DE LA RESPONSABILITÉ LÉGALE DU CORPS EXÉCUTIF

Rien n'est plus simple que Vidée de la responsabilité; rien n'est plus rare que de la voir appliquée d'une manière judicieuse. Tantôt, de peur d'affaiblir les fonctionnaires, on les soustrait à la responsabilité légale; tantôt on les y soumet tous, sans aucune distinction ; deux extrêmes également dangereux. Presque toujours on omet, dans l'organisation de cette garantie, quelques-unes des conditions sans lesquelles son action devient inefficace ou nuisible.

La responsabilité légale doit essentiellement s'appliquer aux actes individuels dans l'accomplissement desquels le fonctionnaire était soumis à une règle précise, connue de lui et de ceux qui doivent le juger. Renfermée dans de telles limites, loin d'affaiblir les fonctionnaires, cette garantie leur donne beaucoup de force contre les influences extérieures de corruption ou d'intimidation auxquelles ils sont parfois exposés. S'appuyant sur une loi positive où leur devoir se trouve nettement tracé , sur une loi dont la violation serait suivie pour eux d'une punition notoire et certaine, ils peuvent, sans rien perdre de leur ascendant ni de leur popularité , repousser

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des instances ou braver une opposition qui » autre*^ ment, les trouveraient faibles ou timides.

Etendue à des actes arbitraires, la responsabilité légale , à moins d'être appliquée par un jury trèsindépendant et très-haut placé, n'est le plus souvent qu'une vengeance de parti déguisée sous des formes judiciaires. Étendue à des actes collectifs, si elle n'est pas illusoire, elle tend à détruire toute unité d'action dans les corps auxquels on l'applique.

La responsabilité légale des fonctionnaires administratifs est proclamée dans la plupart des constitutions actuelles, soit comme principe dirigeant, soit parmi les règles spéciales concernant certains corps et certaines fondions (1). L'idée de soumettre, en particulier, le Petit Conseil et le Tribunal Suprême à une responsabilité directe envers le Grand Conseil parait avoir été envisagée avec une grande faveur en 1830; mais il est rare que la constitution ou la loi détermine en quoi consiste cette garantie, dans quels cas et de quelle manière elle doit être appliquée à des délits politiques autres que les simples forfaitures. Les législateurs chargés de réaliser l'idée se

(1) Les constitutions de Berne, art. 20; de B&le-Campagne, art. 20; deThurgoTîe, art. 6; etc., consacrent en principe général la responsabilité de tous les fonctionnaires et de tous les corps constitués sans exception. La responsabilité des membres du conseil exécutif en particulier est posée comme règle dans les constitutions de Zurich, de Luceme, (le Soteure, de Saint-Gall, de SchaCIhouse, de Bàie'Ville et de QenèvQ.

sont le plus souvent contentés de la consacrer en termes généraux, sans résoudre aucune des questions que sa mise en pratique devait soulever. C'était ne rien faire du tout , car la seule obligation de rendre compte, bien qu'elle soit un acheminement à la responsabilité légale , ne la constitue pas encore tout entière.

Cependant, quelques États sont allés plus loin en attribuant expressément au Grand Conseil le pouvoir de mettre en accusation les membres du conseil étroit, soit individuellement, soit collectivement, à raison des délits dont ils se rendraient coupables dans l'exercice de leurs fonctions (2).

Cette responsabilité s'applique seulement aux actes contraires à la constitution ou aux lois et aux délits de concussion ou de prévarication dans l'administration des deniers publics ; elle ne s'étend point aux délits politiques proprement dits , c'es t-À-dire aux actes arbitraires qui , sans être entachés d'illégalité parce qu'aucune loi ne leur est applicable y sont nuisibles à l'État et proviennent ou d'une négligence impar*-

(3) Cette disposition existe comme principe dans les constitutions de Zurich, de Lucerne, de Saint-Gall, d'ArgoYie et de Thurgoyie; mais la loi qui devait lui donner vie, en déterminant les cas d'application et les formes k suivre, est encore à faire dans la plupart de ces cantops. Celle qui est en vigueur à Saint-Gall, tranchant ou éludant les diCBcultés plutAt qu'elle ne les résout, ne doit guère encourager les autres cantons à s'eih l^ager plus avant dans cettç voie,

demiâble, ou d'intwtions perverses de la part du. gouvernement (3),

Quoique restreinte dans ces. limites , la responsar^ bilité collective du Petit Conseil, et même la respon^» sabiltté individuelle de ses membres , est une innon vation qui n'a pas été suffisamment préparée. Il n'y a pas de place pour elle dans les constitutions suisses; elle y conservera longtemps un caractère anormal qui en rendra l'application dangereuse.

