproche du régime municipal primitif, antérieur à Vinvasion de la féodalité. Une assemblée générale élit toutes les autres autorités et décide les questions importantes; un conseil communal administre, pré-* pare les projets d'arrêtés, gère les biens, fait les règlements d'exécution ; enfin un chef exerce les fonctions d'agent exécutif proprement dit. Cette organisation s'est établie d'elle-même à la renaissance des communes, elle s'est conservée intacte jdepuis lors dans les petits cantons, elle s'est reproduite dans les autres après les dernières révolutions, parce qu'elle répond aux besoins de toute société démocratique. La volonté générale ou le souverain, puis le conseil, puis l'action, voilà les trois éléments, les trois pièces nécessaires dans lesquelles se décompose le gouvernement de la démocratie. Le peuple en masse ne peut ni agir ni délibérer ; il lui faut deux organes différents : Tun collectif pour la délibération , Tau* tre individuel pour l'action.

n va sans dire au surplus que la commune , outre son Amman, a souvent des fonctionnaires spéciaux , notanmient un trésorier, un percepteur et un secrétaire, tous subordonnés au conseil communal (4}«

(4) Tels ioni eacore» dans le canton do Glarus, le bailllf (f a^an-

220 J>£ LA DI£M0CUAT1E KN SUiSSK.

Quant à la compétence absolue des autorités communales, elle s'est considérablement accrue depuis les dernières révolutions , et tend à s'accroître avec les progrès de la démocratie. Cependant il existe encore à cet égard des différences et des contrastes qui ne s'effaceront que lentement. Ainsi , dans les Étais de Saint-Gall et de Glarus, les autorités communales sont chargées de toutes les branches de la police tant administrative que judiciaire, de la plupart des fonctions de juridiction non-contentieuse, de la répartition et de la perception de tous les impôts. Là, ces autorités forment le dernier rayon de l'autorité centrale; ce sont les communes qui prêtent leurs employés au gouvernement cantonal ; la décentralisation administrative est à peu près complète.

A Genève, au contraire, les autorités de la commune n'ont que des attributions strictement municipales ; les maires , qui réunissent à leurs fonctions municipales des fonctions de police administrative et de police judiciaire, sont des agents directs du gouvernement cantonal , nommés et pouvant être révoqués par lui; la centralisation administrative y est donc poussée fort loin.

vogt) chargé de la comptabilité communale , sous Tinspection da conseil communal; dans le canton de Saint-Gall, les curateurs {Pflegert) qne le conseil administratif des communes locales prépose à l'administration de certains fonds communaux ayant une destination spéciale; dans presque tous les cantons, les juges de paix, les conciliateurs {Vermitl' Uri)t etc.

ELEMENTS DE L ETAT. -— LES COMMUNES. SËii

Entre ces termes extrêmes se placent la plupart des cantons occidentaux, avec une grande variété de nuances (5}.

En général la tendance vers les formes démocratiques et vers la décentralisation s'est manifestée avec plus de force dans la Suisse orientale , ou des Allemanni , que dans la Suisse occidentale , ou des Bourguignons. Par une suite des institutions primitives et de la manière d'agir des deux peuples conquérants , grâce aussi à des circonstances et à des événements qu'il serait hors de mon sujet d'exposer en détail , le régime féodal a pesé moins uniformément et s'est dissous plus promptement chez les Suisses de la partie orientale. J'ai déjà eu l'occasion de rappeler que la renaissance et le développement des communes y avaient été plus précoces.

Le progrès dans le sens démocratique n'en est pas moins inévitable chez les États occidentaux. En effet , les agents subordonnés que le gouvernement central entretient dans les communes pour l'exécution des lois s'y trouvent dans une position désavantageuse vis-à-vis des autorités locales , élues par les citoyens de la localité , et investies de la confiance populaire. D'ailleurs les raisons d'économie . la rareté des hommes zélés et capables , le peu d'attrait des fonctions executives subalternes, amènent pres-

(5) Voyez la note F de l'appendice.

que nécessairement le cumul de ces fonctions avec celles du gouvernement communal. Or, une fois ce cumul accompli, comme il répugne aux principes de la démocratie, et même à ceux du régime représentatif, que les fonctionnaires municipaux soient élus par le gouvernement central , les principes ne tardent guère à triompher d'une anomalie dont il est facile d'exagérer les inconvénients et de dissimuler les \ avantages aux yeux de la masse ignorante qui impose la loi. On a déjà proposé, à Genève, d'attribuer la nomination des maires aux électeurs communaux ou aux conseils municipaux ; ce serait un pas immense vers la décentralisation ; mais la véritable portée d'un tel changement ne saurait être comprise que par les esprits éclairés , c'est-à-dire par le petit nombre.

Là où les bourgeoisies fermées ont été maintenues, c'est-à-dire presque dans toute la Suisse (6), principalement là où ces bourgeoisies ont une administration distincte, rafiaiblissement qui en résulte pour les communes politiques viendra en aide au corps exécutif central, et le préservera de cette nullité absolue dont il se verrait menacé par la décentralisation administrative.

(6) A Texception de Genève où la constitution ne reconnaît qn'une seule espèce de citoyens actifs dans chaque commune , celle des indi- Tidus qui sont propriétaires , ou nés et domiciliés , ou domiciliés depuis six ans dans la commune (Constitution de Genève, art. 85}.