En effet, le Petit Conseil, étant nommé par le Grand Conseil et fréquemment renouvelé , émane toujours delà majorité du Grand Conseil ; il en est l'expression ; il lui est soumis en tout, et, k son tour, la majorité, qui trouve en lui l'organe de ses opinions, l'instrument de ses vues, le gouvernement de son choix, est toujours disposée à le soutenir. Si donc le Grand Conseil est appelé à jouer le rôle d'accusateur (4), il sera le plus souvent intéressé à rejeter d'emblée

^) Loi de SaiBt-Gall , du 9 mari 1833 , iur la re$p{mtàbilité d9$ membrei du Petit Conseil , art. tf . « La commission doit examiner si 9 les membres du Petit Conseil peuvent, collectiTement ou indîTiduel- » lemtnt, être accusés de violation de la constitution ou des lois, ou de » concussion ou de mauvaise administration de^ biens de TÉtat, »

(4) Loi de SaintrGall, art. 2 et suivants : Le Grand Conseil peut procéder soit d'office, soit sur une plainte de corporatioDS ou de particuliers adressée par voie de pétition. Le Grand Conseil commence pajr statuer^ sur la prise en considération. Si elle est décrétée, il nomme une commission de ses membres qui doit examiner la question, entendre les prévenus s'ils le demandent, puis faire son rapport. Sur ce rapport , H Grand Conseil décide la mise en iccusation.

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toute accusation , parce que la question qui lui sera soumise prendra nécessairement un caractère politique. Il ne s'agira pas seulement pour lui de mettre en accusation un fonctionnaire ou un corps, mais de faire un premier pas, peut-être décisif, vers la dissolution d'un gouvernement que la majorité doit appuyer et défendre contre la minorité.

Si l'accusation porte, non sur le Petit Conseil en masse , mais sur un membre qui appartienne à la minorité de ce corps et qui soit en opposition de vues et de sentiments avec la majorité du Grand Conseil, alors celle-ci ne sera que trop disposée à le mettre en accusation ; elle ne sera plus neutre à son égard; elle trouvera trop lentes les formes dont la loi aura entouré l'exercice du pouvoir judiciaire. Le corps chargé de représenter le peuple souverain n'at-il pas le droit de congédier les serviteurs qui lui déplaisent?

Le Grand Conseil , on l'a déjà vu , ne reconnaît d'autres bornes à son pouvoir que celles qui sont expressément posées par la constitution. Tout ce que cette loi fondamentale ne lui a pas expressément défendu, elle est censée le lui avoir permis. Ainsi , en excluant du Petit Conseil, sans aucune forme de procès, un membre qui lui déplait, il croira faire un acte de souveraineté parfaitement légitime.

Il y a peu d'années que les Grands Conseils de Berne et de Lucorne ont fait, presque dans le même

temps, usage de ce pouvoir d'exclusion, sans que le public de ces cantons y ait rien vu d'inconstitutionnel (5).

L'accusation étant admise par le Grand Conseil , devant qui sera-t-elle portée? Ici. point de Chambre haute, point de Sénat que Ton puisse convertir en une cour politique. Ce sera donc aux tribunaux ordinaires qu'appartiendra le jugement de ce genre de procès (6). Or, les tribunaux de première instance,

(5) L'exclusion de M. Stockmar. à Berne, fut motivée sur des machinations séditieuses dans le Jura . dont il était un des représentants ; celle de M. Siegwartp-MuUer. à Lucerne. sur une publication injurieuse contre la majorité du Grand Conseil.

(6) Loi de Saint-Gall, art. 10 et suivants : « Si le Grand Conseil, sur » le rapport de sa commission, décide qu'il y a lieu de poursuivre civi- » lement, cette poursuite suit le cours ordinaire, c'estrà-dire elle est B portée en première instance devant le tribunal de district du chef* » lieu, puis devant le tribunal d'appel, puis devant la cour de cassation. » Mais tous ces tribunaux n'ont à prononcer que sur VimputabiUté. Cette B première question étant décidée affirmativement en dernier ressort» » alors la voie est ouverte à l'Etat . aux corporations ou aux individus » lésés pour leur action en dommages-intérêts, qui suit de nouveau la 9 marche ordinaire. Si le Grand Conseil décide qu'il y a lieu de pour- I» suivre criminellement, il en résulte la suspension et le remplacement > provisoires des accusés, puis une poursuite criminelle devant le tribu- 2» nal de district et dans les formes ordinaires. Seulement la poursuite B est dirigée par une commission de trois membres , nommée par le B Grand Conseil parmi ceux de la commission d'examen, et assistée d'un B accusateur d'ofGce nommé aussi ad hoc. »

On ne conçoit pas , en vérité . comment les législateurs de Saint-Gall n'ont pas reculé devant l'idée de traduire à la barre d'un simple tribunal les chefs de leur république, le corps exécutif qui est censé avoir la direction suprême de la politique et de l'administration cantonales I

dont les membres sont nommés tantôt par le corps

exécutif, tantôt par les assemblées de district, tantôt

n I / par le Grand Conseil , occupent , dans la hiérarchie

^. ^ ^' des fonctionnaires, un rang très-inférieur à celui des

A<fA ^%k^^ membres du Petit Conseil, et aucune précaution n a

été prise pour assurer soit aux membres de ces tribunaux, soit à ceux du tribunal d'appel ? tous amovibles, une position indépendante en dehors des •partis politiques.

Enfin, l'application de la responsabilité légale aux actes collectifs du Petit Conseil , en la supposant même exempte des inconvénients que je viras de signaler, présente des difficultés et conduit à des conséquences telles, qu'on doit peu s'étonner si cette garantie est restée à l'état de pure théorie dans la plupart des cantons qui l'ont consacrée en principe- La forme collégiale des corps exécutifs de Jà (Suisse n'est pas un accident; elle n'a pas traversé tant de révolutions , survécu à tant de naufrages, sans avoir sa raison d'être, sa destination spéciale, sa corrélation nécessaire avec les autres pièces du mécanisme constitutionnel dont elle fait partie.

Il suffit de se rappeler que le Grand Conseil , ce corps législatif et souverain , ne forme qu'une seule assemblée , pour comprendre aussitôt que le corps exécutif chargé de le contrôler doit être réellement un coips et agir coUégialement. Jamais un fonctionnaire électif seul ne pourrait obtenir Tascendant né^

cessaîre pour exercer une telle mission. Il n'y a que la force résultant de l'action collective qui puisse , jusqu'à un certain point, faire équilibre avec Vimpulsion irrésistible que le Grand Conseil reçoit du peuple et communique à toute la machine politique.

I^ nombre des membres du Petit Conseil n'est donc pas un élément indifférent, c'est au contraire un élément essentiel dans cette forme de gouvernement. Si la constitution a confié le pouvoir exécutif à un collège de quinze membres, c'est qu'elle a voulu que ce pouvoir eût le degré de force résultant de l'action collective d'un tel nombre de personnes ; c'est que ce degré de force était probablement nécessaire pour que l'équilibre entre les divers pouvoirs fût maintenu. Or, la responsabilité légale ne peut, avec quelque justice, être appliquée aux actes collectifs d'un certain nombre de personnes sans que la faculté de s'y soustraire soit réservée à celles qui ont désapprouvé ces actes (7) , sans que, pour cet effet , il soit offert aux minorités opposantes un moyen légal de constater leurs votes, sans que, dès lors, par cette division même , l'unité du corps soit rompue et la force résultant de son action collégiale détruite.

La constitution avait créé une force égale à quinze.

(7) Loi de Saint-Gall, art. 7 : « Si la plainte se fonde sur un acte ou » un arrêté collectif du Petit Conseil, il est présumé être l'œurre de » toui ses membres» jusqu'à preuve contraire* »

6k DE LA DÉMOCBATIE EN SUISSE.

qui se trouvera réduite peut-ôtre à dix (8) dans mainte occasion importante où il s agira de préserver

N- Jjj^ r ^® P^y^ ^^ desordre et de lanarchie,

* V ^ ^ Quelle machine pourrait subsister, en mécanique,

V i^Ai 'N^ -A 1-, si les pièces diverses qui régularisent l'action du mo-

t , leur ne conservaient pas le degré de force que le raé-

"' ' '*' V* canicien leur a donné, si cette force pouvait se ré-

i ' <>^ t :'^ J-M-- duire tout à coup aux deux tiers de ce que le calcul

**^ i^\o^^ ' 01 Jjjuii^^a démontré être indispensable pour assurer la mar-

1 \ * \l che régulière de la machine?

Cette rupture de 1 unité , cette division inconstitu-

' ^^'^ ^^^ ^^^^HtSonnelle du pouvoir exécutif, ne résulte que trop

>^'^^xil^^J, %:a\1^, souvent de l'amovibilité du Petit Conseil et de la res-

,^;, ^^ [ \ '.«^^Uponsabilité morale qui pèse inévitablement sur les

i . i' / ;actes de ce corps. Ajouter à ce dissolvant celui d'une

Cf'f''^ '^'\' ''""* responsabilité légale collective, c'est multiplier im-

Av. .\jV%V.*a ,— ' prudemment les chances de secousses révolution-

''J /y.v ^ iv'?', naires qui menacent l'avenir des républiques de la

\ ^^, 'îcit^^ Suisse et qui en empoisonnent l'existence actuelle

\ par tant d'incertitude et d'insécurité.

^^ (8) Ou plutôt à cinq. En effet, Topinion de la minorité neutralise Tau*

V ^^ J ]^ ^ toritë de celle d'un nombre égal de membres de la majorité. Une sen-

, I \ ' tence prononcée à l'unanimité par un tribunal de dix membres est tout

' " • wW. • y r \^ autre chose qu'une sentence prononcée aui deux tiers des voix dans un

^ à , tribunal de quinze membres. Dans ce dernier cas , la force de la sen-

'^" \ tence ne repose réellement que sur l'autorité de cinq membres.

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